鄉村振興背景下推進以縣城為重要載體的城鎮化建設研究
——以廣西D縣為例

豐智超，林妙嬋

（1.新疆社會科學院，烏魯木齊 830011；2.南寧師范大學，南寧 530299）

引言

縣一級工作的好壞，關系國家的興衰安危。在我國快速城鎮化的進程中，已經出現超大城市的城市病凸顯而中小城市發展動力不足的問題。強化縣域城鎮的增長極作用，將縣域城鎮化列入國家戰略的重要位置，對避免出現大城市過度膨脹、中小城市萎縮的兩極化現象以及促進我國城鎮化均衡、協調、高質量發展具有重要意義。國家“十四五”規劃對我國城鎮化發展提出了明確要求，即發展“以人為本”的新型城鎮化，特別注意發揮縣城的紐帶作用，以縣城為重要載體。2022 年中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發的《關于推進以縣城為重要載體的城鎮化建設的意見》（以下簡稱《意見》）中也明確指出，在推進新型城鎮化的進程中應充分尊重縣城發展規律，順應人口流動趨勢，通過精準定位、發展特色優勢產業、完善市政體系和公共服務供給，進一步增強縣城綜合承載能力，提升縣城發展質量，從而補齊當前縣域城鎮化存在的短板問題，為協同推進新型城鎮化和鄉村振興提供有力支撐。由此可見，縣域城鎮化是我國新型城鎮化建設體系的重要組成部分，是縮小城鄉差距、推動城鄉融合發展的關鍵支撐，對鞏固拓展脫貧攻堅成果同鄉村振興有效銜接，以及促進縣域高質量發展具有重要意義。因此，對新時代縣域城鎮化建設問題開展研究，具有一定的理論與實踐意義。本文以廣西D 縣為例，基于鄉村振興背景深入分析其城鎮化發展的現實困境，提出推進縣域城鎮化的思路和建議。

一、D縣新型城鎮化發展現狀

D縣位于廣西壯族自治區西南部，隸屬崇左市管轄，與越南接壤，邊境線長43 公里，總面積2742 平方公里，人口近四十萬。地貌呈現東西長、南北窄的特點，縣域內有多處國家級景區，風景優美。D縣高度重視新型城鎮化建設，近年來積極加強基礎設施建設，以推動城鄉協調發展為重點，將城鎮化建設和經濟發展相結合，穩步推進新型城鎮化建設步伐，全縣城鎮化率呈逐年遞增趨勢，縣城美化綠化亮化水平不斷提高，人居環境得到有效改善。但同時，D縣城鎮化發展也呈現出總體城鎮化水平不高、城鎮化增長率較為緩慢、產業結構不優等問題。

本研究將D 縣2014—2021 年的城鎮化率與廣西其他邊境縣（市、區）及全國水平進行對比（見表1），由此看出，近年來D縣城鎮化進程穩步加快，縣域人口集聚效應逐漸凸顯，但綜合廣西其他邊境市縣區以及全國整體城鎮化水平來看，D縣城鎮化率雖逐年增長，卻因受經濟基礎薄弱、基礎設施不優等因素的困擾，城鎮化發展仍處于相對落后水平。2014 年，D 縣城鎮化率僅為25.64%，在7 個邊境市縣區中排名最后；到2021年，D 縣城鎮化率為37.01%，相比于2014 年，增長了11.37個百分點，這是令人欣喜的結果，但其城鎮化率與全國全區平均水平之間的差距依然較大。7年間D縣城鎮化率在邊境市縣區中的排名僅進步了1位，城鎮化發展仍有較大進步空間。

