生活垃圾分類PPP 項目績效評價案例研究

●信俊汝

自2019 年7 月上海成為中國第一個全面強制推行生活垃圾分類的城市， 近年來垃圾分類工作由點及面在全國各地鋪開。2020 年，Z 地區(qū)提出進(jìn)一步提高生活垃圾分類規(guī)范， 并在城區(qū)全面推行生活垃圾分類， 設(shè)立生活垃圾分類PPP 項目。 PPP 項目作為政府提供公共服務(wù)的重要手段之一，為規(guī)范項目實施，提高項目效率和效益，在項目運營一年后開展階段性績效評價， 能夠同時反映項目建設(shè)和運營情況。 本文以Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP項目為例， 重點介紹如何圍繞生活垃圾分類項目實施目的和PPP 運作模式的特征，梳理評價重點，設(shè)計評價思路和評價指標(biāo)體系， 選擇合適的評價實施方法，并通過舉例的方式，探索綜合績效分析的路徑， 體現(xiàn)評價過程中定性分析與定量分析相結(jié)合的具體做法。

一、項目概況

（一）項目實施背景

經(jīng)過幾年的探索和推進(jìn)，Z 地區(qū)的城市生活垃圾分類取得了一定成效， 但仍然存在生活垃圾分類體系不健全、 生活垃圾分類投資運營模式待完善、 居民生活垃圾分類意識未得到深入普及和生活垃圾資源化利用率待提升等問題。 為進(jìn)一步推進(jìn)垃圾的減量化、資源化、無害化和分類服務(wù)社會化，2020 年，Z 地區(qū)采用PPP 模式，引進(jìn)專業(yè)的社會資本參與生活垃圾分類工作。 按照PPP 項目管理要求，經(jīng)過前期研究論證、各相關(guān)部門審批，項目進(jìn)入財政部政府和社會資本合作（PPP）綜合信息平臺管理庫。 該項目由城市管理局作為項目實施主體，負(fù)責(zé)項目具體推進(jìn)。

（二）項目實施內(nèi)容、范圍及期限

根據(jù)PPP 項目實施方案、項目合同，Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項目實施的區(qū)域范圍為Z 地區(qū)中心城區(qū)，實施對象涉及100 余個機關(guān)企事業(yè)單位、近40 所學(xué)校、20 余家醫(yī)院、近300個居民小區(qū)、1 個農(nóng)貿(mào)市場和近1000個沿街商鋪。 PPP 項目分為建設(shè)期與運營期，其中：建設(shè)內(nèi)容具體包括分揀中心改建、中轉(zhuǎn)站改建、垃圾分類處理設(shè)施設(shè)備的購置與投放、 分類大數(shù)據(jù)平臺建設(shè)； 運營服務(wù)內(nèi)容主要是項目實施范圍內(nèi)生活垃圾的分類宣傳，可回收物、有害垃圾和大件垃圾，以及對農(nóng)貿(mào)市場易腐垃圾的收集、分類運輸、分類暫存及分類處理， 其他垃圾仍然由原渠道實施。本項目建設(shè)期為1 年，運營期為10 年。

（三）項目資金來源、規(guī)模及使用情況

城市管理局采用公開招標(biāo)的方式擇優(yōu)選取確定社會資本方為A 公司， 由Z 地區(qū)城市建設(shè)集團(tuán)作為政府出資方代表，于2020 年底成立項目公司， 城建集團(tuán)與A 公司按照約定比例和時間落實項目公司注冊資本金， 資金來源包括財政資金與社會資本自籌資金。

本項目采購預(yù)算為15000 萬元， 實際中標(biāo)價為14265 萬元。 依據(jù)項目合同，本項目初始總投資為2000 萬元。 截至2021 年底，建設(shè)投資合計金額為1870 萬元。 按照合同約定，運營期采用可行性缺口補助模式，按月考核、核算、預(yù)撥付和年結(jié)算的方式支付。 2021 年P(guān)PP 項目可行性缺口補助預(yù)算執(zhí)行率僅為33.65%。

