新發展格局下河南縣域經濟提質增效的著力點

張繼紅 江宇 李曉潔

摘 要：推動縣域經濟高質量發展是穩定擴大內需、挖掘新的經濟增長點、構建新型城鎮化體系、實現全體人民共同富裕的關鍵所在。近年來，河南縣域經濟發展取得突出成效，經濟規模持續擴大，產業結構優化升級，人民生活水平穩步提升。但總量大、質量不高，發展不平衡、不協調、不充分的結構性矛盾持續存在，制約著河南縣域經濟高質量發展。在深入剖析內在原因的基礎上，從產業發展、城鄉融合、擴大消費等方面提出對策建議，推動新發展格局下河南縣域經濟提質增效。

關鍵詞：縣域經濟；提質增效；新發展格局；河南

加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局，是把握未來發展主動權的戰略性布局和先手棋。習近平總書記強調：“從根本上說，構建新發展格局是適應我國發展新階段要求、塑造國際合作和競爭新優勢的必然選擇。”在全面推進中國式現代化建設河南實踐的新征程上，河南積極探索縣域經濟提質增效的發展之路，持續推動縣域經濟“成高原”，有力服務了全國構建新發展格局。

一、河南縣域經濟提質增效的重大意義

（一）縣域經濟是河南經濟增長的強大引擎

近年來，國際形勢正在發生深刻復雜變化，地緣沖突加劇，經濟復蘇乏力，冷戰思維回潮，貿易保護主義泛起，國際競爭白熱化，全球經濟周期呈現下行趨勢，河南經濟深受影響。海外市場中，出口對河南經濟增長的貢獻到達瓶頸期，河南“買全球、賣全球”的經濟發展模式面臨新的考驗；國內市場中，居民普遍預期減弱，主動消費降級，房地產市場持續低迷，總體消費疲軟。而縣域的人均固定資產投資和人均消費均低于城市，市場潛力大、基礎好，具有廣闊的投資消費增長空間。同時，隨著大中城市的極化效應減弱、擴散效應增強，技術外溢和人口回流促使大城市反哺縣域，給縣域經濟發展帶來了新機遇，縣域經濟成為挖掘新的增長點、擴大內需、構建國內國際雙循環格局的重要一環。

（二）縣域經濟提質增效是加快新型城鎮化的有效途徑

城鎮化既是經濟發展的結果，又是經濟發展的動力，是現代化的必由之路。推進新型城鎮化是解決農業農村農民問題的重要途徑，是推動區域協調發展的有力支撐，是擴大內需和促進產業升級的重要抓手。縣域作為我國經濟社會發展的基本單元，是新型城鎮化和農業現代化的耦合點。縱深發展縣域經濟，實現縣域經濟提質增效，是推進以縣城為重要載體的新型城鎮化建設，促進城鄉要素流動、產業協同發展的有效途徑，是實施鄉村振興戰略和以人為核心的新型城鎮化戰略的必然選擇，也是全面推進中國式現代化河南實踐的物質基礎。

（三）縣域經濟高質量發展是實現共同富裕的必然選擇

共同富裕是馬克思主義的一個基本目標，是社會主義的本質要求，是中國式現代化的重要特征，其最大難點和最艱巨任務在農村。河南作為人口大省和農業大省，農村人口穩居全國第一，“三農”始終是河南經濟社會發展中繞不開、躲不過的關鍵問題。改革開放以來，河南經濟社會發展在取得顯著成就的同時，區域間、城鄉間發展不平衡、不協調、不可持續現象依然存在，農村內部貧富差距擴大的趨勢更加明顯，并且差距仍有繼續擴大的風險，直接影響著群眾的獲得感、幸福感和參與感。“治國之道，富民為始。”某種意義上，沒有農村農民的富裕，實現全體人民共同富裕就是一句空話。實現共同富裕，就要堅持以人民為中心的發展思想，大力發展縣域經濟，優化城鄉經濟機構、推動國民經濟增長、促進國民經濟良性循環和社會協調，最終實現全體人民共同富裕。

二、河南縣域經濟發展現狀

（一）縣域經濟規模持續擴大

主要經濟指標快速增長，經濟實力顯著增強。2021年河南縣域經濟的生產總值達24 167.39億元，2022年縣域規模以上工業增加值占全省的61.4%。縣域消費總量上升，2021年全省縣域社會消費品零售總額約12 708億元，占全省社會消費品零售總額的52.55%。河南縣域固定資產投資總額2020年達35 241億元，占全省固定資產投資總額的65.9%。民營經濟活力四射，截至2023年6月底，河南民營企業超260萬戶，食品制造和裝備制造產業突破萬億元大關。

