政府環境審計促進陜南循環經濟發展的問題與對策?

楊夢謠 劉 娜 周 琳

（陜西理工大學）

一、引言

我國是世界上最早制定國家循環經濟專項規劃的國家。2023 年8 月17 日到8 月18 日，在北京舉行的全國生態環境保護大會上，習近平總書記發表了“要正確處理高質量發展和高水平保護的關系，就要站在人與自然和諧共生的高度，著力構建綠色低碳的循環經濟體系”的相關言論。部分地區在發展經濟與保護環境兩者之間難以平衡，而循環經濟正是“低消耗、低排出、高循環”的發展模式。陜南地區多山區且隸屬于長江流域，具有超高生態價值，并且陜南地區產業結構單一、經濟發展水平較低具有成片的特困區，因此陜南在發展循環經濟的貧困地區中具有典型代表性，探討政府環境審計促進陜南循環經濟發展對策具有重要意義。循環經濟發展離不開有效的監督，其中，作為國家監督體系的一個重要子系統，政府環境審計無疑是促進陜南循環經濟發展最為關鍵的監督機制。因此，如何最大限度地發揮審計職能，為陜南循環經濟服務，是一個值得探討的課題。

二、環境審計與循環經濟發展

（一）政府環境審計

政府環境審計是指國家審計署為相關事業單位的環境管理系統和與之有關的經濟活動的合法性和真實性進行監督管理和評價工作。從政府環境審計要素來看，環境審計主體主要是以國家審計署、其下屬單位以及地方審計機關為主，服務于循環經濟發展的環境審計客體可以泛指承擔循環經濟建設的一切單位、個人或群體。相關審計工作的適時調整，有助于對循環經濟相關政策的實施成效進行判斷，也有助于相關政府部門依據實際情況及時調整發展策略。

（二）循環經濟發展

循環經濟就是以生態學中的物質循環與能量循環為基礎，重新組織經濟系統，使之與生態系統的物質循環過程相結合，構成一種全新的經濟形態，使一切物質與能量都可以在經濟循環中被合理、持續的使用，最大限度地減少經濟活動對自然環境的破壞。近年來，陜南三市大力貫徹落實循環經濟發展戰略，以循環經濟為發展理念規劃指導工業、農業、旅游業的發展，創建了國家循環經濟產業群，區域的經濟社會實力得到了增強，環境質量明顯改善，居民生活幸福感也在持續提升。

（三）循環經濟發展與政府環境審計的關系

目前，陜南循環經濟建設正處于譜寫陜西新時代、新篇章的關鍵節點，需要政府環境審計來保障實施。一方面，循環經濟的建設過程中難免會存在政策未落實到位、專項資金違規調用等方面的問題，這就需要審計人員及時監督和反饋，同時審計機關是具有行政執法權的問責主體，在循環經濟建設問責體系中屬于關鍵部分，對項目資金使用不合規、責任履行不到位等行為起到防范作用。另一方面，政府環境審計對有關單位貫徹落實循環經濟理念的執行情況起著監督震懾作用，一是對循環經濟建設的舉措及內容進行監督，對有關責任主體的政策實施效果開展檢查；二是由于審計部門的行政執法權使得被審計單位必須嚴格遵守法律法規，能夠達到震懾作用；三是環境審計部門在出具審計結果、發表審計意見后，對審計客體提出改善與優化建議，高水平的改善建議有助于改正循環經濟建設過程中反復出現的問題，促進循環經濟發展體系不斷完善發展，政府環境審計通過建立提出建議、落實建議、復查建議三者緊密相連的審計流程，促進循環經濟健康發展。同時，循環經濟和政府環境審計二者都致力于保護生態環境的同時提高資源的利用率，具有統一的目標和方向。

三、陜南循環經濟發展中政府環境審計存在的問題

（一）環境審計內容單一

當前，我國政府環境審計的重點主要集中在環境合規審計和環境財務審計。一方面，重點審計環保資金的合規性，一般主要審計相關政府部門是否依照規章制度和國家政策規定合規使用專項資金，企業是否貫徹落實國家推行的節能減排政策，是否積極調用環保資金對產業系統加以改進實現清潔生產，環保政策的實行效果和效率是否得到有效評估。另一方面，在審計環保項目合規性時，主要關注環保資金的投入是否到位、項目工期是否符合要求、是否導致環境污染、建設質量和規模是否過關等問題，對于這些項目的運行是否符合成本效益原則，項目開始運營后能否達到預期收益等方面審計評價不夠。在開展環境績效審計時，由于缺少明確的操作規范和環境審計評價標準體系，審計評價方法與內容都比較單一，環境財務審計和環境績效審計沒有合理的融合，審計結果缺少說服力，近幾年來，我國審計署開展秦嶺生態環境審計工作存在著類似問題，潘武軍、田原（2020）就指出秦嶺生態環境審計項目安排內容單一，覆蓋面狹窄，績效審計未能充分發揮促進循環經濟發展的作用。