表1 2014—2021年D縣與廣西其他邊境縣（市、區）及全國城鎮化率對比情況表（單位：%）

二、D縣新型城鎮化發展的現實困境

《意見》中對未來縣域城鎮化發展提出了明確目標：到2025 年，以縣城為主要載體的城鎮化建設取得明顯成效，縣城特色優勢產業發展壯大，市政設施基本完備，公共服務全面提升，人居環境有效改善，綜合承載能力明顯增強。但從目前情況看，D縣新型城鎮化發展狀況與發展目標相比仍有差距，新型城鎮化發展仍有待加強，短板弱項依然存在，承上啟下的紐帶作用還需進一步突出，其主要現實困境表現在以下三方面。

（一）產業結構單一，集聚效應不明顯

整體來看，D縣受經濟發展因素的制約，城鎮化發展總體水平仍然不高，受產業結構的制約是主要原因之一。產業發展是促進縣域經濟增長和推動新型城鎮化的重要抓手，也是縣域城鎮發展的物質基礎，具有鮮明的地方特色和輻射效應。2021 年，D 縣全年生產總值為119.39 億元，第一、二、三產業占比分別為23.4%、36.8%和39.8%，與廣西的16.2%、33.1%、50.7%和全國的7.3%、39.4%、53.3%對比后發現，D 縣經濟結構較單一，第一、二、三產業占比相差不明顯，傳統產業的發展動能略顯不足，而高新技術產業、新興服務業、休閑康養旅游業、農村電商等新業態基礎薄弱，整體產業集聚度低，產業鏈條短，缺少規模大、帶動力強的龍頭企業。

從農業來看，受地理位置所限，D 縣土地貧瘠，難以推廣大規模機械化作業，農業現代化轉型進展緩慢。從工業來看，D 縣以錳業、制糖業、化學原料和化學制品制造業等高耗能產業為主，產業層次不高，發展方式較為粗放，傳統優勢產業的裝備技術水平和管理信息化水平偏低，對資源環境壓力較大，在碳達峰、碳中和背景下傳統產業必將受到沖擊。同時，產業缺乏政策支撐體系，以錳業為例，錳礦企業在用電、融資等方面享受的優惠較少。部分重點行業轉型發展面臨較大困難，由資源型向創新型轉型發展仍任重而道遠。從服務業來看，D縣旅游資源豐富，旅游業是D縣的支柱型產業，但受限于交通便捷程度、宣傳力度等因素，D縣旅游業帶動效益不強，創新發展能力有待提高。總而言之，D縣產業發展的內部動力不足，產業結構單一和同質化問題仍然存在，空間布局的合理性有待商榷，產業鏈供應鏈協同穩定性不足。

（二）基礎設施匱乏，建設力度不足

在新型城鎮化有序推進的大背景下，基礎設施配套的不足是影響縣城綜合承載力的重要因素。當前D 縣人均市政基礎設施投資僅為地級市的一半左右，根據2021 年D 縣在各行業投資的增減情況（見表2）來看，該縣雖在自來水普及率、環境綠化率、燃氣供給率、污水處理率、垃圾無害化處理率、供電率等指標上縮小了與大中城市的差距，但綜合質量和投資力度仍有待提高，市政網絡對周圍村鎮的覆蓋面仍然不足。

表2 2021年D縣分行業固定資產投資增減情況（部分）

D縣市政設施建設的基礎相對薄弱，這直接影響了D 縣承接農業轉移人口的進度，減弱了其功能協調、集聚產業優勢、促進經濟發展等方面的動力。究其原因，一方面是D 縣自身區位條件的限制，D縣位于西南邊境，地處云貴高原南部，轄區內山脈峰巒重疊，最高海拔超千米，這些客觀因素造成基礎設施建設成本增加，建設難度增大，限制了基礎設施的建設；另一方面是具體項目建設資金匱乏，D縣經濟發展較為落后，發展的短板問題相對較多，鞏固脫貧攻堅成果的任務較為繁重，用于基礎設施建設的財政資金捉襟見肘，為新型城鎮化發展提供重要財政支撐和基礎保障的能力相對欠缺，對其城鎮化進程產生不利影響。

