元治理視角下南京都市圈體育協同治理研究

姚利松

（1.南京體育學院馬克思主義學院，江蘇 南京 210014；2.上海體育學院經濟管理學院，上海 200438）

城市群和都市圈是新型城鎮化主體形態，是支撐國家經濟增長、經濟轉型升級、促進區域協調發展、形成區域競爭新優勢的重要平臺和支撐。 黨的二十大報告提出以城市群、都市圈為依托構建大中小城市協調發展格局。 在此背景下，《“十四五” 體育發展規劃》 提出推動體育融入國家重大區域發展戰略，促進區域體育協調發展的戰略任務，將區域體育的發展問題提上日程。 體育在區域協同發展的背景下如何實現自身高質量發展，體育事業與社會發展密切聯系的屬性又如何助力區域協同、促進區域融合，都需要對區域體育治理這一問題進行深刻認識。

自2021 年2 月，國家發改委正式批復南京都市圈發展規劃以來，截至2022 年12 月，我國已設立7 個 “國家級都市圈”，其規劃發展速度之快凸顯都市圈建設對我國社會經濟發展的重要地位。 基于此，研究以南京都市圈為研究范疇，以元治理理論為指導，對區域體育協同治理問題進行研究，旨在探尋都市圈建設背景下體育發展環境生態的變遷、 區域體育協同治理的現狀與基礎、 區域體育協同治理未來發展路徑與模式，為借助區域協同發展機遇實現體育的跨越發展、發揮體育的社會功能促進區域融合提供理論支撐。

1 區域協同發展形勢辨析

1.1 城市群與都市圈辨析

城市是國民經濟和社會發展的重要載體，隨著我國城鎮化水平的提高，相鄰城市間的空間距離不斷縮小、城市邊界愈發模糊，逐漸形成了以城市群和都市圈為代表的連片式區域協同發展形勢。 從發展本質上看，城市群與都市圈有著相似的目標任務，即實現區域內的一體化或同城化； 從形成基礎來看，城市群與都市圈有著相同的條件前提，即地緣相近、人文相親、經濟相融。 但同時，二者也表現出明顯的差異：首先城市群空間范圍更大，多是橫跨多個省級行政區，而相比之下都市圈空間范圍則要小得多，一般不跨越省級行政區劃；其次在內部構成上，城市群內部一般由多個中心城市，或一主多副的核心城市組合搭配，而都市圈往往為單核模式；最后在作用范圍上，城市群以其對外輻射帶動效應，區域邊界感模糊且具有可塑性，而都市圈則通過向“心”虹吸聚集效應，區域邊界感清晰且較為固化。

1.2 南京都市圈特征與對比分析

南京都市圈是我國第一個獲批、 域內人口最多、 面積最大、文化認同感最強、社會經濟發展最為均衡與完善的國家級都市圈。 從發展指標來看7 大都市圈同為發展型都市圈，仍處于快速發展階段、可塑性較強。 南京都市圈與其他都市圈的本質區別在于南京都市圈有著更高的行政壁壘，即橫跨江蘇—安徽兩大省級行政區劃的范圍，為同城化推進帶來較強的阻礙［1］。 南京都市圈下轄安徽省“蕪馬滁宣”4 市的面積、人口占都市圈的總量近乎一半，破解行政壁壘與人為地方保護思維成為南京都市圈未來發展的重大課題。 都市圈跨省能聚集更多的資源，但與之帶來的行政壁壘，會導致資源爭奪、生產要素流動不暢、割裂一體化市場等問題與矛盾，這也為域內社會發展治理帶來了更大的挑戰與難度。

表1 城市群與都市圈辨析

2 體育治理發展邏輯演進

2.1 從體育管理到體育治理

體育治理是21 世紀初體育理論界的學術話語，著名學者韓丹教授率先透過現代社會的“政府—市場—社會”三元結構對體育治理問題進行了闡釋，但其超前的學術理念并未引起學界足夠的重視。 及至2013 年黨的十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”這一全面深化改革的總目標，開啟新發展階段黨和國家對社會事業從“管理”到“治理”的轉變［3］。 針對從國家戰略高度提出的“治理”問題，體育學界從學理層面給予了積極回應，掀起了對體育治理相關問題闡釋的熱潮。 在社會發展理念轉換的引領下，我國體育事業的實踐從體育管理向體育治理轉變，這種轉變有著深刻的時代烙印，也是體育自身改革發展的需要。

