PPP 模式下項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題及對(duì)策探討

趙云霞

（中福天工建設(shè)集團(tuán)有限公司，北京 102605 ）

一、PPP 模式的基本概念

廣義上，PPP 模式通常特指政府公共機(jī)構(gòu)與私營(yíng)部門雙方，因供應(yīng)共同商品與公共服務(wù)而形成的長(zhǎng)期戰(zhàn)略合作模式。而狹義上，則強(qiáng)調(diào)了政府不借助行政手段，而是采用商業(yè)方式直接與社會(huì)資本進(jìn)行合作。例如，利用政府從項(xiàng)目企業(yè)中取得的股權(quán)來(lái)增加對(duì)項(xiàng)目的控制，并強(qiáng)調(diào)政府在與企業(yè)進(jìn)行合作的過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)、收益共享及對(duì)公共利益的保障等，是符合當(dāng)前社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展方式，緩解了政府的財(cái)政壓力，是以項(xiàng)目企業(yè)為政府投資擔(dān)保的項(xiàng)目工程建設(shè)與運(yùn)作管理模式。

二、PPP 模式下項(xiàng)目管理的必要性

（一）國(guó)家相關(guān)部門對(duì)PPP 項(xiàng)目的大力推動(dòng)

自2014 年P(guān)PP 融資模式被國(guó)務(wù)院、國(guó)家發(fā)改委、財(cái)政部等力推后，政府和社會(huì)資本合作模式始終是國(guó)家基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重要內(nèi)容。該融資模式已被我國(guó)重點(diǎn)省市和周邊地區(qū)廣泛應(yīng)用，于2017 年再次到達(dá)了融資高峰。PPP 融資模式的優(yōu)點(diǎn)一方面是其能夠有效減輕各地政府的融資財(cái)政支出壓力，另一方面是其能夠有效減少社會(huì)項(xiàng)目投資者的項(xiàng)目資金管理風(fēng)險(xiǎn)。因此，PPP 融資模式是目前我國(guó)政府財(cái)政投資發(fā)展各類重大基礎(chǔ)及配套設(shè)施投資項(xiàng)目時(shí)，重點(diǎn)采用的模式。

（二）PPP 模式下項(xiàng)目進(jìn)展出現(xiàn)諸多問(wèn)題

PPP 模式在推廣過(guò)程中面臨一些問(wèn)題。隨著PPP 模式范圍的擴(kuò)大，影響越來(lái)越大，各部門的許多政策不斷修訂和規(guī)范，使PPP 模式的運(yùn)行越來(lái)越困難。項(xiàng)目建設(shè)的投資計(jì)劃往往在幾年后進(jìn)入投資階段，受材料價(jià)格、投資利率變動(dòng)，以及政府政策法規(guī)變更等各種方面的影響，建設(shè)項(xiàng)目在實(shí)際執(zhí)行過(guò)程中往往超出了可承受的投資風(fēng)險(xiǎn)。工程建設(shè)前期的程序如果出現(xiàn)問(wèn)題，就會(huì)影響工程項(xiàng)目的總體進(jìn)展。例如，由于土地手續(xù)沒(méi)有批準(zhǔn)，評(píng)估方案沒(méi)有審查，預(yù)算沒(méi)有批準(zhǔn)，人大決議沒(méi)有通過(guò)，項(xiàng)目沒(méi)有納入財(cái)政部購(gòu)買力平價(jià)項(xiàng)目庫(kù)。銀行等金融機(jī)構(gòu)在審查項(xiàng)目貸款時(shí)應(yīng)嚴(yán)格審查項(xiàng)目前期程序，使項(xiàng)目結(jié)果符合規(guī)定。財(cái)政部發(fā)現(xiàn)，當(dāng)?shù)胤秸疅o(wú)力支付整個(gè)項(xiàng)目進(jìn)程，地方財(cái)政資金不足以支付年度可用性服務(wù)費(fèi)時(shí)，應(yīng)停止該項(xiàng)目的建設(shè)，PPP項(xiàng)目提前終止。因此，需要對(duì)PPP 模式下的項(xiàng)目進(jìn)行全方位的管理。

三、PPP 模式下項(xiàng)目管理存在的問(wèn)題

（一）管理缺乏規(guī)范性

PPP 模式下，一些企業(yè)管理者存在經(jīng)營(yíng)理念落后、管理水平欠缺等問(wèn)題。目前，由于我國(guó)企業(yè)采用PPP 模式實(shí)施項(xiàng)目建設(shè)，以在外承建大型基礎(chǔ)設(shè)施工程配套設(shè)施建項(xiàng)目施工為主，社會(huì)主體流動(dòng)資本方多數(shù)選擇具有大型建設(shè)工程項(xiàng)目施工經(jīng)營(yíng)性質(zhì)的企業(yè)，其中大部分的管理者為相關(guān)大型建筑行業(yè)的工程技術(shù)人員，其經(jīng)營(yíng)理念和組織經(jīng)營(yíng)管理思維落后，不能及時(shí)、正確地管理企業(yè)，沒(méi)有基于PPP 模式下的企業(yè)實(shí)際發(fā)展需要，造成企業(yè)發(fā)展存在困難。