（三）公共服務水平有待提升

縣城是連接城市與鄉村的重要紐帶，在推進城鄉基本公共服務均等化中發揮著重要作用。隨著D縣常住人口增長及其縣域中心功能逐漸凸顯，其公共服務供給不足、質量不高、管理不善等問題日益突出，對周圍鄉鎮的輻射帶動作用不足，公共服務投資力度與居民預期相比還有不小差距。這些短板問題讓D 縣容納農業轉移勞動力的承載力有限，一定程度上拖慢了新型城鎮化進程。

在城鄉公共服務一體化快速推進的基礎上，縣域教育、醫療、養老服務等的質量有待提升[1]，即農業轉移人口的權利問題仍未徹底解決，公共服務供需矛盾仍然存在。在教育方面，基礎教育資源的分配仍不均衡，一方面，由于農業轉移人口與原住居民均希望子女在師資力量更強的城區學校就讀，致使城區學位競爭壓力較大；另一方面，公共教育服務在鄉村的覆蓋面不足，大量鄉鎮農村學校出現生源短缺等問題，對教育資源和教學設施造成了浪費。且當前教育培訓體系不夠完善，特別是中等職業教育發展缺口較大，教育均等化有待加強。在醫療服務方面，D縣缺乏三級甲等醫院，高級醫療衛生人才十分匱乏，縣域優質醫療資源不足，提供醫療服務支持的作用有限。

D縣使用集體用地建設惠民保障性住房仍處于試點探索階段，公共租賃房和公積金制度對縣域人口覆蓋范圍有限，全縣保障性住房供求缺口較大。加上近年來康養旅游業的發展，城區房價有所上升，而農業轉移人口的收入普遍不高，在縣城租房、買房的壓力較大，住房難問題成為制約D縣城鎮化發展的重要因素。同時，政府在公共服務領域的工作方式方法較單一，服務精神和服務質量略顯不足，服務監督管理體系尚未健全。

三、積極推動D縣新型城鎮化建設的對策建議

（一）做強特色產業，擴大城鎮化規模

經濟發展的程度對地區城鎮化建設有重要影響，應根據地區實際，立足縣域優勢，圍繞城區與重點鄉鎮推動實現縣域產業一體化。強化產業配套服務功能，發揮產業延伸輻射作用，與中心城市形成產業分工協作和優勢互補[2]。

一是加大實施“強工興旅固邊”戰略的力度。優先支持以錳業、制糖業為核心的工業產業發展，加快產業布局，優化營商環境，推動核心工業產業有機融合，合理布局縣鄉產業鏈供應鏈，實現要素跨界配置與優勢互補，讓產業發展成為促進縣域經濟發展的內生動力。在發展縣域經濟的過程中，將做強特色產業作為實施統籌城鄉發展戰略的切入點來予以推動，在促進產業集聚升級的過程中繼續堅持對外開放。近年來，D縣不斷完善口岸交通條件，推動基礎設施建設和配套服務功能逐漸完善，對推進邊境互聯互通和產業高質量發展具有重要意義。此外，還要在此基礎上制定優惠措施，優化政策制度，實現吸引企業落地和產業集聚的發展目標，從而有效提升口岸競爭力和跨境貿易便利化水平，推動縣域經濟高質量發展，為新型城鎮化建設打下堅實基礎。同時，注重中小企業的健康發展，中小企業的良性發展既有利于解決就業問題，能夠承載農村剩余勞動力，又有利于推動中小企業發揮地方特色優勢，對周邊鄉鎮農村起到輻射帶動作用。