體育管理是以政府為單一主體，以行政手段對體育事業進行掌控，而體育治理則是突出多方利益的多元主體共治［4］。從過往體育發展實踐來看，傳統體育管理突出表現的是政府以行政手段主導資源配置、資源壟斷特征，政府調控在與市場調控的博弈中處于絕對優勢地位。 但伴隨著服務型政府建設的推進、社會力量辦體育帶來的強烈“權力訴求”、體育自身發展面臨的矛盾激發體育改革的迫切性，在國家治理方略調整背景下，體育管理走向體育治理成為我國體育事業發展的必然選擇。

從體育管理到體育治理不僅僅是單一管理主體到多元治理主體的量變，更有價值理念上由政府本位向社會本位的回歸，手段方法上由壟斷、剛性管控向分權、柔性服務的遷移，權力運行向度上更是實現了多元、多層級主體間的多向互動。 南京都市圈形成發展的基礎雖然是基于城市間地理空間優勢、市場經濟行為聯系緊密等客觀因素所形成的區域經濟體，但不可否認政府行為在都市圈同城化進程中起著關鍵性推動作用，都市圈建設背后有著濃厚的“人治”色彩，政府在政策的制定與供給、生產要素資源分配等方面有著極高的壟斷地位。 這就導致了在推進都市圈同城化進程中強化政府職能，與體育治理實踐中政府“讓權”訴求的矛盾。 同時，體育治理的多元主體結構中又存在著潛在的利益沖突，因此協調促進體育治理中政府、市場、社會3 大主體的協同互補呼喚一種更高維度的治理，即元治理。

2.2 元治理與體育治理

元治理即“治理的治理”，其理論多用于對社會公共治理領域問題的研究。 治理理論認為政府不是國家唯一的權力中心，市場與社會非政府組織也是權力來源，要積極構建政府、市場與社會的多元主體協同治理體系。 但在多元主體構建的治理體系中，任何單一主體都無法獨立完成對社會的控制，且各治理主體職責、 角色分配上存在著疊加性的界限模糊和缺位性的職責空白，導致治理理論在實踐運行中并沒有理論構建的那么完美。 就中國社會發展實際來看，有著“強政府—弱社會”的發展慣性，且市場經濟體系的不健全，存在著市場調控失靈的風險。 對此，須以元治理理論來指導規范治理體系建設，以元治理來統籌協調各治理主體的職責權力。 對多元治理主體的治理形式或機制進行宏觀安排，是元治理的本質所在，可以說元治理理論是對治理理論失靈的現實校準、 批判、超越，是推進國家治理體系現代化進程中的理論參照［5］。

在多元治理主體中，由于政府自身職能特點和優勢，成為發揮多元治理角色和職能的唯一選擇［6］。政府作為元治理主體的實踐，在協調政府自身與市場、社會3 者關系的同時，當治理目標復雜又相互聯系時，也可能會發生出現過于集權與壟斷的行政失靈。 這就要求政府在實施元治理過程中要有必要的反思性、必要的多樣性和必要的反諷性，同時推進政府職能的轉變，建設服務型政府、培育民主法治的行政文化［7］。以元治理引領服務型政府建設是發揮政府主體在元治理過程中主導作用的必然要求，也是構建科學有效多元主體治理體系的制度保障。 多元主體治理體系中的政府，應該是服務型政府，是善于與社會力量合作對話、培育“強社會”的分權政府，是致力于促進社會信息透明的民主政府，是致力于規范社會利益博弈、做社會力量“平衡器”的有為政府［8］。