（二）縣域產業結構優化升級

三產結構由2012年的12.4：51.9：35.7調整為2022年的9.5：41.5：49.0，第三產業占比接近50%。工業產業基礎持續夯實，農業現代化快速推進，產業科技含量大幅提升，制造業與服務業、傳統產業與戰略性新興產業融合發展程度加深。農業科技進步對生產的貢獻率達64.1%，“中原農谷”助力河南的整個食品產業形成閉環發展，縣域糧食年產量達6 000萬噸，扛起了糧食生產的重大責任。

（三）“一縣一省級開發區”成效顯著

開發區是縣域產業發展的主平臺。河南現有“一縣一省級開發區”102個，已經成為產業集聚、整合、共建的重要載體，也是產業最集中、經濟最活躍的平臺功能區。2022年全省開發區工業增加值、工業投資和工業利潤占全省的比重均超過60%，對全省工業增長的貢獻率超過90%。其中河南長垣起重工業園區等4個經濟技術開發區進入2022年中國省級開發區高質量發展百強。2023年1—7月，全省開發區工業增加值同比增長6.2%，超過全省工業增加值同比增長0.8個百分點，占全省工業增加值的比重達66.2%，為河南經濟穩定向好、提質發展提供了有力保障。

（四）人民生活水平穩步提升

2021年縣域常住人口城鎮化率達46.7%，縣域內城鎮人均可支配收入為33 459元，農村人均可支配收入為17 590元，城鄉居民可支配收入比由2015年的2.11：1下降到2021年的1.9：1。交通、水利、通信、綠化等基礎設施配套完善，全省縣域內的道路總長度、人均道路面積、人均住房建筑面積、公共供水普及率、建成區綠化覆蓋率等多項指標不斷提升。生活污水和垃圾處理廠（站）實現縣域全覆蓋。城鄉居民基本養老保險參保率達76%，基本醫療保險參保率達95%，城鄉最低生活保障人數顯著減少。持續實施百城建設提質工程和城市更新行動，大力推進科教文衛事業，公共資源配置優化提升，公共服務能力顯著增強。

三、河南縣域經濟發展面臨的困境

（一）產業支撐不足

產業經濟是縣域經濟的命脈所在。河南縣域經濟潛力尚未充分激發，縣域的土地規模、人口數量和經濟貢獻程度不成正比。2021年河南縣域常住人口占全省總人口的70.3%，土地面積占全省總面積的85%，但縣域經濟產值僅占全省總產值的61%。一是產業基礎薄弱。河南縣域經濟歷史上一直以農業為主，工業化起步較晚，工業產業積累不足。大量革命老區縣、重點生態功能區縣、糧食保障功能縣等存在保護和發展的矛盾，經濟發展受到諸多限制。縣域產業位于各種產業鏈的中低端，傳統產業多，轉型升級任務比較艱巨，現代服務業和戰略性新興產業發展不足，縣域創新體系不健全、不完善問題突出。二是產業結構不優。當前，河南縣域經濟產業結構大多是“二三一”，呈現出一些結構性矛盾。第一產業占比較大，且發展方式比較傳統、粗放，高附加值農業產業發展不足，不能充分釋放現代農業的經濟價值。第二產業為主導，但傳統型二產占比較大，新型二產培育不足，多處于產業鏈前端和價值鏈低端，且優質企業數量少、帶動能力不強。第三產業發展相對滯后，現代屬性較弱且企業規模偏小，缺乏龍頭企業，品牌塑造能力不強，生產性服務業潛力未得到充分釋放，對第二產業的支撐功能較弱。三是創新引領不足。部分縣域產業存在跟風發展的現象，忽視自身規模和資源稟賦，盲目追求大而全的發展模式，上馬超出自身能力范圍的“高精尖”項目，導致脫離實際、貪大求洋、脫實向虛、閉門造車。部分縣域產業發展定位不準，規劃急于求成，沒有深挖自身特色和優勢，發展思路雷同，產業同質化嚴重，品質不高，如在農業資源、自然生態資源、旅游度假、民宿等項目的開發上重復建設，產品和服務單一，服務配套滯后，難以形成品牌效應，人氣不足、氣場不夠。有的開發區之間產業規劃協調機制有所欠缺，出現了一些資源內耗、利用效率不高的問題。