（四）項目組織、管理及流程

Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項目的整體流程可分成項目前期準(zhǔn)備、競爭引入社會資本執(zhí)行、PPP 合作協(xié)議執(zhí)行、協(xié)議終止及移交四個階段，具體流程如圖1 所示。

圖1 項目實施流程圖

PPP 合作協(xié)議簽訂后， 項目公司負(fù)責(zé)在Z地區(qū)市區(qū)兩級城市管理部門的指導(dǎo)、 監(jiān)督和考核下， 在合同期內(nèi)提供合同約定范圍內(nèi)的垃圾分類項目投資建設(shè)和運營服務(wù)，合同期滿后，按要求將項目設(shè)施移交給政府指定機構(gòu)。

（五）項目績效目標(biāo)

本項目的總體目標(biāo)為通過項目實施， 建立持久有效的生活垃圾分類投資運營模式， 健全生活垃圾分類體系， 實現(xiàn)可回收物和有害垃圾分類收運，完善前中末端處置設(shè)施，不斷提高服務(wù)質(zhì)量，提升Z 地區(qū)生活垃圾資源化利用率，逐步提升Z 地區(qū)居民垃圾分類意識和滿意度。 同時，作為先行試點項目，為其他PPP 類型項目及其他地區(qū)垃圾分類和治理工作開展提供經(jīng)驗。

階段性目標(biāo)主要分為建設(shè)期和運營期目標(biāo)， 建設(shè)期目標(biāo)主要是從建設(shè)內(nèi)容完成和分類設(shè)施投放的數(shù)量、質(zhì)量、時效及成本控制方面設(shè)置； 運營期則是從居民小區(qū)生活垃圾分類覆蓋率和參與率，生活垃圾收集、暫存、處理作業(yè)達(dá)標(biāo)率， 分類垃圾分類知曉率以及大數(shù)據(jù)平臺注冊率等方面設(shè)置。

二、評價工作情況

（一）評價思路

1.評價目的。評價組以PPP 項目實施方案和PPP 項目合同約定的實施內(nèi)容與實施要求為基礎(chǔ)，圍繞生活垃圾分類項目實施的目的，結(jié)合PPP 項目管理的要求，對本項目展開績效評價。一是全面梳理PPP 項目前期準(zhǔn)備、 競爭引入社會資本執(zhí)行、PPP合作協(xié)議執(zhí)行（建設(shè)期與運營期）各個環(huán)節(jié)的資金與業(yè)務(wù)管理情況；二是采集項目績效數(shù)據(jù)，分析項目績效目標(biāo)實現(xiàn)程度，反映Z 地區(qū)生活垃圾分類體系完善情況、居民生活垃圾分類意識和參與情況、生活垃圾資源化利用率現(xiàn)狀，了解Z 地區(qū)居民生活垃圾分類的知曉度與參與程度；三是探析Z 市生活垃圾分類PPP 項目經(jīng)費使用的經(jīng)濟性、效率性和效益性，分析PPP 運營模式的運營效率， 并針對項目實施過程中存在的問題提出相關(guān)建議， 從而促進(jìn)項目后續(xù)的順利開展與優(yōu)化。

2.評價思路。本次績效評價以PPP 合同約定為依據(jù)，并采用可行性缺口補助付費，因此本次評價重點關(guān)注項目資金使用和業(yè)務(wù)開展的規(guī)范性和項目績效目標(biāo)的實現(xiàn)程度； 又因為項目分為建設(shè)期和運營期兩個階段， 評價重點需要針對不同階段分別設(shè)置。

（1）關(guān)注項目資金使用規(guī)范性。 首先，基于PPP 項目資金來源的多元性， 梳理相關(guān)方出資資金的到位情況， 并準(zhǔn)確反映年度財政預(yù)算執(zhí)行與項目公司的財務(wù)狀況；其次，針對項目采用可行性缺口補助的付費機制， 考察主管部門與項目公司資金管理制度健全性， 并重點考察項目公司成本管控情況，梳理投資資金支出內(nèi)容，考察資金是否超出協(xié)議約定范圍使用等。

