龍泉市國家公園集體林地地役權改革探析

季如春，龔 鳴，王 丹，王夢薇，陳宇飛，張成偉

（1.龍泉市林業局，浙江麗水 323700；2.錢江源-百山祖國家公園龍泉保護中心，浙江麗水 323700）

目前，我國已完成10 個國家公園建設試點工作并設立首批三江源、東北虎豹、大熊貓、海南熱帶雨林、武夷山5 個國家公園，但在我國南方，集體林地占比偏高，生態系統的原真性保護和林農對林地的經營性利用之間的矛盾是國家公園體制機制改革迫切需要解決的問題。自2018 年浙江省龍泉市國家公園開展集體林地地役權改革以來，作為生態補償形式和生態產品價值實現機制的創新探索，建立一套科學合理的地役權補償機制和共管機制，并通過地役權補償收益質押貸款，拓寬林農融資渠道，盤活森林資源資產，破解國家公園自然資源保護與利用的難題，打造出國家公園資源保護與林農共同富裕的有效途徑，走出一條“國家所有、全民共享、保護優先、生態惠民”的新路子[1]。

1 主要做法

1.1 制訂實施方案，劃定標準

麗水市委、市政府制訂了《百山祖國家公園集體林地設立地役權改革的實施方案》，為地役權改革劃定標準。以公園范圍內的集體林地為供役地，國有林地為需役地，在不改變土地權屬的基礎上，建立地役權補償機制和共管機制，實現國家公園自然生態系統的原真性、完整性保護，達到自然資源資產生態效益最大化。

1.2 組建專班隊伍，攻堅克難

從所屬地鄉鎮、自然資源局、林業局、國家公園龍泉保護中心抽調相關業務人員，組建確權登記專班，共成立5 個工作組。每組以鄉鎮主要領導為組長、分管林業工作的領導為副組長，各工作組配備指導員和聯絡員，從而落實工作任務和工作職責。專班下設辦公室，主要負責業務、技術、協調、發證等工作。組織召開全市座談會、糾紛矛盾調節等會議。

1.3 先行試點探索，推動全局

選取蘭巨鄉官浦垟村作為試點單位，組織林地權利人通過衛星影像判讀、無人機拍攝和現場實地指界等方式進行“指界、勘界、定界、落界”，雙方簽名確認界址。通過村民小組戶的代表會議決議同意后，可委托村民委員會簽訂地役權合同，該村第三村民小組坐落“粗坑夫人殿后”統管山，依法辦理了浙江省首本集體林地地役權登記證明。

1.4 開展權籍調查，明晰邊界

委托專業調查設計單位，開展自然資源權籍調查，權利人雙方指界確認界址。形成林地所有權調查表、界址標示表、界址簽章表及宗地圖等權籍材料，劃清了公園范圍內林地所有權權屬，實現了權籍調查數據“一張圖”管理。

1.5 規范相關合同，保護權益

嚴格按照法律法規，通過權籍調查成果確定供役地權利人，召開村兩委、村民代表、村民小組座談會。由村民代表會議和村民小組會議表決同意設立地役權事項，農戶、村民小組和村集體經濟組織委托村民委員會與需役地方簽訂地役權合同，從而保護各權利人的權益。

1.6 依法辦理登記，頒發證明

在不動產權利人所在地公示權籍調查形成的林權不動產登記公示表、宗地信息表和宗地圖，經公示無異議后，依法取得不動產權證書。權利人雙方持《百山祖國家公園集體林地設立地役權合同》等法定申請材料，共同向不動產登記中心申請地役權登記，依法取得地役權登記證明。

1.7 探索地役權改革，實現三贏

地役權是用益物權的一種，是以利用他人的不動產來提高自己不動產效益的一種權利，是一種非占有性權利。在龍泉市國家公園創建的過程中，在不改變集體林地權屬的基礎上，將集體土地使用權和經營權統一收歸于國家公園。其中，供役地人為公園范圍內各村村民委員會（承包小組、有關村民），需役地人為龍泉市國家公園。通過生態補償機制和鼓勵供役地人參與保護等措施，促進國家公園自然生態系統的原真性、完整性保護，實現生態、經濟和社會效益的“三贏”[2]。

