協同治理在城市基層社區的實現機制研究
——以C市老舊社區改造為分析對象

劉桂花 賈慶華

（西南交通大學 公共管理學院，四川 成都 610031）

一、問題的提出及文獻回顧

（一）問題的提出

社區是組成社會的基本單元，是社會治理的最基層組織，也是 “檢驗頂層制度設計成效直接平臺” 。①鄒榮：《論當代中國底層社會治理體系的雙建構》，《楚雄師范學院學報》2016年第7期。社區治理是社會治理的重要組成部分，社區治理成效與社區居民幸福感、獲得感、安全感緊密相關，同時也是影響我國社會治理現代化進程的重要因素。②參見李迎生、楊靜、徐向文：《城市老舊社區創新社區治理的探索—以北京市P街道為例》，《中國人民大學學報》2017年第1期。推進老舊社區的改造有利于改善我國民生建設，滿足居民日益增長的生活需求。③參見王健：《推進老舊小區改造——應對中國經濟下行壓力的新思路》，《人民論壇》2015年第30期。

雖然國內學者對老舊社區治理的研究范圍較廣，數量較多，但在目前的研究中，關于老舊社區改造中各主體的協同關系研究較少，對典型的老舊社區改造各主體的協同機制揭示不足。因此，本研究基于利益相關者理論和協同治理理論，通過實地調研，對老舊社區改造中多元主體的行為進行剖析，積極探索老舊社區改造過程中的多元主體協同治理實現機制，以提升社區治理成效，為政府制訂相關政策提供依據，為城市發展解決瓶頸問題提供參考。

（二）文獻回顧

社區治理是社會治理的基礎工程，社區治理的缺失會導致社區安全性的缺失并最終導致社區的碎裂化。關于社區治理及老舊社區改造，國內外學者從多角度進行了探討。在社區治理主體多元化研究中，奧斯特羅姆夫婦提出 “多中心理論” ，城市管理應由政府壟斷改變為多元主體共同擁有治理權，通過多元主體之間的溝通、協調、互相信任以及合作實現互利，達成最終目的。①參見埃莉諾·奧斯特羅姆：《公共事物的治理之道》，余遜達、陳旭東譯，上海：上海三聯出版社，2000年，第1-8頁。簡·雅各布斯在《美國大城市的死與生》中闡釋了美國老舊城區的弊端，對于美國老舊城區的改造提出了一系列應該堅持的改造原則，他認為老舊城區改造不應該大范圍進行，應該在小范圍內進行，同時，特別強調了在老舊城區改造中要注重處理好鄰里街區的關系，維護好區域鄰里性。②參見簡·雅各布斯：《美國大城市的死與生》，金衡山譯，南京：譯林出版社，2006年，第72-86頁。

關于國內老舊社區改造中遇到的一系列困境，趙亞博等提出由于建成年代較早，老舊社區的建設標準和配套指標普遍偏低，加之部分房屋產權復雜、法律法規缺位等歷史原因，造成老舊小區長期處于自然發展狀態，部分小區甚至處于無人管理和維護的困境。③參見趙亞博、臧鵬、朱雪梅：《國內外城市更新研究的最新進展》，《城市發展研究》2019年第10期。在如何有效改造老舊社區方面，一些學者提出了關于自治、共治等創新化治理策略，例如在老舊社區中推進社區居民議事會、社區自治小組、若干志愿服務隊組成 “1+1+N” 模式，形成居民自治與合作共治相結合模式。④參見李迎生、楊靜、徐向文：《城市老舊社區創新社區治理的探索——以北京市P街道為例》，《中國人民大學學報》2017年第1期。劉蔚、黃家亮提出老舊社區的居民才是改造中的核心力量，從共商共治機制來看，其內涵就納入了社區居民自治這一運行邏輯，其參與者絕大多數本身便是社區居民或是直接的資源提供者。⑤參見劉蔚、黃家亮：《老舊社區改造與基層社會治理創新——以北京市朝陽區Y社區為例》，《新視野》2019年第5期。楊志杰、鐘凌艷提出在老舊社區中應培育居民 “社區共同體” 意識，提倡有序自治與共治統一的治理模式。⑥參見楊志杰、鐘凌艷：《臺灣社區治理中的 “社區共同體” 意識培育經驗及借鑒——成都老舊居住區的社區治理反思》，《現代城市研究》2017年第9期。

