分類施策 優化服務 強化保障 推動湖北服務類救助提質增效

☉ 畢道麗

發展服務類救助是創新社會救助方式、豐富社會救助內容、更好滿足困難群眾救助需求的重要舉措。由于起步較晚，湖北省服務類救助工作在服務能力、政策供給、協調保障等方面還存在一些短板，與湖北省委、省政府的工作要求和困難群眾的期盼存在差距。為此，今年上半年，湖北省民政廳深入開展調研，剖析了湖北服務類救助的矛盾點，對標江浙滬先進經驗，提出了推動湖北服務類救助提質增效的三方面工作建議。

下去找問題——湖北省服務類救助的三個矛盾點

調研組在武漢、鄂州、黃岡等地的部分區縣開展了實地走訪。調研發現，受經濟社會發展基礎、政府投入、政策供給、社會治理能力和水平等影響，湖北服務類救助發展面臨諸多困難和挑戰，其中有三個矛盾比較突出：

經濟社會發展水平不高，社會救助工作壓力較大。一是保障規模較大，面臨保基本和促發展的雙重壓力。2022年底，全省共有低保對象、特困人員181.3萬人（其中低保對象156.3萬人，特困人員25萬人），占全省常住人口的3.1%，救助對象人數分別是江蘇、浙江、上海的2.1倍、3倍、10.6倍。二是保障標準不高，面臨提升物質救助水平和加快服務救助發展的雙重壓力。2022年，全省城鄉低保標準平均每人每月700元、522元，仍低于全國平均水平，比江蘇、浙江、上海分別少103元、281元，383元、561元，720元、898元。同時，江蘇、浙江、上海城鄉低保標準已實現市域內城鄉統一，而湖北城鄉差異相對較大，2022年農村低保標準為城市標準的74.6%。相比物質救助水平，服務類救助投入更顯不足。按照2022年低保對象和特困人員的平均值計算，全省13個市州（不含直管市、林區）服務類救助人均支出僅44元。三是保障能力不足，面臨全面提升基層經辦能力和服務能力的雙重壓力。據統計，2022年全省購買服務類救助實際支出7000萬元左右。服務類救助支出較少的是荊門市、鄂州市、襄陽市，分別為100萬元、130萬元、150萬元。個別縣市甚至將服務類救助支出等同于救助經辦工作支出。

2022年湖北省各市州低保、特困對象人均服務類救助支出

2022年湖北省服務類救助服務內容及占比

困難群眾期望值高，社會救助政策供給不足。一是生活不能自理的分散供養特困人員照料服務政策執行效率不高。截至目前，在全省20.1萬分散供養特困人員中，仍有3.6萬名生活不能自理人員未集中供養。實地調研發現，這類對象中部分人員的生活質量不高，特別是身體癱瘓不能自理、患有精神疾病的對象生活質量難以保證，如缺乏個人清潔衛生、飲食起居等基本保障。二是低保、低保邊緣家庭中生活不能自理人員的照料服務政策落實不夠。目前，在全省低保對象中，約有重病、重殘人員41萬人，他們中還有相當一部分生活不能自理的人員需要專門照料護理。從入戶走訪的情況看，部分地方對低保等社會救助家庭中生活不能自理人員的照料服務救助措施不到位，有的低保家庭因照料病人放棄工作導致經濟收入下降，有的低保家庭中重病重殘人員日間獨自臥床在家，衣食起居困難。三是困難群眾臨時性、突發性的照料服務需求容易被忽視。在全省社會救助服務熱線接到的特困人員信訪投訴中，生病無人照護的問題占大多數。從2022年全省63個縣市開展政府購買社會救助服務的情況看，只有41個縣市有“送醫陪護”服務，且主要面向分散供養特困人員，很少涉及低保等其他社會救助家庭成員。

多樣化、個性化救助需求增多，服務類救助供給不優。一是通過政府購買服務支持社會力量參與的財政投入不足。據統計，2022年全省購買社會救助服務支出1.4億元，占社會救助資金支出比例約為0.99%，距湖北省《關于改革完善社會救助制度的實施意見》提出的5%預期目標還有較大差距。二是對承接社會救助服務的社會組織培育扶持力度不夠。2021年底，湖北具有社會服務性質的社會組織有2523個，僅占社會組織總數的8%，與江浙滬等發達地區超30%的比例差距較大。從2022年全省購買社會救助服務情況看，僅64個社會組織和13家企業承接相關服務，且提供的服務種類少，能開展6～8項服務內容的項目不到30個；服務對象覆蓋面窄，服務范圍僅限719個鄉鎮（街道）的社會救助對象20.6萬人，占當地低保、特困人員總數的11.4%。三是促進慈善力量和志愿服務隊伍參與的機制乏力。一方面，“我為人人、人人為我”的慈善參與機制尚待健全，慈善參與主要依靠個人覺悟、有關機構和組織臨時發動，難以持久穩定。另一方面，政府救助與慈善幫扶之間缺乏有效銜接溝通平臺，慈善組織之間、志愿服務隊伍之間也難以實現資源統籌、信息互通，重復性救助、非常態化幫扶難以滿足困難群眾多樣化、個性化的需求。

出去找辦法——江浙滬服務類救助的三點啟示

調研組赴浙江省杭州市、江蘇省蘇州市和上海市等經濟發達地區考察服務類救助發展情況。考察發現，江浙滬等地經濟基礎、發展環境決定其服務類救助工作起點高、觀念新、效果好，對湖北省服務類救助工作有三點啟示：

