現代化背景下公安業務檔案數據治理能力提升研究

摘 要：十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題。現代化背景下公安業務檔案數據由之前的管理朝向治理轉變，這也是國家治理現代化的應有之意和重要組成部分。本文首先分析公安業務檔案數據化的主要特征，從微觀、中觀和宏觀三個層面剖析公安業務檔案數據治理的邏輯內容，深入探討檔案數據治理能力的演進過程，并就現代化背景下公安業務檔案數據治理能力提升提出具體對策建議，對進一步提升新時代公安業務檔案管理水平具有一定積極的現實意義。

關鍵詞：公安業務；檔案管理；大數據；治理現代化

概述

警務輔助服務中心（以下簡稱“中心”）承擔著為公安機關各項警務工作提供服務，涉及公安警務活動中通信保障、信息管理、文化宣傳、信息查詢、材料編寫、財會、裝備、被裝、車輛、檔案等后勤輔助性事務。按業務職能劃分，全國公安有20余類警種部門，且公安工作還涉及民航、海關、銀行、稅務等對外業務，這些業務與交流產生大量業務檔案[1]。近年來，隨著公安事業發展，中心保管的公安業務檔案數量和規模也呈現出大幅增長態勢。云計算、大數據、區塊鏈、人工智能等新興信息技術蓬勃發展，搶占數字時代戰略先機，加快推動數字化轉型，實現跨越式發展，成為大國間戰略博弈重要內容和必然選擇[2]。

2021年1月1日正式實施的《檔案法》第五章“檔案信息化建設”章節中明確提出“各級人民政府應將檔案信息化納入信息化發展規劃”“保障電子檔案、傳統載體檔案數字化成果等檔案數字資源的安全保存和有效利用”。中辦國辦印發《“十四五”全國檔案事業發展規劃》也明確提出要“加快檔案資源數字轉型”，要求大力推進“增量電子化”、繼續做好“存量數字化”“提升檔案數字資源安全管理能力”。檔案數據治理是指以檔案部門為主導、社會參與為協同，遵照一定法規標準，利用現代化信息技術，對檔案數據生成、采集、管理、存儲、利用全生命周期進行管理，挖掘檔案數據價值，滿足社會利用需求，實現檔案數據善治的活動和過程[3]。十八屆三中全會提出“國家治理體系和治理能力現代化”的重大命題，是繼工業、農業、國防、科學技術四個現代化之后的第五現代化。這些都為公安檔案數據治理能力的提升提供了強有力的支撐。

1? 公安業務檔案數據化

公安業務檔案是公安機關在依法對犯罪、犯罪嫌疑對象實施偵查、調查、拘留、逮捕、審訊和處罰，以及進行治安行政管理工作中形成的具有保存價值的專用文件材料。公安業務檔案數據化就是將這些檔案以數字形式重新組織，形成有結構的、標準性的、開放化的、能夠用的數據對象，并根據數據對象不同樣態、類別展開對應機器操控行為[4]。

大數據時代，公安業務檔案數據化有著獨特的特點。

1.1 數量大

隨著公安部在全國實施金盾工程以來，刑事、戶籍、出入境、機動車、交通等業務辦理均實現信息化，由此也產生海量的公安檔案業務數據。數量龐大的公安業務檔案數據資源成為公安“信息高速公路”中重要組成部分[5]。

1.2 類型多

公安業務檔案數據包括刑事偵查類、預審案類、治安處罰類、監所在押人員管理類、調查類、法律救助類、出入境類、交通管理類、戶籍類等。數據存儲及呈現形式看也呈現多樣化特點。

1.3 涉密強

由于工作性質特殊，公安業務檔案數據涉及大量黨、國家和當事人的核心秘密，涉密性強，保密要求高[6]。大數據、云計算、物聯網、局域網和互聯網先進技術應用，要求承載著的公安業務檔案數據載體與互聯網要進行物理隔離，非涉密計算機不得與涉密互聯網相連，嚴格把好存儲公安業務檔案數據涉密載體保密關、安全關。