2 集體林地地役權改革主要成效

2.1 全國率先

龍泉市是浙江省重點林區縣，也是全國“三權分置”林地經營權流轉證制度的發源地。在國家公園創建中，龍泉市創新探索實施、并率先完成國家公園范圍內集體林地地役權改革，實現集體林地勘界完成率、行政村決議達成率、村民小組決議達成率、村民小組委托書簽訂完成率、村集體經濟組織委托書簽訂完成率、承包經營戶委托書簽訂完成率、合同簽訂完成率及確權登記發證率“八個百分百”[3]。2020 年4 月10 日，時任省委書記車俊在龍泉市蘭巨鄉官浦垟村親自頒發全國首張集體林地地役權登記證明。截至2022 年12 月底，在龍泉市國家公園范圍內的集體林地全部設立地役權，實現對國家公園自然資源的依法統一有效管理，率先破解在經濟較發達、集體林占比高、人口密度大的中國南方地區國家公園建設管理難題。

2.2 實現三贏

地役權是以利用他人的不動產來提高自己不動產效益的一種權利，是一種非占有性權利。龍泉市國家公園通過嚴格把好“生態關”，不僅有效制約了集體土地經營利用，同時也擴寬村民融資渠道，保障村民的長期受益。龍泉市國家公園通過生態補償機制和鼓勵供役地人參與保護等措施，促進國家公園自然生態系統的原真性、完整性保護，實現生態、經濟和社會效益的“三贏”[4]。

2.3 盤活資產

為實現地役權的溢價效應、拓寬農村集體經濟組織和農戶融資渠道，推動生態產品價值實現，龍泉市林業局協同市農商行推出以集體林地地役權補償收益作為質押的林業普惠金融產品“益林貸”。是供役地權人以依法設立、未來可持續的集體林地地役權補償收益為質押擔保，由農商行發放的具備林權抵押貸款同等功用的一種創新型貸款。該舉措盤活國家公園范圍內1.98 萬hm2集體林地近2.8 億元的生態資產，相關農民戶均可貸8 萬元，直接惠及1.65 萬名林農。

3 主要經驗

3.1 摸石過河，提煉經驗，健全地役權改革制度

1）加大對《民法典》中地役權制度的研究，使林業部門、農村集體組織和林農對林地地役權有一個全面的了解[4]。2）深入研判龍泉市集體林地地役權改革的情況、存在的問題，在此基礎上構建完善的“林地地役權”改革制度，出臺相關的規章或政策。3）龍泉市率先在全國完成集體林地役權改革，探索其生態與經濟功能，要進一步做好經驗總結和深化改革，為完善相關法律法規提供參考。

3.2 細化規則，因人制宜，維護林農的權利利益

在龍泉市國家公園地役權改革中，需役地人為龍泉市國家公園，供役地人一般為林農或者農村集體組織。政府或者林業部門作為林地權利人，處于一定的優勢地位，如果對地役權改革解讀不到位，勢必會傷害到林農或者農村集體組織的利益。因此，要細化“保護地役權”的規則，在維護生態公益的基礎上，更好保護林農的利益。依據合同的約定，界定地役權人的權利義務，明確規定林地使用權人可以根據合同獲得有法律保障的權利；保護地役權人通過合同獲得生態效益，供役地人在維護生態環境的基礎上進行適當的經濟活動等[5]。

3.3 勇于創新，優化機制，建立涵蓋完全的激勵機制

以地役權法律制度為基礎，充分考慮林地、森林的生態屬性，對林地地役權有關問題進行深入研究。建議利用租賃、贖買、合作、特許經營等方式對集體林地依法流轉，給予辦理土地經營權登記，流轉后可吸引民營資本特許經營。這樣既能有效破解生態保護與經濟發展的矛盾，更是對國家公園自然資源使用的一種制度創新。同時，可根據公園內居民生產生活、利益訴求等，選擇性開展公園內集體林與公園外國有林置換工作。

