此房改不是彼房改，“14號文”新在哪？

李宇嘉

近期，國務院《關于規劃建設保障性住房的指導意見》（國發【2023】14號，下稱“14號文”）中關于住房體系的新表述，頗受公眾關注，一些業內人士將之解讀為“中國將推動新一輪‘房改’”，更是引發了熱議。

簡而言之，“14號文”提出要建設配售型保障性住房，重點針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體、政府引進人才以及戶籍無房“夾心層”，按保本微利原則配售。文件同時明確，要建立公平公正的配售機制，加強監督審計，以及對相關保障性住房要實施嚴格封閉管理，不得上市交易。

當前，中央發布“14號文”既是考慮到近兩年來房地產市場的持續低迷，以及未來房地產行業發展模式的轉型，也是針對房地產市場存在的供需錯配問題，為實現人民群眾“住有所居”的愿望，推出的措施。我分析，這或意味著國家將從供給側改革入手，打造新住房供應體系，以解決當前面臨的困局。

破解房地產困局，非新模式不可，這可能是國內包括政商學界在內的各方達成的共識，甚至可以說是呼聲和期待。

從2021年年底開始，紓困房地產市場一直是中國經濟的主題之一。但史無前例密集發布的寬松政策的效果，事后看難言樂觀。2022年，全國商品房新開工面積和銷售金額分別下跌39.4％和26.7％；今年1月～9月，這兩個指標在去年超低基數的基礎上，又分別下滑了23.4％和4.6％。

前三季度，中國房屋新開工面積回到了2006年水平，商品房銷售金額回到了六年前的水平。要知道，這是在地產政策持續、空前寬松，房貸利率降至歷史最低水平的環境下出現的。即便政策利好不斷，開發商都在降價促銷，居民的購房意愿仍然低迷，商品房庫存不斷攀升。據克而瑞統計，9月份30個重點城市中有23個城市在售新房消化周期突破18個月的警戒線，廈門等城市超過30個月。此外，截至到8月底，30個典型城市廣義庫存（包含已批未建、在建未售、在售）達到5.6年，熱點城市達到4.6年。

與此同時，中國的住房需求潛力其實還很大。特別是全國的新市民、新就業的大學生、外來人口等有3億～4億，他們對擁有產權住房的焦慮感很強，能否在就職的城市扎根，過上體面的生活，住房是重要的一環。然而，中國的房地產市場經過20多年的高速增長后，我們卻面臨著這樣的尷尬：有資金實力的人大多已不想買房（甚至想賣房）、多數積蓄不足的人想買又買不起房（甚至也租不起房）的局面。

因此，沿用傳統的模式，即需求端祭出各種激勵措施，激勵大家買房，邊際效應明顯降低。問題的癥結就在于“需求斷層、供需錯配”，即供給結構不適應需求結構。而新一輪房改打造新模式，就是要從推進供給側改革的角度解決這個問題。其中，完善住房保障體系是應有之義。

未來，中國住房保障新體系的基本邏輯是，做大做實政府主導的住房保障，包含面向低收入群體具有兜底保障性質的公租房，針對新市民、年輕人、新就業大學生等的配租型的保障性租賃住房，以及“14號文”提出的針對住房有困難且收入不高的工薪收入群體、城市需要的引進人才、戶籍無房“夾心層”等群體的配售型保障性住房，進而讓公眾享受體面的居住、城市化的公共服務，融入城市成為真正的市民。住房保障新體系將破解有效需求不足導致的需求斷層問題，促進房地產行業的良性循環，構建“先租后買”“先小后大”“先上車后改善”的住房消費和資產擁有階梯。

在保障性住房配租和配售“雙輪驅動”的供給格局下，“14號文”提出的保障性住房屬于配售型產品，面向有一定收入積累，想獲得產權住房，但距離購買商品房又有一定差距的住房需求群體。首先是在所就業城市獲得戶籍的無房戶。其次是以新就業大學生為代表的“人才群體”，他們享受過高等教育的紅利、期望值比較高，但甫一進入社會就面對史無前例的高房價，因買不起房而頗為焦慮，節衣縮食“攢首付”“付月供”，導致合理消費被擠壓。最后是機關事業單位人員、企業新引進人才等。

保障性住房重在“居者有其屋”，要實現這一目標，政府就要大規模供應房屋。從人口規模、發展的基礎、城鄉差距、城市化進程、法制基礎、歷史路徑依賴等方面來看，中國無法參照新加坡的住房保障制度，但是完全可以學習新加坡組屋“居者有其屋”的住房保障理念，加大低成本的土地供應，落實強制性中央公積金普惠貸款，落實公共服務均等化分配，助力實現這一目標，學習其“保基本”“廣覆蓋”的原則，保障每一個國民能健康、體面獲得居所和基本公共服務的權利的同時，也激發全體國民樹立靠個人努力、積極向上獲取財富的理念。

當配租型的保障房和配售型的保障房體系建立，保障性住房的短板得以補上，以完善的住房保障體系為基礎，商品房市場才可能實現良性循環，市場+保障的房地產新模式才水到渠成。