二是強化特色產業優化發展，推動文化旅游產業提檔升級。截至2022 年，D 縣共有國家AAAAA 級旅游景區1 家、國家AAAA級旅游景區5家、國家AAA級旅游景區3家、國家級生態旅游示范區1家、廣西生態旅游示范區1家、自治區級旅游度假區1家。如何依托豐富的自然旅游資源推動全縣旅游產業發展是D 縣在新發展形勢下的重要戰略任務。從D 縣2018—2021 年旅游業接待國內游客數量及旅游總收入的情況（見表3）可以看出，D縣文化旅游產業是其縣域經濟的戰略支柱型產業，旅游總收入最高接近地區生產總值的三分之二。雖然近幾年受新冠疫情影響，游客人次和旅游營收有所起伏，但其整體發展勢頭仍然迅猛，發展潛力依舊較大，發展前景十分廣闊。因此，立足于文化旅游業實現促發展、推環保、創名城的發展目標是符合D 縣發展規律的。具體來看，一方面要做好差異化定位，對現有景區進行科學劃分，在縣域范圍內因地制宜打造特色旅游勝地，實現產城融合發展，提升文旅產業集中度與人口集聚力。近年來，D 縣以全域旅游為統領，著力打造“文旅+”品牌，有效整合縣域資源，優化品牌效應，形成一批旅游名片。未來，應在此基礎上以全國全域旅游示范縣創建工作為抓手，抓住承辦文旅大會帶來的發展機遇，繼續鞏固廣西特色旅游名縣創建成果，圍繞構建“三區一帶一城”的旅游發展大格局，做足“邊、特、旅”文章，推動文化旅游業與農業農村、醫療康養、影視傳媒、互聯網短視頻等產業的深度融合，實現旅游特色產業的優化發展。另一方面要繼續加大旅游配套設施建設，聚焦旅游交通發展，以各景區道路硬化和交通銜接工作為重點，多措并舉方便游客出行；著重推動文創產品設計，加大投資宣傳力度，打造特色旅游品牌，發展口岸經濟，大力吸引國內外游客，引進專業管理人才，增強服務意識。

表3 2018—2021年D縣旅游業接待國內游客數量及旅游總收入

（二）加大市政投資力度，改善居民生活條件

市政基礎設施建設應以城區、中心鄉鎮為建設重點，統籌用好國家專項資金，撬動社會資本和信貸融資，依照實際情況有序彌補不足，持續加大投資力度，狠抓交通路網、美化亮化、公園綠地等民生項目建設，促進城鎮化水平提檔升級，不斷提升居民生活幸福指數。

一是強化市政基礎設施建設的系統性、科學性、持續性。市政基礎設施建設是一項復雜的系統性工程，涉及土地、產業、人口等社會各要素資源的整合。這要求市政建設必須圍繞縣域實際情況開展，聚焦發展質量、治理效能、生活品質，處理好整體與局部、系統與結構的關系，完善空間規劃，科學合理安排空間布局[3]。D 縣近年來有序推進城區道路、管網設施和美化亮化工程，特別是便民惠民的群眾體育健身文化設施的建成，滿足了群眾文化生活需求，保障了新型城鎮化建設的質量，促進城區市容市貌煥然一新，極大增強了群眾的滿足感、幸福感。但同時，還應提高對現有設施的管理與維護的重視程度，既要推動建設，也要科學管理，進一步完善管理制度和考核標準，提高維護的專業化、科學化水平，從而確保對市政建設的持續性投入，實現由外延式擴張向內涵式發展的轉變。

二是吸引投資，拓寬城鎮化建設融資渠道。新型城鎮化建設是集周期性、全局性、發展性于一體的系統工程，僅依靠D縣政府財政資金難以支撐。針對這一突出問題，D縣應統籌大局，加強制度和市場建設，擴大資本市場，健全金融體系[4]，調整資金使用調配力度，在政府財政的引導下，以中長期信貸支持為主，積極發展直接融資工具。創新融資渠道和方式，調動社會資本的積極性，吸引社會資金流入，引導推動各方力量投身市政工程建設，搭建以共商共建共享為原則的融資共同體，拓寬融資渠道，提升優化效率，從而協調政府與市場的關系，健全市場主導、政府引導的城鎮化實現機制[5]。