（二）縣城集聚承載人口能力不足

綜合來看，河南同全國其他省（區、市）一樣，人口發展進入少子化、老齡化、區域人口增減分化的新常態。河南部分縣城作為縣域城鎮化重要載體的集聚效應不足，吸納輻射能力不強，在創造就業崗位，提供基礎醫療、教育、養老等公共服務方面作用發揮有限，導致縣域對人口的保有能力下降，人口流失嚴重。從省級層面看，2021年河南縣域人口相較于上一年減少89.8萬，102個縣（市）中僅有19個縣（市）常住人口實現凈增長，其他83個縣（市）陷入負增長的困境。從戶籍人口的流動看，僅有省會鄭州周邊的中牟、滎陽和新鄭3個縣（市）是人口流入地，而南陽、商丘、信陽、周口、駐馬店等地的縣（市）人口流出率為20%～40%。

（三）城鄉發展不平衡

城鄉融合發展不足，城鄉二元結構持續存在，城鄉間要素流動的壁壘沒有完全破除，縣域經濟對鄉村振興的帶動不足，推動城鄉要素雙向自由流動的作用發揮不充分，導致人口、土地、資金等要素不斷從鄉村向城市單向流動，且流動路徑持續增加。由于城鄉公共資源配置不均衡，農村土地增值收益分配機制不夠健全，農村生產建設的資金缺口較大，農村基礎設施建設、公共服務水平、文化娛樂配套等方面存在明顯短板。在“城市買房定居”的觀念引導下，大量農村資金隨著住房投資單向轉移到城市。

（四）縣域消費潛力釋放不足

盡管縣域擁有作為農產品上行和消費品下行的流通基礎的先天優勢，消費市場潛力巨大，但其發展過程中還存在總量不足、結構不優、質量不高，特別是農村消費偏冷等問題，阻礙縣域消費擴容升級。一是消費基礎設施配套滯后。農產品上行和消費品下行的末梢循環尚未完全打通，村一級在縣、鄉、村三級物流體系中尚處于薄弱環節，農村商貿中心、集貿市場、鄉鎮大集和新型便利店等配套設施建設不足，農村電子商務與物流配送體系和農業發展融合程度不深。二是消費領域供給不足。隨著交通物流的改造升級，縣域消費和城市消費的界限逐漸消弭，數字化信息化時代催生了新的消費習慣和需求，但縣域消費供給的產品和服務較為單一，品質不高，“特色”商業街和商品缺乏特色，消費場景創新滯后，群眾多元化高質量的消費需求難以滿足，疊加電商發展對縣域消費造成的沖擊，導致中高端消費群體大量外流。三是消費金融支撐不足。傳統金融機構在縣域的布局較少，農村消費信貸產品和服務種類少、手續繁雜，對農村商貿流通和居民消費的金融支持力度偏小。信貸規模較小，截至2021年年末，河南涉農貸款余額2.45萬億元，占各項貸款比重35.28%，其中農戶消費貸款余額約占3%。農村信用建設體系不夠完善，村鎮居民征信記錄偏少，合格抵質押物匱乏，風險管理難度較大，導致消費金融規模難以擴大。

（五）要素供給不足

一方面，縣域建設資金缺口大。河南縣域金融機構存貸比較低，縣域存貸總額占全省存貸總額的34.6%，縣域貸款余額僅占全省的27.4%。公共基礎設施建設高度依賴財政投入，2021年河南縣城公共設施投資中財政資金占實際到位資金的比重高達97.34%。縣（市）一般公共預算收入遠低于支出，縣級政府債務負擔較重，社會民間資本投資低迷。另一方面，項目建設用地緊張。由于前期發展方式粗放，許多地方的土地開發強度小、利用效率低，存在項目建設用地緊張情況，一些縣（市）存在“項目等地”現象，也有一些縣（市）存在土地承載能力不足與用地指標缺乏并存現象等。

四、河南縣域經濟提質增效的對策建議

（一）縱深推進縣域經濟“三項改革”

縣域經濟“三項改革”，是河南的成功實踐，要認真總結，縱深推進，不斷鞏固、深化、提高改革成效，持續激活力、強支撐、增動力，最大限度釋放改革紅利。一是放權賦能改革要鞏固成果。堅持應放盡放、收放結合、放權不放責，推動職權、資源、服務下沉，落實事前、事中、事后監管，確保權限放得下、接得住、用得好。二是開發區“三化三制”改革要深化成效。堅持問題導向，發揮政策激勵作用，樹立鮮明用人導向，引導開發區聚焦主責主業，強化項目建設、招商引資、投資服務等職能，大力發展先進制造業和高新技術產業，著力解決開發區發展不均衡、不充分等問題，使之成為縣域經濟的主陣地、主戰場、主引擎。三是省直管縣財政體制改革要提高效益。充分釋放政策紅利，落實好“三保”要求，加強對創新、教育、人才等方面投入，推動政策向縣域集成、要素向縣域集聚。