（2）關(guān)注業(yè)務(wù)開展的規(guī)范性。PPP 運作模式下，項目的實施主體為項目公司，而項目實施過程中，從實際來看，政府主管部門的定位多為監(jiān)管考核。 所以， 對于項目業(yè)務(wù)開展的考察需要從兩個層面展開： 一是從政府層面， 考察PPP項目前期準(zhǔn)備和競爭引入社會資本執(zhí)行階段的管理機制健全性與執(zhí)行規(guī)范性，PPP 合作協(xié)議執(zhí)行階段對項目公司建設(shè)及運行監(jiān)管考核機制的建立與執(zhí)行情況；二是從項目公司層面，主要考察項目公司是否按照合同要求制定完善的運作管理制度，包括作業(yè)制度、內(nèi)部考核、應(yīng)急方案等，并通過訪談、過程記錄核查、飛行檢查等方式，反映項目公司管理制度執(zhí)行有效性。

（3）關(guān)注績效目標(biāo)實現(xiàn)程度。 對于產(chǎn)出目標(biāo)的考察，按照建設(shè)期和運營期兩個階段分別設(shè)置。建設(shè)期重點反映分揀中心、暫存中心、辦公區(qū)、分類設(shè)施設(shè)備采購與投放情況等，進(jìn)而分析Z 地區(qū)中心城區(qū)垃圾收集、運輸、暫存、處理體系建設(shè)情況；運營期主要反映生活垃圾分類宣傳和指導(dǎo)工作開展情況，相關(guān)設(shè)施設(shè)備使用現(xiàn)狀。 由于項目建設(shè)是項目運營的基礎(chǔ)，效益目標(biāo)的考察不再區(qū)分建設(shè)期與運營期，而是作為項目整體考察，主要通過現(xiàn)場勘查、滿意度調(diào)查等方式獲取項目效益信息，反映目標(biāo)實現(xiàn)程度。

（4）分析PPP 項目運營效率。 針對PPP 項目合同中未予明確， 但評價組認(rèn)為應(yīng)當(dāng)予以反映的分類容器使用率、物資回收情況、積分兌換情況、運營成本和項目經(jīng)濟收益情況等，進(jìn)行經(jīng)濟性和效率性分析。

3.評價指標(biāo)體系設(shè)計。 評價指標(biāo)體系緊緊圍繞評價思路設(shè)計，能夠有效反映評價重點。以Z 地區(qū)財政支出項目預(yù)算績效評價指標(biāo)框架為參考， 本項目的績效評價指標(biāo)體系從決策、過程、產(chǎn)出和效益四個方面設(shè)置。

與一般的項目支出預(yù)算績效評價相比，PPP 項目的立項規(guī)范要求更高， 在決策階段的考察內(nèi)容也就更加豐富，“兩評一案” 的申報與審批、項目入庫等過程均需要重點關(guān)注。 如“項目立項規(guī)范性指標(biāo)”的評價要點包括：項目是否開展了物有所值評價， 項目是否開展了財政能力論證， 項目是否按照規(guī)定的程序申請設(shè)立且過程材料完備以及是否完成PPP 項目入庫備案等內(nèi)容。

在過程管理的考核上，對應(yīng)評價思路，反映政府主管部門和項目公司兩個層面的情況，同時突出本項目的管理重點。 如為反映本項目監(jiān)管考核機制的建立和執(zhí)行情況，評價組設(shè)置“政府監(jiān)管機制健全性”和“績效付費機制健全性”指標(biāo)。

項目產(chǎn)出需要體現(xiàn)出項目建設(shè)期與運營期不同的考察內(nèi)容， 主要按照建設(shè)和運維實施內(nèi)容分類設(shè)置， 重點考察生活垃圾分類作業(yè)的達(dá)標(biāo)情況；而項目效益則要圍繞項目實施的目的，依據(jù)PPP 項目實施方案與PPP 項目合同進(jìn)行設(shè)置，具體如表1 所示。