體育治理作為國家治理體系的組成部分，在構建政府、市場、社會多元主體體育治理網絡體系的同時，必須認識到體育治理網絡必須受到管制、加強政府對體育治理的控制，達到體育自治和政府控制的平衡［9］。特別是在都市圈同城化帶來區域社會經濟文化加快變革的背景下，體育多元主體網絡治理體系失衡的外部環境風險加大、 體育治理的社會效益與經濟效益平衡面臨挑戰、 體育社會力量建設滯后難以承擔起應有的治理責任與義務，都需要對體育治理施加元治理以規避體育治理潛在的風險。 此外，元治理之于體育治理的價值意義，還有助于基于體育實踐現實需要科學認識體育治理體系中各治理主體的角色定位與作用機理［10］。

3 南京都市圈建設對體育協同治理影響

3.1 區域社會經濟文化深度融合給體育治理帶來機遇與挑戰

國家級都市圈的獲批，預示著南京都市圈同城化發展駛入快車道，在規劃政策的支持下，南京都市圈交通一體化建設加速、生產要素資源流動性加強、區域合作機制不斷完善，社會各領域同城化效應進一步顯現。 南京都市圈建設成效，為域內體育協同治理創造了良好的外部環境，為域內體育治理體系和治理能力現代化水平的提升提供了機遇。 一是交通一體化建設、縮短了域內經濟體的時空距離，更好地服務于都市圈體育實踐發展；二是體育資源要素流動性提升，促進了體育資源的集聚與分化，有助于體育集群發展形成規模效應與優勢互補錯位式發展；三是都市圈內以行政為引領，以經濟協同、民生相融、文化相通為跟隨的合作機制的構建，為域內體育實現跨區域協同共治提供了示范與借鑒。

同時伴隨著體育外部環境的加速演進，也給南京都市圈體育治理體系帶來挑戰與沖擊。 當前對南京都市圈體育實踐的治理還帶有濃厚的“管理”色彩，體育治理理論架構在現實實踐應用中還不能完全落地，體育治理體系和治理能力較為脆弱，跨地域的體育協同治理模式更是尚未形成。 同時體育的社會化、職業化、產業化，以及體育體制改革的不斷深化，使得體育治理相關主體存在著越位與缺位并存的矛盾現象。 在此背景下，南京都市圈同城化加速演進，域內體育社會實踐不可避免地呈現出擴大化與復雜化的趨勢，考驗著脆弱的體育治理體系架構，面臨著體育治理體系失衡、治理主體功能失靈的風險。 一是當體育治理走向失控，政府往往會在思維慣性下，加大對體育的行政干預，以剛性政策加強對體育的管控，而非以元治理視角調控體育治理體系主體間關系與職能，造成體育治理向體育管理的“逆流”；二是資本的趨利性會致使南京都市圈同城化下的體育資源的非理性地過度集聚與結構性矛盾，造成體育資源的擠兌和市場機制暫時性失靈，并進一步損害市場主體中的企業利益； 三是在面對南京都市圈同城化加速演進帶來的體育社會現象復雜化、擴大化，使得本就力量薄弱的社會主體難以有效應對，強壓之下的社會組織發展更是舉步維艱。

3.2 政府主導與行政壁壘的辯證關系

南京都市圈建設是政府為實現區域協調發展的政策性產物，由政府主導與推動，體現的是國家意志；區域協同發展本質是推動現行行政區劃格局在社會經濟文化領域融合，打破的是行政壁壘和地方保護主義。 南京都市圈作為第一個國家級都市圈，凸顯出政府對推動南京都市圈同城化建設的強烈意愿；同時南京都市圈橫跨蘇皖兩省，是國內真正意義上橫跨省級行政區劃的都市圈，其同城化協同發展面臨更大的行政壁壘阻礙。 在推動南京都市圈同城化建設進程中，政府的主導作用不僅僅體現在制度制定與政策保障上，更是以政府意志為都市圈同城化提供信用擔保，引導社會經濟文化的融合發展。 就南京都市圈域內體育資源而言，仍有相當部分為政府所掌控、需政府來調配，體育市場資源的流動更是深受體育政府部門政策影響。 此外，體育多元主體治理體系的構建中，政府主體處于核心地位，起著把舵定向的作用，而市場、社會則充當劃槳實施的角色。