（二）夯實支撐縣域經濟的產業基礎

一是打造“產業名城”。要立足縣域實際，放大比較優勢，鞏固傳統優勢產業領先地位，加強傳統產業升級改造，提升傳統產業的勞動生產率和附加值，鞏固核心競爭力，做優做大做強傳統產業。同時積極創造新的競爭優勢，圍繞新興產業開辟新領域、制勝新賽道、搶占制高點，布局重點領域，積極培育各種類型的專業功能縣城，推進縣城與鄰近中心城市的一體化或差異化發展，通過市與城相互貫通、功能互補、合作共贏，打造更多、更新、更強的“產業名城”。二是加快產業轉型升級。充分發揮縣域經濟要素成本低、交通通信物流便捷流動、產品市場消費潛力巨大等優勢，創新構建產業研發和展銷在中心城市、生產加工和倉儲物流配送在縣域的發展模式，積極承接生產制造、服務行業轉移，積極引導和推進縣域內的服裝產業、食品加工業、家居辦公產業、汽車裝飾品及零部件、信息硬件零配件等產業數字化轉型，推廣先進適用技術，著力提升產業數字化、綠色化、智能化、高端化水平。三是構建現代化產業體系。打好產業基礎高級化、產業鏈現代化的攻堅戰，加快產業鏈、價值鏈、利益鏈同步建設，完善產業鏈鏈長機制，全面推進縣域優勢主導產業全產業鏈深度融合發展。推動構建“鏈主+配套”生產組織體系，把企業、科研機構、金融、市場緊密結合起來，貫通產學研金服用，培育壯大龍頭企業、鏈主企業，打造地標產業集群。提高中小企業競爭力，培育專精特新企業、單項冠軍企業、隱形冠軍企業等實力強勁的經營主體，以知名品牌引領產業升級，打造特色產業集群，提高縣域產業集群的綜合實力和影響力。

（三）著力提升開發區能級

一是完善開發區管理機制。全面推行“管委會+公司”管理模式，強化管委會經濟發展主責主業，強化屬地政府社會管理和公共服務職能，建強專業化管理團隊，聚焦市場主體培育、產業發展壯大、產業生態打造等，搭平臺、抓招商、優服務，積極推行領導班子任期制、員工全員聘任制、工資績效薪酬制，全面提高開發區能級和水平。深入開展“萬人助萬企”活動，深化“放管服效”改革，全面禁止對微觀企業活動的行政管制和干預，打造市場化、法治化、國際化、高效化的優質營商環境。二是優化開發區布局。推行“開發區+功能園區”“一區多園”等模式，加強居住生活、公共服務和基礎設施配套建設，支持有條件的開發區建設以產業為主導的新城新區。增強特色產業要素集聚，立足本地資源，突出產業的地域特色、主導特色，培育主導產業優勢明顯的產業集群，提升區域特色產業發展能力，形成縣域經濟優質特征和競爭力。要以產業鏈招商積極承接大城市及周邊地區產業轉移，推動開發區省際聯合、市縣聯合、區縣聯合、強強聯合。著力打造錯位發展、聯動發展、協同發展的縣域發展新格局，形成全省經濟高質量發展合力。三是建設人才中心和創新高地。持續強化人才是第一資源的理念，堅持引育并舉、以用為本，緊盯高端人才，延攬青年人才，重視專業人才，狠抓技能人才，堅持以事業引才、平臺聚才、環境留才，推動教育鏈、人才鏈與產業鏈、創新鏈深度耦合，著力營造一流人才生態，以真心實意付出、真金白銀投入，廣開進賢之路、廣納天下英才。