（二）環境審計技術方法落后

一方面，當下的政府環境審計主要以傳統的財務審計為主，因此采取的審計方法主要是查看現場、調查信息、座談等，這些方法較為傳統且容易受到外部因素限制。另一方面，環境審計的信息化建設進程緩慢，審計部門難以將大數據、云計算等新型技術手段與審計工作相結合，對環境審計項目的質量有重大影響的環境數據在收集和處理難度上較大，除了需要查閱監測數據和相關資料以外，還需要采集各地樣本進行實地測量。目前，陜南三市審計局都設有電子數據審計科，但是由于起步較晚，對于具體如何構建政府環境審計項目所需要的信息數據庫并未作出過多解釋，其中安康審計局并未安排領導專門負責電子數據審計科，而是由主要負責其他審計科的審計人員進行分管或協管，漢中審計局與商洛審計局亦是如此。

（三）環境審計信息披露制度不夠完善

審計本身具有極強的權威性和強制性的特征，為確保社會大眾對環境信息的知情權，客觀披露我國循環經濟建設的成果，政府披露的環境審計信息包含自然環境信息和常規審計信息。政府相關部門應該根據這些特征全面公示環境審計的相關信息。從陜南各市審計機關公示的審計信息來看，均表現出了較為謹慎保守的特征，在三市審計局的官方網站上，高達九成的審計結果公告都是與審計項目的財政支出高度相關的，所剩一成的公告大多僅僅公示環境審計的結果，“信息碎片化”嚴重，并且三市的政府部門會對一些重大敏感的審計事項予以回避，對相關信息選擇性披露甚至不披露，年度審計公告的統計表格中，數字零的出現率高達80%。另一方面，當前政府審計機關的工作人員都屬于公務員，公務員的特性也會影響環境審計信息的披露。因此，從當前信息來看，我國尚未建立明確的規定去整改政府環境審計的信息披露行為。環境信息公開力度的不足導致社會利益相關者、消費者和投資者很難及時深入了解審計信息，不符合陜南循環經濟發展的理念。信息披露制度不完善的客觀原因也體現在領導干部的任期上，環境污染不是一蹴而就的，環境治理自然也不是一日之功，而我國政策的特殊性導致各個崗位的領導干部任期一般僅為5 年，這就造成了環境污染的第一責任人很難確定，并且每個環境審計項目結束后也很難對直接負責人進行問責，對該項目的信息披露也就不了了之了。

（四）環境審計人員專業性和循環經濟意識不足

一方面，環境審計不同于傳統的審計，它所涉及的領域比較廣、專業綜合性比較強，因此環境審計人員需要多學科的知識體系，例如工程學、環境學等，但是截止到目前全國大多環境審計工作人員都面臨著知識落后、專業結構單一的問題。陜南的漢中與安康的農業與資源環保審計科和商洛的資源環境審計科的負責人平均年齡都在50 歲左右，從專業背景與任職經歷看，都以經濟管理類和財會類為主，審計科對資源環境專業方面的人才任用較少，即使有通過人力資源局引用人才的趨向，但招聘的要求也僅局限于經濟管理類的，對是否具有資源環境專業背景并未有明確性、強制性的要求。另一方面，由于陜南地處內陸，思想觀念比較滯后，大多人員對循環經濟的概念都還一知半解，陜南三市2022 年度政府信息公開報表中顯示，移動新媒體中無論是微博還是微信年度信息發布量都為零條，可見審計人員對循環經濟的宣傳力度一般，也就意味著審計人員的重視程度不夠，把循環經濟發展只當作簡單的政治任務，缺乏鍥而不舍的戰略定力。

（五）環境審計配套的審計準則及法律制度不夠完善

首先，必須清晰的認清，盡管我國已經建立了《資源保護法》《環境保護法》以及相關意見、規劃等，但這些僅集中關注大型項目以及資金去向的問題。近幾年頒布的相對比較成熟的是“大氣十條”“水十條”“土十條”等，但是這些并未形成完整的體系。服務于陜南循環經濟建設的環境審計標準及依據仍處在逐步架構與探索的過程中；其次，由于配套環境審計準則的缺失導致審計人員在執業途中無論是對審計方法的選擇還是審計程序的應用以及對重大風險的判斷都存在主觀隨意性，需要參考國家規定的多部評價準則與治理規劃，效率低下，使得環境審計很難有一個客觀、準確的評價結果。