南京都市圈體育協同治理的實踐，建立與治理目標相匹配的聯合協調組織機構與平臺是關鍵，而這首先又需要南京都市圈內各地體育政府部門組建聯席溝通交流機制為前提，并以此制定適應南京都市圈全域的體育發展政策與行業標準。 這過程中行政壁壘成為不可回避的問題，行政壁壘是基于不同行政隸屬范圍所產生的特定政策差異，其背后隱藏的是各地社會發展水平的差異與地方保護主義在作祟。 一般而言行政等級越高，區域間行政壁壘越大，小到縣鎮、大到省市，彼此之間都有著行政壁壘，南京都市圈體育協同治理的最大行政壁壘也正是來源于蘇皖兩省間的體育發展政策差異。 行政壁壘形成的本質正是社會治理政府主導作用下不可避免的結果，政策法規是政府意志的外在表現，也是政府在社會治理過程中發揮作用價值的主要表現形式，在地方經濟、社會、文化、教育等領域的治理中，各地政府因地制宜、因時制宜的政策差異累積，造就了不同城市體育發展水平的不一和行政壁壘，更有甚者在區域發展水平差異基礎上推行地方保護政策，進一步抬高了行政壁壘。 因此，科學認識政府主導機制與行政壁壘淵源，辯證看待政府在南京都市圈體育協同治理中的兩面性，是探索跨省級行政區體育協同治理模式，為我國現代化都市圈建設提供示范借鑒的內在要求。

4 南京都市圈體育治理主體的職能定位

4.1 政府主體的職能定位

政府是治理理論的核心主體，同時也是對社會治理實踐再治理（元治理）的唯一主體，科學定位政府在治理體系中的角色、厘清政府的職能清單，是構建科學治理體系的關鍵。 單純就體育治理而言，政府主體一般為各級體育行政部門，但基于南京都市圈協同發展的全面性、復雜性，以及體育實踐的多領域聯動性，南京都市圈體育協同治理的政府主體便不再局限于體育行政部門，但無疑體育行政部門負有主體責任。

治理視域下的政府職能定位應以實現體制機制的制定者、治理責任的承擔者、社會組織的培育者、法制規范的保障者等有限責任角色為目標［11］。 實現這些既定目標需要政府充分發揮政策工具，以政策供給發揮把舵定向作用，以政策供給規范約束市場、 社會主體行為，以政策供給營造健康發展環境，以政策供給平衡各方利益。 南京都市圈建設呈現出的跨區域協同、同城化融合等新發展形勢、新發展環境，激發了社會各方對新政策的需求，尤其是覆蓋南京都市圈的統一性政策，這就需要政府這一主體審時度勢、因地制宜、因時制宜強化政策供給，及時填補制度空白。 就體育治理而言，一是政府要以共建共享為發展理念，制定有利于南京都市圈區域公共體育服務均等化的體育發展政策，著力彌合南京都市圈大眾體育發展水平斷層； 二是政府要以構建南京都市圈統一大市場為出發點，統一南京都市圈行業發展標準，營造覆蓋南京都市圈全域的健康法治發展環境，為體育生產要素資源的流動破除行政壁壘，加快實現南京都市圈體育產業的優勢互補與產業集聚；三是要創新探索南京都市圈競技體育合作機制，優化現有體育資源價值功能、統一規劃新增體育資源布局，著力提升區域協同辦賽能力與辦賽水平。

有為善治是政府主體職能定位發展目標，“有為” 要求政府在體育治理中有所為、有所不為，以政策工具協調平衡治理主體關系，共同構建新型高效治理體系；“善治”要求政府面臨治理體系失衡，市場、社會主體失靈時，能夠以積極的宏觀調控予以校準，并在動態調整中實現更高層次的治理體系，以螺旋上升式促進體育治理體系和治理能力水平的提升。