踐行大民生理念，堅持在發展中保障和改善民生。三地公共服務場所以便民為根，公共服務設施以利民為本，公共服務水平以惠民為要，將公共服務場所選址在當地交通便利、人口密集地段，方便為群眾辦事服務。比如，上海市各街道的社區事務受理服務中心，充滿了社區以居民為本、居民以社區為家的溫馨氛圍，服務功能和場所設置均體現了“去機關化、重人性化”。

構建大統籌格局，堅持在資源整合中實現弱有眾扶。一是政策統籌。浙江省通過升級完善社會救助綜合服務信息系統，實現救助事項全周期、全鏈條痕跡管理，在信息聚合中促進社會救助各項制度有效銜接。二是資金統籌。三地按照政府投入保基本、社會參與促發展的思路，在財政投入支持社會組織參與社會救助的同時，通過公益創投方式募集慈善資金，增強服務類救助活力。三是力量統籌。浙江省創新開展“助聯體”建設，橫向聯動社會救助職能部門、特殊群體救助單位、惠民補貼相關單位、服務類社會力量，縱向貫穿縣、鄉、村三級，搭建了救助服務網絡。

發展大服務體系，在分層分類救助中實現精準高效。一是服務對象范圍廣。三地堅持把救助服務對象范圍覆蓋到所有低保對象、特困人員、低保邊緣家庭以及其他遭遇突發性、緊迫性困難的群眾，惠及空巢老人、困境兒童、重度殘疾人、重病患者等各類困難群體。二是服務內容類別全。上海市靜安區從物質、健康、教育、就業、社會支持、家庭照顧6個維度設置10項綜合救助幫扶評估指標，鏈接52家單位、124家社會組織的240個救助服務項目，滿足困難群眾住房改善、健康促進、照料護理、就業協助、社會支持、技能提升、行為改善等多種需求。三是服務供給方式優。杭州市針對特困人員數量少和以鄉鎮為單位進行救助供養運行成本高、效率低的實際，將特困人員委托專業養老服務機構供養，確保特困人員在本鄉鎮（街道）得到專業的照料護理。

提出新對策——加快湖北省服務類救助發展的三個關鍵點

湖北省服務類救助要實現提質增效，必須樹牢“民政為民、民政愛民”理念，積極轉變觀念，在較好保證“物質+”的前提下，充分發展“服務+”，重點要做好以下三個方面工作：

落實分類施策，把握服務類救助發展重心。一是兜底落實照護類服務。分級分檔確定分散供養特困人員照料護理標準，全面落實照料服務聯系幫扶措施，健全完善照料服務長效機制。對社會救助家庭中生活不能自理、需要長期照料護理的人員，提供集中照料護理服務，所需經費由財政兜底，嚴防沖擊社會心理和道德底線的事件發生。二是逐步發展生活類服務。按照低標準起步、分項目補貼、全覆蓋保障的原則，綜合考慮地方財力和困難群眾實際需求，為所有分散供養特困人員、低保對象、低保邊緣家庭人員提供助醫、助潔、助餐、助浴等基本生活服務，逐步豐富服務內容、提高服務水平。三是項目式推進支持類服務。鼓勵有條件的地方，統籌設定綜合性服務項目或個性化服務項目，采取公開競標引入、績效評價淘汰的方式，不斷吸引優質服務資源，形成優勢服務品牌，推動能力提升、心理疏導、行為矯治、社會融入等支持類服務發展。

優化服務方式，健全完善多元供給機制。一是強化政府直接供給。改進特困供養機構管理服務方式，對生活能自理的特困人員按照基本生活費標準提供基本生活服務，讓更多特困人員愿意住進來；大力提升失能、失智人員照料服務水平，確保救助對象住得下、留得住；通過專業機構提供精神疾病治療、康復矯治等特殊、必要服務。二是培育市場供給渠道。適應困難群眾多樣化、個性化的生活類、支持類服務需求，調整優化政府購買服務方式，變政府向市場主體支付資金為政府向服務對象發放資金（服務券等），由救助對象按需選擇服務，民政部門負責市場準入把關和服務過程監督。三是加快推進救助服務專業化。實施“社會救助+專業社工”工程，對專業性較強的服務內容，采取“以錢養事、以事留人”的方式，鼓勵支持社工機構和社工參與，并委托相關專業機構開展績效評價，實現需求評估專業化、服務供給專業化、效果評價專業化。

強化保障措施，確保健康可持續發展。一是加強政策保障。研究制定分散供養特困人員分級分類照料護理標準和生活不能自理人員照料服務辦法，完善購買服務工作規范。通過實施積分制方式積極引導志愿者參與提供服務，研究建立“人人慈善為人人”的激勵機制，加強政府救助與慈善幫扶有效銜接。二是加強組織保障。壓實各級政府責任，將服務類救助發展納入省對市州黨政領導班子政績考核；調整完善困難群眾基本生活保障工作協調機制，壓實各相關部門責任；完善低收入人口動態監測信息平臺，加強基本生活救助、專項救助與民政其他保障政策的資源統籌、信息共享。三是加強經費保障。健全政府購買社會救助服務資金使用管理制度，建立政府購買服務類救助自然增長機制，加強資金使用績效評價和結果運用。制定政府購買社會救助服務清單，規范購買流程，加強監督評估和結果運用。