要解決老舊社區改造中各主體分散有余、協同不足的問題，就需要建立一套完善的協同治理機制，以聚合各主體的利益訴求和資源，順利推進城市老舊社區改造。本文將以C市老舊社區改造為研究對象，在分析當前老舊社區改造問題基礎上，探索構建行之有效的老舊社區改造協同治理機制，以實現共建、共治、共享的社區治理目標。

二、老舊社區改造中多元主體的協同關系分析

（一）政府與居民

政府與居民在老舊社區改造中存在兩種關系：一是委托代理關系。政府作為代理方行使居民委托的公共權力，政府通過對老舊社區的公共空間以及居民私人空間進行改造，滿足老舊社區居民改善社區環境的需求，最終維護社區居民的根本利益。二是監督與被監督關系。社區居民監督政府行為，由街道辦事處牽頭組織成立老舊小區業委會或院委會，匯集居民改造意見，提出社區改造項目動議；區級政府相關部門根據街道辦事處提出的社區改造評估項目動議制訂實施方案，編制資金預算，整個過程建立在居民自愿的基礎上，居民可以就項目的提出和項目實施過程提出質疑，相關部門應當就相關質疑進行解釋以及審查糾正。⑦參見胡小君：《從分散治理到協同治理：社區治理多元主體及其關系構建》，《江漢論壇》2016年第4期。

（二）社區居委會與居民

老舊社區改造工作中居民與居委會首先是委托代理關系。從法律上看，社區居委會是基層群眾自治組織，社區居委會成員由居民代表大會選舉產生，代表的是社區居民的廣大利益。社區居委會在改造前通過掃樓、開壩壩會等方式宣傳老舊社區改造政策，征集居民改造意見并提交街道辦，在改造中監督項目實施，調解發生的矛盾，這都以居民的授權為前提。其次是合作關系，社區居委會指導小區或院落居民成立業委會或院委會，在改造方案形成初期對居民意見進行收集歸納，同時對施工過程起到監督作用，通過自治的方式緩解社區和居民之間的矛盾，減少疏離感。

（三）社會組織與居民

社會組織與居民是提供服務和參與監督的關系。社會組織承接社區項目為居民提供各種服務，包括社區氛圍營造、社區社會組織培育、微改造項目實施等，主要是從社區的細節處進行提升。社區社會組織在老舊社區改造政策宣傳和意見征集方面跟居民有著良好的溝通。很多居民也是社區社會組織的成員，他們積極參與到老舊社區改造項目中，同時居民對社會組織還起著監督作用。①參見倪偉俊：《社區協同治理的實現形式——基于杭州市社區制度創新的案例分析》，《學習與探索》2015年第11期。

綜上所述，老舊社區改造工作中多元主體的界定及其相互關系如圖1所示：

圖1 老舊社區改造工作中多元主體相互關系

三、老舊社區改造中多元主體協同治理存在的問題及原因

（一）老舊社區改造中多元主體協同治理存在的問題

第一，相關主體存在缺位現象。在老舊社區改造中，部分社區居民參與積極性不高且參與程度相對有限。部分社區居民對于公共空間的改造，只要沒有涉及自己切身利益，就抱有一種無所謂的態度；但若觸及自身利益，如垃圾箱的設置、電梯安裝、違章建筑的拆除等工作，則會給老舊社區改造帶來很大阻力。加之老舊社區很多居民是租戶，他們并非房屋權屬人，日常忙于生計，無暇顧及和參與社區改造具體事務，同時對改造與否也不甚在意。除此之外，還有不少居民認為改造責任在政府，自己不需要承擔相應責任和義務就可以享受改造成果，存在搭便車心理，故居民主體缺位現象較為普遍。