表1 Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項目績效評價效益類指標(biāo)

（二）評價實施

評價實施中主要采用訪談、 飛行檢查、現(xiàn)場勘查、問卷調(diào)查等方式開展。 評價組實地走訪了分揀中心、暫存中心、辦公區(qū)及展示區(qū)和40 余個小區(qū)、10 余個機關(guān)企事業(yè)單位，驗證項目建設(shè)內(nèi)容完成情況，設(shè)施設(shè)備投放、運維和使用情況，現(xiàn)場觀察項目公司垃圾分類宣傳和指導(dǎo)工作的開展，對居民采用隨機攔截與線上問卷相結(jié)合的方式進(jìn)行問卷調(diào)查，共收集有效問卷700 余份。 通過問卷調(diào)查，一方面是調(diào)查居民對生活垃圾分類的知曉度與對本項目實施情況的滿意度，切實了解本項目對居民生活垃圾分類意識和參與情況的改變；另一方面則是通過現(xiàn)場與居民的溝通交流，分析作為項目的參與主體，對提升項目效益的意見和建議。

（三）績效分析

圍繞本次評價擬解決的問題，結(jié)合前述評價思路， 在完成評價指標(biāo)體系評分的基礎(chǔ)上，評價組從項目決策、項目過程管理、項目產(chǎn)出目標(biāo)、項目效果目標(biāo)、項目運營效率五個方面對Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項目展開績效分析。

首先，項目決策和過程管理分析主要采取定性分析。 前者分析項目立項必要性、前期論證充分性與項目立項程序的規(guī)范性，梳理項目績效目標(biāo)的完整性、明確性與合理性；后者則基于項目分工，反映市區(qū)兩級主管部門與項目公司的制度健全性與執(zhí)行有效性。

其次，項目產(chǎn)出分析則更多采用定量分析的方法， 按照建設(shè)期和運營期分別予以反映。針對建設(shè)期建設(shè)內(nèi)容，主要通過核查項目公司提供的投資表、審計報告和驗收記錄等，結(jié)合評價組現(xiàn)場勘查記錄完成；運營期再根據(jù)工作內(nèi)容，按照生活垃圾分類宣傳指導(dǎo)與分類運營（收集、暫存、處理）兩大類進(jìn)行分析。 效益分析則主要對照PPP 合同，對前述效益評價指標(biāo)的達(dá)成度進(jìn)行反映。

再次，項目運營效率分析是本案例評價工作的亮點，是在PPP 合同約定的基礎(chǔ)上，基于生活垃圾分類的目的以及PPP 運營模式的特點，嘗試從物資回收量、積分兌換率、運營成本/項目收益、設(shè)備設(shè)施投入使用情況等維度進(jìn)行了項目運營效率分析，以下以設(shè)施設(shè)備使用率分析模塊為例進(jìn)行分析思路的闡述。 評價組在進(jìn)行設(shè)備設(shè)施使用情況分析時，通過定性與定量相結(jié)合的方式展開。

1.定性分析方面。 一是從分類容器投放的情況來看，隨機抽查的居民小區(qū)中，一般均有兩個及以上服務(wù)商提供的可回收物收集桶及有害垃圾回收桶，小區(qū)內(nèi)一般還配置有廢舊紡織物回收箱。 從居民的角度來看，因為垃圾分類和投放的習(xí)慣不同，并不一定會將可回收物和有害垃圾投置于該PPP 項目的項目公司配置的容器內(nèi)，在現(xiàn)場能夠看到其他可回收垃圾桶也會有可回收物，如紙箱等。 二是從可回收物、有害垃圾、大件物品與其他垃圾處置方面來看，在同一小區(qū)內(nèi)，垃圾的分類和治理工作是分別開展的，兩家服務(wù)商的工作無法統(tǒng)籌形成合力。 如其他垃圾處理的服務(wù)人員看到桶內(nèi)的可收回物等， 并不會篩選出來送到項目公司。總體而言，Z 地區(qū)生活垃圾分類PPP 項目在資源投入的統(tǒng)籌和協(xié)調(diào)尚顯不足。 此外，針對可回收物和大件物品的回收，市場上還存在許多廢品回收者和拾荒者。 評價組隨機在居民小區(qū)內(nèi)實地調(diào)研時，發(fā)現(xiàn)部分小區(qū)內(nèi)或小區(qū)門口有廢品回收點或三輪車。