四、政府環境審計促進陜南循環經濟發展的對策

（一）完善環境審計內容，大力推行環境績效審計

依據中國政府網公布的《關于實行審計全覆蓋的實施意見》及相關配套文件，各地區各部門應堅持實行審計的全面覆蓋。政府環境審計不光包含財務審計、項目審計和合規性審計，還涵蓋環境管理體系審計、責任審計和環境政策法規審計、績效審計。審計工作應找準切入口，從項目、資金與政策三點出發，以推進循環經濟發展工作為重點，不斷拓寬環境審計工作的范圍：一是要全面推行綠色生產方式，加強對水、空氣、土壤等自然資源污染情況的排查，大力推進綠色產業的發展，密切關注環境保護專項資金的流向，及時評價污染治理資金的有效性；二是實現生態資源的高利用率，重點關注循環經濟園區企業之間能量及資源的轉換，對于能耗偏高以及污染嚴重的產業現象要及時公開披露與處理；三是進一步加強和完善循環經濟制度體系的建設，主要關注綠色GDP 核算體系、環境保護制度、提高自然資源利用率的管理體系以及自然環境保護追責制度等各制度的落實與完善情況，按照“3R”原則（Reduce 減量化、Recycle 再循環、Reuse 再利用）建立綜合性的評價體系。另外，從政府環境審計的發展方向來看，政府審計機構可以將環境績效審計作為一種試點，在環境資源利用、環境審計項目建設、環保資金流向等方面積極開展績效審計，陜南所推行的循環經濟發展戰略為推行環境績效審計提供了得天獨厚的條件。

（二）利用信息技術，進一步加強環境審計的技術創新

在大數據的環境下，陜南政府審計部門及時的收集、處理、挖掘和辨別環境審計數據，并構建基礎的環境審計數據庫，是一項極為緊要和關鍵的任務，不僅包括全面收集各類信息、健全相關制度確保數據信息的真實性，還包括匯總、處理，利用IT 技術合理儲存相關數據。這樣做一方面能夠及時觀測到陜南生態環境相關信息，及時發現生態環境存在的問題，另一方面有效降低了工作人員處理與挖掘環境信息的成本，增強了數據的及時性和可靠性。而聚焦網絡爬蟲就是經過自動抽取網頁頁面程序，能夠預先定義好主題，有選擇地探訪一些網頁爬取所需要的信息，例如民用百度，國家審計可以在大數據環境的基礎上，加強聚焦網絡爬蟲技術取證模式的開發。另外，區塊鏈技術是一種分布式數據庫，能夠做到跨境云服務系統之間自由的通信，還能向外部提供分散的、抗篡改的、透明的安全服務。在此基礎上，利用區塊鏈技術與云計算環境的互補性，實現云計算環境下的審計。

（三）完善且規范環境審計信息披露體系

從企業層面上看，只有當企業內部對環保和循環經濟的重要性有了充分的認識之后，企業才會建立起自己的內部環境信息披露體系，主動地披露公司在經營過程中所遇到的高質量環境信息，讓環境信息披露不再流于形式。從國家層面上來看，加快環境審計披露制度與相關法規的構建、完善環境審計披露體系二者缺一不可，陜南審計部門要及時高效的依法披露環境審計結果，增加環境信息供應量，提高環境信息的公開度和透明度，形成一個良好的有助于陜南循環經濟發展的社會環境，讓社會公眾更加重視環境審計，讓更多的企業和公眾參與到循環經濟建設中來，同時，積極與陜南循環經濟產業群企業尋求合作，完成各項發展規劃任務。賀寶成等人（2022）得出領導干部自然資源離任審計對企業披露的環境審計信息質量也具有明顯的正向影響。

（四）提高服務循環經濟建設的環境審計人員的專業能力

在政府環境審計中，人為因素起著決定性作用。面對促進陜南循環經濟發展這一嶄新的環境審計工作，加強陜南環境審計團隊和審計人員的知識技能和專業水平，是關系到環境審計促進循環經濟發展質量和水平的一個重要因素，同時也是影響循環經濟發展的一個重要環節。目前，服務循環經濟發展的環境審計團隊或環境審計人員在知識水平、綜合素質、專業能力等方面存在著一些需要提升和優化的地方。陜南政府可以著重采用案例分享交流、培訓、專家講座、對外溝通等方式加強業務學習。重點引進并培養具有環境工程、IT、資源管理、農業、地理等專業背景的綜合型人才，盡快優化現有以財務管理類專業背景為主的審計人員結構。在不斷對審計人員進行培訓和加強自身學習能力的提升、對自身知識結構體系進行優化的基礎上，重點提升為循環經濟發展服務的環境審計人員的決策管理能力和優化創新能力，建立起包括“審計程序”“審計方法”“審計指標”“審計標準”等內容的成熟完善的工作體系。

（五）建立健全環境審計規章制度

建立并完善以促進陜南循環經濟發展為目的的規章制度任重而道遠。環境審計規章制度的內容可以來自于國內外制定的法律條文、國際權威機構頒布的準則體系和相關專業機構制定的工作指南；也可以來自于國家政策規定、國際上相關的協議、章程、法案等；還可以來自于由法律政策規定的與經濟性和效率性相關的績效指數、學者專家的規范提議和學術成果。陜南各政府可以結合各地發展狀況，把基礎的環境審計理論與各市的實際結合起來，吸收每一次的政府環境審計項目所形成的經驗與教訓，制訂具有陜南發展特色的政府環境審計執行方法，把陜南未來三到五年可能發生的重大事項都考慮在內，把各種審計目標都融入到計劃之中，使循環經濟與環境審計達成有機統一，讓服務于陜南循環經濟發展的政府環境審計有據可依。