（四）增強縣城承載能力

一是完善基礎設施。基礎設施是經濟社會發展的重要支撐。在縣城基礎設施規劃布局上，應倡導大分散與小區域集中相結合，以小型化、分散化、生態化方式為主，降低建設和運營維護成本。加快構建聯通城鄉的基礎設施網絡體系，推動鄉村基礎設施升級，提升防災減災能力。優化縣城路網結構、分布式能源、生活垃圾污水處理、地下綜合管廊等設施。推進縣城5G基站及配套設施建設，提升數字化、網絡化、智能化基礎設施水平，培育智慧縣城。二是強化縣城公共服務供給弱項。順應群眾對公共服務設施的新需求和對基本公共服務均等化的新要求，強化公共服務設施供給弱項。加強縣級醫院、急救中心（站）、婦幼保健機構建設。實行縣級文化館、圖書館總分館制，推進縣城智慧圖書館和公共文化云建設。支持縣城新建和改擴建養老服務設施，增加護理型床位數量，建好縣級層面養老機構。合理配置縣城公共體育設施，重點建設一批小型實用的多功能健身場地，推進公共體育場地設施無障礙化。三是提升縣城人居環境供給質量。用系統思維推進縣城更新，提升縣城人居環境供給質量，打造宜居宜業的社區生活圈。持續開展生態園林縣城創建工作，加強口袋公園、袖珍廣場等小微綠地建設與改造，推進縣城公園品質提升行動，強化對縣城自然山水風貌格局的保護，鼓勵利用周邊荒山荒地和污染地開展造林綠化，對符合造林要求的地塊優先提供造林補貼，擴大縣城周邊總體綠量。建立分類投放、分類收集、分類運輸、分類無害化資源化處理的生活垃圾處理系統。四是深度挖掘縣城文化特質。保護好縣城歷史文化街區、傳統村落民居及革命文物、文化遺產。推動非物質文化遺產融入縣城建設，發展形成各具特色的文化標識，培育形成縣城品格和縣城精神，建構縣城的文化軟實力。

（五）加快城鄉融合深度發展

一是加快農村社會保障制度建設。加快城鄉基礎設施和公共服務均等化，建立健全有利于城鄉基本公共服務普惠共享的體制機制，推動基礎設施向農村延伸、基本公共服務向農村覆蓋，推進城鄉基本公共服務標準統一、制度并軌。二是構建人力資源雙向流動機制。加快實現農業轉移人口市民化，保障新落戶人口與縣城居民享有同等的公共服務。完善農民返鄉就業創業相關制度和配套設施。緊密對接市場發展需求、產業升級方向和技術變革趨勢，升級成人學校、農民學校建設，試辦社區學院，大力發展職業教育，為縣域發展提供技能支撐和人才補充。完善人才激勵機制，引導鼓勵大學生和其他專業技術人才下鄉，實現“城”對“鄉”的人力資源反哺，扭轉人力資源從農村向城鎮單向流動的趨勢，提升縣域人口聚集能力。三是完善土地改革措施。保障土地要素存量，鞏固“三區三線”劃定成果，加快土地指標交易頂層設計，優化土地指標增減掛鉤機制和耕地占補平衡路徑；擴大土地要素增量，加快宅基地和農村集體建設用地確權進程，推進土地集約化規模化經營，建設閑置宅基地代管收儲中心，盤活農村存量建設用地；建設城鄉統一用地市場，推進農村宅地基“三權分置”，引導農村產業在縣域范圍內統籌布局，簡化優化用地審批手續。四是加速信息資源的雙向流動。加快推進數字鄉村建設，盡快實現光網深度覆蓋、重點區域普遍覆蓋；完善特色鄉村文化數字資源庫，“互聯網+政務服務”向鄉村延伸，加快鄉村產業數字信息化進程，培育特色突出、品質過硬的農村電商品牌。

（六）推動縣域消費擴容提質

一是加強縣域商業體系建設。建立縣域統籌，以縣城為中心、鄉鎮為重點、村為基礎的農村商業體系，結合農村商品消費特點，加強鎮級農貿市場改造及商業綜合體建設，激活農村消費潛力。適度超前布局縣域消費配套設施建設，加快完善農村消費基礎設施。健全縣鄉村三級物流配送體系，打造物流服務品牌，整合農村現有物流設施，建設改造縣級物流配送中心和鄉鎮快遞物流站點，實施“一村一站”工程，實現物流共同配送，暢通工業品下鄉、農產品進城雙向流通渠道，暢通城鄉經濟循環。二是發展現代服務業。積極發展貼近群眾的生活服務業，加快建設特色商業街區、城市綜合體、商務酒店、會展中心、文體場館等兼具生產、生活、文化功能的設施。更好導入商貿物流、商務會展、研發設計、文體健康等新消費業態和消費場景，激發消費需求。三是提升縣域金融服務水平。金融是資源配置和宏觀調控的重要工具，是推動縣域經濟提質增效的重要力量。要用好、用活、用對金融工具與手段，優化縣域金融機構服務“三農”的激勵約束機制，完善農村信用體系建設，搭建促進農村消費和信貸融合的平臺和場景，豐富農村消費信貸產品，加大對農村商貿流通和居民消費的金融支持力度。開發具有針對性、差異性的科技金融、綠色金融、普惠金融、養老金融、數字金融等信貸產品，推進縣域金融業高質量發展。

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[責任編輯：王芳玲]