正所謂一分部署、十分落實，推動房地產業的供給側改革，使“14號文”真正落地，需要解決土地劃撥供應、配售保障性住房封閉流轉、堅守“保基本”底線等問題。

根據“14號文”規定，此番政府提倡規劃建設的保障性住房最大的特征是“保本微利價供應”。其中，土地劃撥供應（將會只產生少量拆除成本）是關鍵。

對于35個城區常住人口超過300萬的人口凈流入大城市來講，土地劃撥的難度不大，但要做到有效供應不易。一方面，若是讓這些城市新增劃撥供地，其大概率會集中在城市的郊區或者外圍，而有效購房需求主要集中在主城區或次中心；另一方面，當前城市外圍區域的商品房廣義庫存實際已經比較大（比如，廣州廣義庫存消化周期超過7年），且近兩年相關地段的商品房價格也已明顯下跌。在這些區域大規模供地，可能導致新的無效供應。

而“14號文”特別強調職住平衡、以需定供，即在供求關系發生重大變化、居民對通勤成本敏感的綜合形勢下，既希望增加供應，又要極力避免無效供應。基于此，我建議要增加中心區和次中心區供地力度。當然，地方政府會考慮土地收入對財政收入的影響，可能不會把中心區的靚地拿出來，如何解決這一問題？

盤活存量用地，不失為一個值得考慮的應對舉措。根據原國土資源部統計，2014年全國城鎮低效用地占比達40％以上，低效工業用地預估約5000平方公里。同時，近年來部分地產民企退出、資產重組、保交樓等，均會釋放大量土地。“14號文”也提出，要充分利用依法收回的已批未建土地、房地產企業破產處置商品住房和土地及閑置住房等建設籌集保障性住房。對于非住宅用地建設保障性住房，還有規劃和用地扶持，比如變更土地用途，不需補繳土地價款，原劃撥土地繼續保留劃撥方式，城市政府在規劃指標上予以支持優化。

事實上，2021年國務院辦公廳發布的《關于加快發展保障性租賃住房的意見》（國辦發[2021]22號），也提出了類似的存量用地盤活政策，但效果不明顯，這一定程度上與保障性租賃住房資金“投入—產出”錯配、難以平衡有關，也存在土地用途調整、消防安全驗收等方面堵點沒打通等問題。但更重要的是，原用地方（機關企業、學校、醫院等）不愿將土地拿出來，甚至想打著保障房的名義給職工分房。另外，規劃用地管理部門和住建部門在推進規劃調整、用地房屋功能調整方面的協作力度不夠。歸根結底，地方政府在推動保障性住房方面的主體責任，并未得到有效落實。

如何盤活位于城市中心區的黨政機關、國有企業及事業單位手上的大量可劃撥供應地塊，其關鍵就在于落實和細化地方政府的主體責任，夯實土地國家產權、全民所有的原則。這里，建議借鑒新加坡《土地征用法》授予政府出于任何公共目的征用土地的權力，防止“小集團”利益凌駕于公共利益之上。

土地供應之外，夯實配售保障性住房的封閉流轉制度，也至關重要。所謂封閉流轉，是指保障性住房要二次交易，只能由政府回購或出售給符合條件的人群，不能公開上市。其目的是杜絕尋租或套利，讓房源分配給最需要的人，促進存量資源利用。“14號文”發布后，套利保障性住房的“福利分房”思潮再起，過去經適房、限價房、安居房等產權型住房“套利”的場景殷鑒不遠，本來不能上市的規定（比如安置房）近年來在部分地方也已被突破。

因此，封閉流轉要能一以貫之、不折不扣地執行，這是保障性住房不會重蹈產權式保障房“福利化”陷阱、真正分配給需要的人群的關鍵。為此，文件提出實行全國聯網，加強對規劃建設保障性住房全過程監督，嚴防政策執行走樣。筆者認為，只要聯網的技術保障到位，不動產登記系統明確流轉規則，對違法者實施可置信的處罰，信息披露暢通，就一定能打消套利預期。

需要強調的是，規劃建設的保障性住房應當堅守“保基本”的底色。保障性住房的區位選擇和商品房一致、交錯分布，但在面積標準、裝修標準、配套設施等方面要和商品房的相關標準有所差異，防范“福利陷阱”。

我認為，新加坡組屋建設方面的一些經驗值得借鑒。比如，住房面積方面，新加坡最小面積的二房式靈活組屋僅有36平方米，三房式組屋布局面積也僅有60～65平方米；建筑方面，組屋外立面多采用物美價廉的涂料，較少使用貼面磚等材料；配套設施方面，多數組屋臨街而建，不設小區圍墻，公共空間多以“底層架空”“屋頂平臺”“交往走廊”等方式提供。中國規劃建設保障性住房也要學習這個精髓，即堅守“保基本”，逼退套利，激發配售保障房購買人群為提高居住條件而繼續努力奮斗的動力，從而建立梯度消費的理念，夯實房地產可持續發展的基礎。