4.2 市場主體職能定位

推進國家治理體系和治理能力現代化，核心問題在于處理好政府與市場的關系。 隨著市場經濟體制的健全完善，市場主體成為國家社會各領域治理體系構建中媲美政府主體分量的關鍵。 從某種意義上看，政府主體所“不為”，正是讓渡給市場主體來完成，通過市場機制運行規律實現資源的調度與利用。 能否發揮市場主體的功能作用，實現對政府“逃逸”職能的填補，實現有為政府與有效市場的契合銜接，是社會治理成效的試金石。

市場主體的職能定位是圍繞實現對資源的有效配置為落腳點，就南京都市圈建設而言，政府的意愿指向與政策推動更多是通過市場機制來落實，南京都市圈形成基礎也是基于市場主體對資源配置的作用實現資源的向心集聚與優勢互補?？梢哉f更高水平的南京都市圈建設治理需要依托更完善成熟的市場機制，需要市場主體發揮更大的作用與價值。 市場主體更是通過市場機制這一“看不見的手”，突破行政壁壘與政策差異這一看得見的差異。 南京都市圈市場機制運行規律不存在地域差異，但不同地區市場主體的職能作用水平發揮有著不同，具體表現在對資源配置的控制力上。

治理體系中的市場主體要遵循市場規律，通過供需機制、價格機制、競爭約束等實現對資源的調配，以實現其對資源配置的決定性作用。 南京都市圈治理體系中的市場主體要在加速變革的社會背景下，不斷強化完善自身建設，使市場總供給和總需求不斷趨于平衡，實現生產要素的合理流動與有效配置。 體育治理體系中市場主體的職能定位作用對象不僅僅為體育經濟活動，其對大眾體育、學校體育、競技體育等領域的人力資源同樣發揮著市場配置作用，更是以對各類體育生產要素的配置，成為推動體育產業的高質量發展關鍵變量。

南京都市圈體育協同治理要正確處理政府與市場的角色定位，科學合理界定政府主體與市場主體的行為邊界，最大程度發揮市場機制與政府干預的協同促進作用。

4.3 社會主體職能定位

社會主體是治理體系政府、市場主體外的有益補充，社會主體對社會治理的參與是踐行發展依靠人民、 發展成果由人民共享理念的體現。 當社會治理中超出政府職能范圍，又非市場經濟所能實現所需社會效益，就需要社會主體作為補充，以實現對社會治理全環節的掌控。 對體育治理而言，基于我國體育事業的較強公益屬性，社會主體作用范圍能夠很好地覆蓋體育治理中的社會公共事務，與辦人民滿意的體育事業相契合。 同時，政府職能的有限性與市場主體的逐利性，是社會主體存在的必然，中國特色社會主義建設的人民性，更是發展社會主體的政治底色。

南京都市圈建設以實現區域高質量發展為目標，以滿足人們對美好生活向往為歸宿。 社會主體是南京都市圈建設過程中聚焦民生改善、回應社會訴求的需要，也是提升區域公共服務水平不可或缺的力量。 治理視域下的社會主體職能以保障改善民生、促進社會公平、強化道德約束、規范社會行為，及時反映和協調人民群眾各方面各層次利益訴求為主。 體育治理中的社會主體主要以協調保障人們的體育權力、 促進全民健身、滿足體育需求為主。

我國社會發展長期以來“強政府、弱社會”的文化慣性，使得我國社會治理體系中社會主體力量最為薄弱，在處理好政府與市場關系前提下，強化社會力量建設，實現政府與社會共治的治理格局，是我國社會治理體系發展的目標藍圖。 同時，隨著體育社會化改革，社會力量逐漸成為我國體育治理的主要動力來源，積極構建體育治理體系中社會主體與政府、市場主體的耦合關聯機制是體育協同治理的重要內容。