三是推進市政基礎設施向基層覆蓋延伸。作為廣大農業人口生活的家園，鄉鎮的市政設施建設一直是推進新型城鎮化的核心要素。加強對市政基礎設施建設的綜合統籌，推動全縣市政設施統一規劃、統一建設、統一管護，做好實地調研，確保基礎建設向村覆蓋、往戶延伸。著重落實鄉村供水、供氣、供熱保障，推動交通、通信、郵政等基礎設施向城郊村鎮和人口規模較大的中心鎮延伸，支持有條件的村鎮實現道路聯通和城鄉客運一體化發展。重點抓好清潔能源、數字鄉村、生態保護等重大項目建設，同步推進地下綜合管廊、污水垃圾處理等配套設施建設，實現村鎮一體建設、一體運營、一體管護。

（三）提升服務質量，提高綜合承載力

以人為本是新型城鎮化的核心要素，其關鍵是通過完善公共服務設施、環境衛生設施、產業培育設施來增強服務，提高居民歸屬感。這要求政府必須改變思想，切實增強服務意識，提升服務水平，對關乎群眾民生福祉的核心問題要落實到位，以良好的公共服務水平適應人口流動趨勢，提高人口承載力，為全縣新型城鎮化發展注入活力。

一是根據人口增長情況，加大公共衛生和基礎教育領域投資力度，補充醫療和教育資源供給。科學把握不同社會人群的醫療服務訴求，落實高層次醫療人員、醫療床位、醫療設施等資源的配備，通過開展遠程問診、智慧醫療等措施將城區優質醫療衛生資源向基層村鎮延伸，健全醫療衛生服務體系，滿足農業轉移人口基本醫療衛生需求。同時，著重擴大城區和主要鄉鎮中小學學位數量，加快推進新校區建設工作，解決城鄉教育資源布局不合理、城區學前教育和義務教育資源不足等問題，確保農業轉移人口與原住居民享有同等教育資源，營造教育公平氛圍。

二是政府在提供公共服務的過程中應更新服務理念，調整轉變自身定位和工作方法。堅持放權與管理有機結合，完善公共服務制度體系，制定縣城公共服務中長期發展規劃，明確公共服務供給方式，在精準識別居民公共服務需求的基礎上，直接組織和管理基本公共服務生產及供給[6]。以數字化服務和一站式服務為著力點，著重解決群眾反映的突出問題，保障農業人口轉移后在戶口、就業、醫保等方面的基本權益，讓農民愿意來、安心住、過得好。同時，建立完善公共服務長效監督管理體系，在公共服務標準制定實施、服務運行、財政保障等方面加強統籌銜接、分類指導，切實簡化辦事流程，創新服務模式，落實全心全意服務群眾的工作宗旨，確保為居民提供優質服務。

三是補齊發展短板，提升城區綜合承載力。規范用好國家支持縣域城鎮化發展的專項資金，解決好農業轉移人口的住房問題，堅持全面貫徹D縣城鎮振興三年行動計劃，全面提升城區對農業轉移人口的綜合承載力。適當下放規劃發展權力，科學劃分縣、鄉、村三級的財權事權，擴大各鄉鎮自主發展權限，賦予其更多整合使用資源、統籌轄區經濟社會發展的自主權。同時，大力支持公共文化產品的開發設計，提升公共文化水平，推動形成優質公共文化產品供給格局；利用當地特色壯鄉文化，增強本地居民的凝聚力、向心力，促進流失人口回流，提升城鎮人口比重。

四、結語

總的來看，縣城在推動新型城鎮化進程中發揮著承上啟下的關鍵作用，加強以縣城為主要載體的新型城鎮化建設有利于縮小城鄉發展差距，推動城鄉融合發展；有利于開拓城鎮化建設的全局視野，落實雙循環發展格局；有利于集聚資源并緩解中小城市人口流失的窘境；有利于提升居民生活質量，增強人民幸福感、獲得感。新時代帶來新機遇，D縣在黨的堅強領導下，一定能抓住歷史機遇，實現更好、更快發展。