2.定量分析方面。 從廢舊物資回收的數(shù)據(jù)分析結(jié)果來看，回收量最大、比例最高的是織物類。 為相對準(zhǔn)確地反映生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備配置合理性和使用效率， 評價組按照2020年項目公司所有回收的物資全部通過回收箱來回收并全部視為織物類進(jìn)行粗略測算，以容器在2021 年被填滿過的次數(shù)予以反映。 同樣體積的織物，與其材質(zhì)有較大關(guān)系，其中普通化纖類材料估算1 立方米的衣服大約有100千克，其他如棉布類相對更重。 此處，以100 千克/立方米相對偏小的值進(jìn)行測算。項目公司配置在項目范圍配置的回收容器（有害垃圾回收桶不計入）， 實際可用體積按照規(guī)格75%進(jìn)行測算，2021 年全部桶被填滿的次數(shù)為4.59 次，平均近80 天被填滿一次，使用效率較低。 從現(xiàn)場訪談的結(jié)果來看，參與生活垃圾可回收物回收的多為年齡較大的居民，更習(xí)慣與回收員進(jìn)行面對面直接交流。

此外，評價組在運營成本和項目收益的分析上，主要采用與同地區(qū)同類項目對比和與目標(biāo)值對比的方式展開。 如評價組根據(jù)2021 年項目公司運營成本數(shù)據(jù)計算，單個小區(qū)及單戶家庭的服務(wù)成本； 按照2021 年的廢舊物資回收量計算單位重量回收成本，均低于其他同類項目，但項目收益未達(dá)到投標(biāo)文件中預(yù)期的經(jīng)營收入目標(biāo)。 且作為PPP 項目，收益目標(biāo)未被寫入合同作為約束條款，也是項目績效目標(biāo)合理性不足的體現(xiàn)。

（四）評價結(jié)論

運用綜合評分法，通過訪談、現(xiàn)場勘查、問卷調(diào)查及項目過程資料復(fù)核等方式，完成對本項目的客觀評價，最終評價結(jié)果等級為“良”。該項目整體完成情況良好，項目前期經(jīng)過充分論證，立項程序完整規(guī)范；項目過程管理制度基本建立，管理程序執(zhí)行較好；項目建設(shè)和運營服務(wù)內(nèi)容基本完成。 但績效目標(biāo)管理還有待完善， 2021 年建設(shè)和運營服務(wù)內(nèi)容完成時間略有滯后，預(yù)期效果目標(biāo)未完全達(dá)成，居民垃圾分類的意識和參與度還需要進(jìn)一步提升，垃圾分類工作資源投入和后續(xù)實施過程的協(xié)作機制有待進(jìn)一步優(yōu)化。 評價發(fā)現(xiàn)的具體問題及對應(yīng)建議此處不作贅述。

三、案例總結(jié)

在本文案例中， 評價組圍繞評價目的，充分考慮項目特征，開展此次評價工作，在評價思路、評價實施和績效分析方面均具有一定的亮點可供同類項目參考。

第一，評價思路充分結(jié)合項目PPP 運營模式的特點。 首先，包括財政部在內(nèi)的相關(guān)部門對PPP 項目管理有其既定的、 明確的規(guī)范；其次，PPP 項目有建設(shè)期與運營期的明顯區(qū)分，兩個階段的重點也有著顯著區(qū)別；再次，PPP 項目在組織管理過程中，涉及的主體較多，不同主體的管理重點存在差異；最后，PPP 項目財政可行性缺口的支付方式對績效考核也提出了要求。 基于前述特點，評價組在評價指標(biāo)體系的設(shè)計上，在共性指標(biāo)框架的基礎(chǔ)上，綜合考慮了不同項目階段、不同評價客體的不同評價重點，評價邏輯和評價層次清晰。