5 南京都市圈體育協同治理體系的構建

南京都市圈同城化建設遵循著 “政府協同—市場協同—社會協同”的演進脈絡，即區域政府協同引領社會經濟發展，統一大市場建立促進區域文化教育體育的融合。 走的是由行政主導的剛性協同向文教一體的柔性融合發展路徑，在這過程中的社會治理體系，政府主體的職能定位最為清晰、作用作為顯著，社會主體職能定位最為模糊、作用最為薄弱，市場主體則居中發揮著穩定器作用，其運行規律不受政府意志與社會形態的干擾。 但隨著南京都市圈建設的不斷深入，體育社會力量的不斷強化，政府—市場—社會三位一體的治理體系格局是南京都市圈體育協同治理體系構建的必然。

基于前文對元治理內涵、 南京都市圈建設背景下社會治理需要、南京都市圈體育協同治理主體職能定位的剖析，經邏輯演繹與歸納總結，在元治理視角下構建南京都市圈體育協同治理體系（圖1）。

圖1 南京都市圈體育協同治理體系

整體上看，南京都市圈體育協同治理，由多元治理主體協同與跨地域協同2 個維度構成，其中治理主體協同維度由政府主體、市場主體、社會主體耦合聯動構成，跨地域協同維度則是基于南京都市圈通過構建政府協同機制、 推動區域文化融合、 建立統一大市場等途徑的同城化建設為體育實現跨區域一體化治理創造可能。 值得注意的是，南京都市圈跨地域協同與體育協同治理間是雙向互為影響的關系，即跨地域體育協同治理的實現，將有助于實現南京都市圈跨地域協同發展的實現。

具體來看，社會主體通過社會組織與公民個體的共同參與，實現共建共享共治的目標，在社會治理中，社會既是客體也是客體，社會主體既是體育協同治理參與者、建設者，也是體育協同治理建設的直接獲益方。 市場主體主要通過供需機制、 價格機制和競爭約束實現體育生產要素資源和人力資源的配置；政府主體則通過制定體育發展政策、構建合作機制、強化制度建設等實現政策供給。 政策供給成為社會主體共建共治價值維度與市場主體資源配置價值維度聯絡的中介橋梁，成為促進治理主體協同進而實現體育協同治理的關鍵環節。

在構建體育協同治理體系同時，研究以元治理為視角，全方位考察了體育協同治理失衡的再治理問題。 首先政府主體、市場主體和社會主體都具有職能發揮失效、 運行機制失靈的風險，而一旦任何一方出現了職能發揮失效，則即觸發元治理機制，即由政府通過政策工具對治理主體關系進行調控與校準。 而南京都市圈如不能破除行政壁壘實現同城化建設，區域政策沖突必將弱化社會主體力量、 地方保護主義誘發市場失靈，從而激發元治理機制。

6 結論與建議

伴隨著南京都市圈建設進程不斷推進，域內體育治理體系中的市場、 社會主體需求顯著提升，與之帶來的是市場訴求、 社會訴求與政府主體思維慣性之間的利益沖突摩擦不斷升級。 當下南京都市圈體育治理的問題亟需以元治理理論為指導、基于大體育觀的發展思想，結合南京都市圈內獨特的體育資源稟賦和社會經濟文化支撐條件，重塑治理主體職能定位，構建跨地域、多主體、超越政府主導的體育協同治理體系，即探索構建以市場為主導、 政府為保障、 社會為支撐的 “市場—政府—社會”多元主體治理體系。

多元主體治理體系的構建，關鍵在于政府職能的重塑與轉變，即實現政府由上位的管理角色到下位的服務保障角色的遷移。 結合南京都市圈建設需要，針對體育協同治理實際，提出以下建議對策：一是要強化跨地域、跨行政的政府間協同合作，充分發揮政策工具把舵定向作用，強化政策供給，處理好跨省級行政區劃的政策協調，為制定都市圈內統一的發展政策、行業標準、行為范式奠定基礎；二是有實施由政府調控的體育市場化，實現政府與市場的理性結合，走“有為政府與有效市場”的共治之路；三是培育和引導體育社會組織，實現官方與民間的協同治理；四是重視對體育協同治理的再治理，構建治理體系的評價—反饋—修正閉環機制； 五是加快體育數字化發展，以數字賦能體育治理體系和治理能力現代化提升。