2 公安業務檔案數據治理邏輯解析

我國“數據治理”蘊于國家治理體系和治理能力現代化進程中，驅動數據業態升級與研究領域擴展[7]。公安業務檔案是公安機關履行其職責過程中直接產生的具有保存價值的歷史記錄。海量、低密度而保密性又很強的公安業務檔案數據中，要實現對其數據價值進行有效、全生命周期管理，涉及數據治理主體、客體、目標、手段、過程及內容等諸要素（見表1）。需要公安業務檔案管理部門協同合作，根據法律法規、標準體系要求，綜合運用大數據、信息技術、網絡技術、云計算技術等，保障公安業務檔案數據真實、完整、可靠，實現檔案數據治理的增值，達到業務檔案數據善治效果。（1）微觀上，公安業務檔案數據治理就是對檔案數據的管理。以公安業務檔案數據全生命周期為管理手段，綜合運用各種信息技術做好業務檔案數據的收集、加工、開發、利用等。（2）中觀上，公安業務檔案數據治理就是對檔案數據的治理。從治理的規則分析，公安業務檔案數據管理與檔案數據治理都離不開完備的數據治理體系，如公安業務檔案數據標準、數據模型、數據質量和數據安全等，中觀上的治理是微觀治理的重要保證。（3）宏觀上，公安業務檔案數據治理是對檔案數據生態治理。既包括業務檔案數據治理，也包括組織內部產生、保管檔案數據利用評估，涉及頂層規劃、具體實施、監督優化等綜合治理體系。

3? 公安業務檔案數據治理能力演進

檔案數據治理能力是治理主體通過充分利用各種治理要素和資源，優化治理過程，從而達到治理目標的能力[8]。現代化背景下公安業務檔案數據治理經歷了從傳統的信息化到數字化轉型，數據治理能力呈現出進階性和演變性特征（見圖1[9]）。

3.1 治理主體

從公安業務檔案數據治理主體的演進來看，由單獨治理向著協同眾治演進。經歷了由業務科室治理到部門治理，再到網絡化治理的發展階段。由最初的檔案部門為主治理，發展到多個部門的扁平化治理，最終借助信息網絡技術實現多頭主體共同參與治理，打破傳統公安業務檔案數據“信息孤島”。其中公安業務檔案數據存儲于公安部門，文書檔案移交至所在地檔案館，實現內部縱向與外部橫向的網絡化治理合力——眾治，極大地提升新時代公安業務檔案數據治理效能。

3.2 治理客體

從公安業務檔案數據治理客體演進來看，由分散治理向著數據慧治演進。在信息網絡技術的支持下，經歷了由傳統的分散式發展到現在的價值治理。傳統公安業務檔案數據治理主要是分散于刑偵、交警、治安、戶政等若干部門，部門之間的數據無法共享，造成若干“數據孤島”，產生“數據壁壘”。隨著信息技術，尤其是數字技術的應用和發展，通過信息、網絡技術應用，多源、異構、海量的公安業務檔案數據實現了有機匯集，并利用信息技術應用實現業務檔案數據資源結構的優化。神經網絡、關聯分析、數據挖掘、知識圖譜、機器學習等，深度開發和挖掘公安業務檔案數據潛在價值。

3.3 治理手段

公安業務檔案數據治理由人工治理向著技術智治演進。所謂檔案數據治理手段，就是在檔案數據治理過程中運用現代化信息技術的技術、方法，處理檔案數據的手段。從治理方式演進來看，公安業務檔案數據治理經歷了由最初的人工手段治理為主，逐漸邁向以技術智治手段為主的演進過程。人工開展收集、整理、分類、編目、鑒定和利用公安業務檔案效率低下、手段單一，耗時耗力。隨著計算機信息技術，尤其是數據庫技術、數字化技術、區塊鏈技術和現代信息檢索技術的應用，治理手段由之前的人工手段實體處理邁向自動化信息管理。公安業務檔案數字化處理能力顯著加快，身份認證、數據備份、數據簽名等數據治理技術應用，提升了治理手段的現代化，也實現了公安業務檔案數據治理的智能化。尤其是信息技術應用，公安業務檔案數據產生量呈現出大幅增長態勢，治理的手段由數字化向數據化轉變，由人工著錄朝著數據自動著錄、智能編研和智慧服務轉變。