第二，評價實施切實貼合生活垃圾分類的特點。 本項目實施的主要目的是健全Z 地區(qū)生活垃圾分類體系、提升居民生活垃圾分類意識和生活垃圾資源化利用率。 其中要反映居民生活垃圾分類意識與參與度的提升情況，需要通過大量的現(xiàn)場調(diào)研獲取實際情況。 評價組在評價實施過程中， 實地走訪大量居民小區(qū)等，通過面對面訪談、問卷調(diào)查、現(xiàn)場勘查等多種方式，獲取一手資料。 此外，對于項目公司運營服務(wù)提供的情況，則通過飛行檢查等方式，驗證服務(wù)數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量的達(dá)成情況。

第三，探索多維度的績效分析，定性與定量分析相互驗證。 績效評價指標(biāo)體系是重要的評價工具，但僅僅通過評價指標(biāo)體系，評價的深度還較為有限， 需要結(jié)合綜合績效分析，反映項目實施的經(jīng)濟性、效率性和效益性。 在本次評價中，評價組在扎實完成評價指標(biāo)體系評分的基礎(chǔ)上，采用比較法等多種方式進(jìn)行運營成本和項目收入分析，更是通過類比餐廳翻臺率的方式，對居民小區(qū)生活垃圾分類設(shè)施設(shè)備的使用率進(jìn)行了定量分析， 并輔以定性分析，對分析結(jié)論進(jìn)行相互驗證。

在本次評價中，評價組對以下兩方面的分析深度仍顯不足：一是評價組雖然對項目立項過程進(jìn)行了嚴(yán)格的考察，但是對于“兩評一案”本身的合理性并未進(jìn)行深入分析，在開展項目運營成本特別是項目收益分析時， 均以前期“兩評一案”的相關(guān)數(shù)據(jù)為目標(biāo)值。 二是項目公司在本項目中引入了“互聯(lián)網(wǎng)+”的思維，開發(fā)了大數(shù)據(jù)平臺并投入使用，業(yè)務(wù)管理平臺也設(shè)置有較多模塊，但目前實際在用的模塊主要是用戶基礎(chǔ)管理和報表統(tǒng)計管理的部分功能，尚無法分析居民的生活習(xí)慣并提供有針對性的產(chǎn)品服務(wù)。 目前系統(tǒng)統(tǒng)計的信息要素與維度較少，無法通過相關(guān)數(shù)據(jù)的分析，對后續(xù)生活垃圾分類的宣傳和收集渠道，對應(yīng)人員和設(shè)施設(shè)備的配置給出更進(jìn)一步的具體建議。