第二，主體間權力結構失衡。多元主體間權力結構的不平衡很大程度上會導致多元主體之間產生利益沖突。改革開放之后，傳統的 “單位管理” 逐漸向 “社區治理” 轉變，社區承擔了過去由政府和單位承擔的大量管理和服務功能。但在實際社區治理過程中，街道辦事處掌握人力資源和財政資源，政府在老舊社區改造過程中發揮著最終決定作用，社區居委會在老舊社區改造過程中發揮作用不充分。

C市從2015年以老舊院落專項改造工作的形式啟動老舊小區改造工作，將C市城鎮范圍內2004年前合法建成、不具備專業物業、未繳納齊住房專項維修基金的老舊小區納入改造范圍。由于政府設置了申請老舊社區改造的條件，這就導致不少老舊小區因無法滿足申請條件而不能啟動改造，一定程度反映出在改造工作中忽視了小區居民實際的權利設置，使局域改造中心的居民發言權弱，主體間權力結構失衡。②參見郭斌、李楊、曹新利：《老舊小區的管理困境及其解決途徑——以陜西省老舊小區為例》，《城市問題》2018年第7期。

第三，主體間溝通協同不足。老舊社區改造是一個系統工程，涉及諸多職能部門，需要相互協同配合。但在實際改造過程中，不同主體只負責自己的工作，各主體之間聯動不足。老舊社區改造政策需要從政府到社區層層下達，不同政府層級間存在著信息不對稱的問題，政府各部門的政策溝通交流存在一定偏差。如若上級政策傳遞不到位甚至有所遺漏，就會直接影響到老舊社區改造的進度和效果。

改造過程中，社區居委會與政府的溝通存在一定脫節現象，就改造相關問題進行交流時還存在時效性方面的問題，同時二者之間的協同性并未展現，更多是政府單方面委派任務。除此之外，改造過程中居民的建議不能及時通過社區反饋給政府，從而出現溝通的時效障礙，導致意見不能及時上達。社區居委會與街道辦事處之間存在著距離感，這也會導致街道辦事處工作人員在篩選改造項目時篩除居民真正的改造需求。

（二）老舊社區改造中多元主體協同治理存在問題的原因分析

第一，相關主體建設不足。在老舊社區實際改造工作中，社會組織、社區居民的參與度十分有限。就社會組織而言，社區中的社會組織主要由社區孵化，經過專業訓練的社區工作人員較少，普遍缺乏專業知識的支撐，因此發揮的作用有限。再次，老舊社區居民以老年人及租住戶居多，他們對于老舊社區改造工作的參與意愿及參與程度都十分有限。隨著社區管理由單位向社區轉變后，社區居民對社區比較陌生，同時由于老舊社區中人口流動較快，人員結構不穩定， “熟人社會” 解體，居民普遍缺乏社區認同感和歸屬感，主體發揮作用不明顯。

第二，各主體間缺少溝通平臺。一方面政府內部涉及老舊社區改造的各職能部門行動主要依靠上級領導協調，彼此之間工作的協同合作機制還未建立，各部門一定程度上缺乏協同推進；另一方面政策的實施與信息的傳達是自上而下的，老舊社區改造政策的傳遞經過多個層級，多層傳遞過程中信息則會出現失真。目前，各主體間溝通不足的主要原因在于不同主體之間的溝通平臺還未建立，缺少可供多方主體共同參與的交流平臺，致使政府與社區居委會之間缺乏及時有效反饋，居委會與居民之間缺少常態化的溝通，各主體了解到的信息是碎片化的，改造項目的實施也會因此受到一定制約。