3.4 運用信息，搭建平臺，建立數字化管理系統

運用好數字化改革的大場景，在完成地役權合同簽訂和地役權不動產登記工作后，建議以自然資源權屬為單位建立地役權數字化、信息化監測管理系統，為國家公園“天地空”一體化監測網絡體系和國家公園數字化信息平臺搭建基礎。

3.5 多方協作，推廣做法，拓寬集體致富之路

目前，龍泉市國家公園集體林地地役權改革已基本完成，并通過益林貸盤活森林資源資產、拓寬林農融資渠道、壯大村集體經濟實力、降低了銀行信貸風險。為踐行“兩山”理念，真正將綠水青山變成金山銀山，建議將集體林地地役權和林業金融的改革向全國推廣，延伸到其他性質的公園，并通過地役權改革引導長期以來以經營采伐森林和利用野生資源為主要生計的林農，發展生態產業或自主創業，從而逐步擺脫對自然資源的依賴。

4 主要建議

4.1 制度未健全，做法需提煉

龍泉市國家公園探索實行的是集體林地地役權改革，而目前我國《民法典》中并沒有“林地地役權”的概念規定，只界定地役權的概念、規定地役權的設立程序以及原則，對“保護地役權”的規則未進行細化。我國在林業生產經營管理活動中一直存在以林地為物質載體來保護環境、來協調生態與林地權利人利益的做法，如通過簽訂合同等形式，建立以類似林地地役權的權利與義務為內容的法律關系，來對林地進行合理利用，卻沒有意識到這其實正是構建“林地地役權”法律法規制度的實踐。“林地地役權”是一種新型物權，無論是林業部門、農村集體組織還是林農對林地地役權都不甚了解。龍泉市在開展集體林地地役權改革時對存在問題和推廣方向等沒有及時梳理，缺乏一套完整的集體林權地役權改革細則規章制度，無法為今后修訂完善的相關法律法規提供參考。

4.2 堵點問題多，創新需優化

改革工作成效好，居民滿意度高，但因改革推進較快，也易遺留一些問題。1）居民對地役權不太了解。工作人員和林農，都知道地役權，但是對地役權的性質、概念特征卻缺乏深入了解。尤其是一些林農文化程度不高，對其中的權利、義務，自己曾經有使用權的集體林地，以及地役權帶來的利弊，不是特別清楚。2）分配方式不合理。原來屬于村民的租賃補償費大多是由鄉鎮發到村，再由村、組根據民主決議方法進行分配，與現在相關法律規定的按權屬面積進行分配的結果有差距，導致村民不理解。3）因為林地權屬、插花山情況復雜。一些林農之間會存在山林、農田等利益分配的矛盾糾紛，短時間無法解決。4）改革時間短、速度快，存在有些在外省、外地的林農知情權、參與度等組織不到位的問題。

4.3 訴求類型多，權益需強護

不同的林農因為集體林地處于不同的位置、山上林木的情況不同等而有不同的訴求，此次地役權實行統一的補償標準和激勵政策，統一補償標準為每667 m2每年48.2 元，“一刀切”的做法不利于也難以滿足所有居民的訴求。特別是公園內一些原來流轉經營的人工商品成、過熟林和投入較大的經濟林等，農戶不愿按地役權報酬標準簽訂合同，認為獲利少于預期；而坐落在傳統利用區、科教游憩區的農戶則有意愿流轉土地，從而獲取更大的利益和優惠政策等，而不僅僅是從地役權改革中獲取補償。

4.4 激勵效果弱，改革需深化

地役權補償對象應該包括集體所有的林地、耕地、園地、宅基地等土地類型，以確保區域內集體所有土地均得到科學合理補償，從而進行統一管理。在此次龍泉市國家公園地役權改革中，地役權改革只涉及集體林地，農田、宅基地、河流等尚未開展。補償方式目前僅限按面積給予現金補助，其他的如下鄉搬遷、減免稅收、特許經營等激勵方式還沒涉及或明晰，補償和激勵方式相對單一，有待進一步深化、細化改革。