四、PPP 項目績效評價重點

通過本文案例的復(fù)盤，就PPP 項目的績效評價開展，筆者認(rèn)為可就以下幾點作進(jìn)一步探討。

（一）立項決策程序考察

決策上， 評價需回應(yīng)項目發(fā)起者是否審慎開展PPP 項目，做好項目前期論證的要求。 因PPP 項目有著嚴(yán)格的入庫程序， 所以PPP 項目均具有完整的“兩評一案”，按照《關(guān)于進(jìn)一步推動政府和社會資本合作（PPP）規(guī)范發(fā)展、陽光運行的通知》（財金〔2022〕119 號）對采用PPP模式的適用范圍進(jìn)行了原則性要求。 在績效評價實操中，一是可以對“兩評一案”的合理性進(jìn)行再評價；二是可以結(jié)合項目實際績效，對“兩評一案” 的合理性進(jìn)行結(jié)果性驗證。 通過物有所值評價解決該不該采用PPP 模式的問題，PPP 模式只是開展項目的一種模式， 并非對所有項目而言均是最佳選擇，如果通過PPP 模式運作的性價比不高， 還是可以考慮傳統(tǒng)模式；通過財政可承受能力評估，解決政府是否有財力應(yīng)用PPP 模式。PPP 模式的運用應(yīng)當(dāng)取得比政府與私人組織單獨行動更為有利的結(jié)果，如政府財政負(fù)擔(dān)的減輕、社會主體投資風(fēng)險的減小。 當(dāng)前不少PPP 項目收益并不理想，如本文案例中項目收益與物有所值評價及實施方案中的預(yù)期收益存在較大偏差，政府主管部門也未將項目公司的收益作為考核目標(biāo)，對項目公司缺乏激勵約束， 最終缺口實際還是由財政“兜底”。

（二）過程管理情況梳理

過程中， 評價要反映各方是否按照規(guī)范要求實施項目，做好項目履約管理，建立按效付費的機制。 一是PPP 項目通常具有投資規(guī)模相對較大、需求長期穩(wěn)定等特點，應(yīng)按照《政府采購法》等法律法規(guī)規(guī)定，選擇具有投資、運營能力的社會資本參與，評價應(yīng)考察社會資本的遴選是否合法合規(guī)，是否公平、公正，社會資本是否具有對應(yīng)能力。 二是PPP 項目屬于公共服務(wù)領(lǐng)域，評價需反映在PPP 項目實施方案、PPP 項目合同中，相關(guān)服務(wù)內(nèi)容、服務(wù)范圍、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)、服務(wù)期限等是否明確，政府主管部門與項目公司是否采取了合理的管理措施保障項目履約。三是關(guān)注PPP 項目履約結(jié)果是否符合PPP 項目合同約定，除各管理方需建立健全監(jiān)管機制外， 評價還應(yīng)關(guān)注項目公司資源投入情況、服務(wù)內(nèi)容的完成情況、 服務(wù)范圍的覆蓋情況、服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)的達(dá)成情況等。 在此過程中，如生活垃圾分類PPP 項目，需要評價組投入大量精力至服務(wù)地點進(jìn)行實地檢查。 特別地，PPP 項目的服務(wù)內(nèi)容包括建設(shè)期與運營期兩個具有不同特征的階段，對履約情況的考察也應(yīng)該各有側(cè)重。

（三）績效達(dá)成情況分析

結(jié)果上，評價應(yīng)給出PPP 項目實施效果是否達(dá)到項目立項目標(biāo)的判斷，堅持“目標(biāo)導(dǎo)向”與“問題導(dǎo)向”。 以本文生活垃圾PPP 項目為例， 項目的實施旨在推進(jìn)垃圾的減量化、 資源化、無害化和分類服務(wù)社會化。 一方面，需要對應(yīng)項目實施目的，提煉核心指標(biāo)，確定合理的目標(biāo)值，通過定性與定量相結(jié)合的方法，從而反映項目效益目標(biāo)的達(dá)成情況； 另一方面，針對未達(dá)成的目標(biāo)，通過分析挖掘其原因，給出對應(yīng)的建議。 如垃圾的減量化是指在生產(chǎn)、流通和消費等過程中避免和減少資源消耗和廢物產(chǎn)生，該項目雖然有一定的宣傳內(nèi)容，但更多是針對生活垃圾分類知識的普及和生活垃圾分類的引導(dǎo)，對減量化的影響十分微弱。 如根據(jù)評價結(jié)果反映出居民的垃圾分類參與度不高，具體至本文案例項目上，擴大宣傳的覆蓋面、增加宣傳的深度、保證宣傳的持續(xù)性，項目公司需要結(jié)合宣傳對象的特征， 如在居民小區(qū)內(nèi)針對上班族人群的運營服務(wù)時間盡量不要排在工作日等。