第三，政策和法律保障不足。關于老舊社區改造工作，國家層面還沒有形成專門的法律文件。雖然在物業管理條例、城鄉規劃法、物權法等法律法規中能找到涉及老舊小區改造的相關條文，但是并不系統，現有法律法規對于老舊小區改造主體、改造模式、資金來源、后期管理等方面都沒有明確規定。老舊社區改造的工作依據常常是相關政策，而政策的法律約束性較弱，所以導致監督和制約困難。同時，由于缺乏社區多元主體協同治理的法律法規和相關制度，老舊社區改造中多元主體的權利缺少保障，特別是居民在老舊社區改造過程中的參與權和監督權，對主體的監管缺少法律依據，老舊社區改造工作的協同治理缺乏規范性。

四、老舊社區改造中多元主體協同治理機制的構建

（一）培育參與動力機制

首先，需要提高多元主體參與意識。政府和社區要積極引導，從制度環境和社會環境方面提供良好支持。不同社區要因地制宜，從自身條件和實際情況出發，差異化培育社區所需要的社會組織，發揮社區社會組織在老舊社區改造中的作用。同時不斷完善基礎公共環境，營造良好社區氛圍，團結社區居民，推動社區精神文化建設工作，培養居民的主人翁意識，增加居民在老舊社區改造決策時的話語權，增強居民的社區認同感、歸屬感以及參與意識。其次，建立完善激勵機制。例如對工作成效突出的社區進行資金補助及獎勵等，有效提高多元主體參與老舊社區改造的積極性和主觀能動性。除此之外，建立多元主體利益協調機制也很重要。老舊社區改造工作應將工作目標放在公共利益上，盡可能減少來自某一利益方的干擾。建立利益訴求表達機制，搭建訴求表達的平臺，在利益沖突不可避免時，要通過多樣化的方式來化解主體間的糾紛。

（二）建立溝通協調機制

建立溝通協調機制需要做好兩方面工作：一方面要健全主體內部的溝通機制，理順包括規劃、建設、城管等部門在老舊社區改造工作中的職責和權限，加強溝通合作，建立政府內部聯動機制。其中項目辦公室可以發揮統籌作用，與其他相關部門進行積極配合，推動老舊社區改造有條不紊地推進。政府部門內部縱向和橫向信息渠道要保持暢通，不同政府層級間自上而下的政策溝通交流信息要對稱；另一方面要健全多元主體之間的溝通機制，為政府、社區居委會、社會組織、社區居民等多元主體之間搭建溝通議事平臺，不同主體之間的有效溝通可以提高老舊社區改造的效率和效果。尤其要重視基層社區工作者自下而上的信息反饋，使老舊社區改造工作更貼近社區實際情況，制訂老舊社區改造相關政策更加具有可操作性和實用性。為保證不同主體之間重要信息的持續性交流溝通，可以充分利用大數據和互聯網技術搭建智能化信息共享平臺，將信息更全面、更及時地呈現在不同主體面前，提高信息傳遞效率，及時反饋和處理社區相關問題，使得社區治理向信息化和專業化方向發展。

（三）建立運行保障機制

首先，完善的法律制度體系是推動老舊社區改造工作順利開展的保障。老舊社區改造中多元主體協同治理制度存在缺失，應通過法律法規明確老舊社區改造中多元主體的權利與義務，對多元主體參與老舊社區改造的內容、參與方式以及項目開展過程等進行明確規定，為多元主體協同治理提供合法性依據。其次，對多元主體的行為進行監督和約束。以法律法規或制度形式對多元主體在老舊社區改造中的權利與義務進行界定，對其行為進行有效監督，由于老舊社區的改造關乎社區居民的切身利益，故社區居民對其他主體的監督和約束是最直接和最有效的。最后，應建立老舊社區改造資金籌措機制。政府要加大對老舊社區改造的資金支持力度，充分發揮政府的支撐和兜底作用；同時要推動社會籌資，利用社區現有資源擴大資金來源；鼓勵企業和慈善機構設立老舊社區改造基金，從而構建起包括政府、社區、企業、慈善組織等多方力量參與的資金籌措機制。