3.4 治理過程

公安業務檔案數據治理的最終目的是走向善治，實現共建、共治、共享（見圖2[10]），由單一治理向著整體治理演進。1987年頒布的《檔案法》歷經1996、2016、2020年三次修訂，在此期間為適應檔案數字化發展的現實需要，陸續出臺一系列國家標準、檔案行業標準。如《電子文件歸檔與電子檔案管理規范》《電子檔案移交接收操作規程》《電子檔案移交接收操作規程》，用以指導和解決包括公安業務檔案數據在內的檔案數據治理過程中的安全保障問題、權利歸屬問題、標準統一問題。不斷完善的規章制度和標準規范的頒布實施，使公安業務檔案數據治理由單一治理逐漸朝著系統化、整體化的共治善治目標邁進。

4 現代化視角下公安業務檔案數據治理能力提升對策

4.1 樹牢檔案數據治理思維模式

公安機關領導及普通檔案管理人員，都要牢固樹立大數據治理思維。在智慧警務推進下，辦公辦案信息化系統的應用，網上便民服務大廳的建立，等等。在此時代變革背景下，要樹牢公安業務檔案數據治理思維，這是提升檔案數據治理能力的內在驅動力。要把檔案數據治理納入局工作規劃，與公安業務同部署、同落實、同考核。

4.2 完善檔案數據治理制度體系

要積極構建符合大數據時代公安業務檔案數據治理制度體系。既要立足數字政府建設、數字公安建設，有宏觀的檔案數據治理遠景規劃和頂層方案設計，也要有中觀的檔案數據治理的制度安排，還要有微觀的當前檔案數據治理制度的具體制定。根據公安業務檔案數據治理全生命周期，建立健全完備的制度體系。要確保治理制度的完備、公平和可執行性。

4.3 確立檔案數據治理組織體系

公安業務檔案數據來源于內設不同部門、不同科室，因此，業務檔案數據治理涉及到每一個部門。為此，要成立檔案數據治理領導小組，統籌推進全局公安業務檔案數據治理工作。小組組成人員有局領導、檔案管理人員、信息技術人員，以及其他兼職資料員。小組組成部門以檔案部門為中心，信息中心和其他業務部門為輔的工作格局，構建檔案數據治理“大格局”。

4.4 創新檔案數據治理參與機制

大數據時代，數字信息技術的應用，推動了公安業務檔案數據流、信息流，打破了傳統“信息壁壘”弊端和不足，檔案數據信息不再是“孤島”。為此，要積極創新多方參與治理機制，搭建參與平臺，如在局域網開通需要身份認證的檔案查詢系統，在辦事大廳建立可對外公開的檔案數據查詢。將檔案數據資源庫嵌入辦案系統，讓辦案人員在專業資源庫中方便查詢，發揮檔案數據聚合效應，助力辦公辦案。

參考文獻

[1]徐曉丹.數據元標準在公安檔案工作中的實踐[J].蘭臺世界，2017（1）：91-92.

[2]張曉.數字化轉型與數字治理[M].北京：電子工業出版社，2021：46.

[3][8]金波，楊鵬.大數據時代檔案數據治理研究[J].檔案學研究，2020（4）：29-37.

[4]姜浩.數據化由內而外的智能[M].北京：中國傳媒大學，2017.

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[9]楊智勇，桑夢瑤.數字化轉型背景下檔案數據治理能力的演進與展望[J]檔案與建設，2023（5）：31-34.

[10]楊智勇，謝雨欣.面向善治的檔案數據治理能力體系構建[J].檔案與建設，2022（2）：9-13.

作者簡介：何穎（1975— ），大學學歷，明溪縣警務輔助服務中心館員，主要從事公安業務檔案管理。