（二）項(xiàng)目收益不明顯

在對(duì)PPP 融資項(xiàng)目建設(shè)進(jìn)行融資管理的實(shí)際工作中，政府往往按照國(guó)際慣例定期向項(xiàng)目相關(guān)建設(shè)部門發(fā)放一定的項(xiàng)目投資補(bǔ)貼，但這并不需要特定的法律嚴(yán)格規(guī)范，項(xiàng)目管理公司必須盡其所能承擔(dān)一切風(fēng)險(xiǎn)。在這樣的背景下，融資項(xiàng)目的正常運(yùn)行會(huì)帶來(lái)一定的投資收益，但無(wú)法有效避免這些風(fēng)險(xiǎn)，無(wú)法有效控制項(xiàng)目損失。另外，一些企業(yè)的建設(shè)部門開(kāi)始對(duì)PPP 融資項(xiàng)目進(jìn)行建設(shè)管理，引發(fā)融資管理現(xiàn)象，相應(yīng)的項(xiàng)目融資管理成本處于較高水平，這直接影響了項(xiàng)目整體建設(shè)完成后所有投資收益率的高低。

（三）風(fēng)險(xiǎn)因素多變

通常在開(kāi)展一個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)管理工作時(shí)，必須對(duì)一個(gè)項(xiàng)目設(shè)計(jì)報(bào)價(jià)、造價(jià)等基本信息資料加以仔細(xì)研究和分析確定。在PPP 模式的幫助下，管理者根本不需要按時(shí)完成上述任務(wù)，導(dǎo)致項(xiàng)目管理的實(shí)施無(wú)法通過(guò)強(qiáng)有力的基礎(chǔ)信息來(lái)源得到保證，雖然項(xiàng)目報(bào)價(jià)會(huì)計(jì)擁有基本的設(shè)計(jì)報(bào)價(jià)信息資料，但在其他幾個(gè)實(shí)際受到限制的領(lǐng)域中缺乏這些基本的信息資料，不能在一個(gè)項(xiàng)目的總體設(shè)計(jì)成本中做到嚴(yán)格控制。

（四）交流溝通不到位

PPP 模式下的交流平臺(tái)管理更為復(fù)雜，涉及范圍覆蓋各個(gè)省級(jí)部門、授權(quán)項(xiàng)目管理工作部門，以及各種類型的組織和用人單位，需要盡快建立一體化的高效的目標(biāo)項(xiàng)目管理交流平臺(tái)，并為重要項(xiàng)目基礎(chǔ)配套設(shè)施提供支持。但是就目前的實(shí)際項(xiàng)目管理工作情況及分析結(jié)果來(lái)看，各個(gè)高效項(xiàng)目管理主體乃至項(xiàng)目管理部門在沒(méi)有充分明確自身項(xiàng)目管理的責(zé)任時(shí)，便自顧自地開(kāi)始參與到整個(gè)高效項(xiàng)目的整體建設(shè)與日常運(yùn)營(yíng)及管理之中，相互之間往往由于缺乏溝通，導(dǎo)致各個(gè)環(huán)節(jié)與項(xiàng)目管理工作流程的銜接性明顯存在不足，同時(shí)管理工作效率相對(duì)較低，嚴(yán)重的還會(huì)直接影響其在項(xiàng)目實(shí)際管理工作中的效果。

四、PPP 模式下項(xiàng)目管理優(yōu)化策略

為了有效應(yīng)對(duì)PPP模式下的項(xiàng)目管理出現(xiàn)的各種問(wèn)題，應(yīng)該嚴(yán)格落實(shí)好項(xiàng)目實(shí)施方案，提前規(guī)劃、頂層設(shè)計(jì)，具體包括以下四點(diǎn)。

（一）明確建設(shè)項(xiàng)目的基本主體和管理架構(gòu)

政府部門和政府委托的相關(guān)職能部門和事業(yè)單位可以參與建設(shè)資金籌措、生產(chǎn)、監(jiān)督和轉(zhuǎn)讓；實(shí)施組織和社會(huì)資本設(shè)立項(xiàng)目管理公司后，明確項(xiàng)目管理公司的股權(quán)比例和項(xiàng)目資本出資比例、社會(huì)資本出資額、股權(quán)比例的組織實(shí)施情況；簽署《股東投資協(xié)議書》及《公司章程》，召開(kāi)第一次股東會(huì)議等，完成項(xiàng)目公司注冊(cè)登記等手續(xù)；在執(zhí)行過(guò)程中，落實(shí)好法人治理結(jié)構(gòu)，并建立完善的財(cái)務(wù)管理制度，明確財(cái)務(wù)管理與審批流程，對(duì)項(xiàng)目公司建設(shè)資金使用用途及資金走向的復(fù)核審批與監(jiān)督管理做到管嚴(yán)、抓細(xì)、落實(shí)。

規(guī)制框架主要涉及政府權(quán)限和監(jiān)管方面的關(guān)系。其中，政府權(quán)限的關(guān)系主要由政府部門管理對(duì)項(xiàng)目實(shí)施組織的權(quán)限和由政府部門直接管理，或透過(guò)項(xiàng)目實(shí)施機(jī)構(gòu)對(duì)社會(huì)投資的權(quán)限監(jiān)管方面，主要涉及履約管理、行政監(jiān)督和公眾監(jiān)管等，做到項(xiàng)目各參見(jiàn)方目標(biāo)明確、責(zé)任清晰、工作范圍明確、工作內(nèi)容明確，確保互相協(xié)助、相互監(jiān)督，落實(shí)各自職責(zé)，以實(shí)現(xiàn)強(qiáng)有力的工程監(jiān)理和實(shí)施保證。具體措施如下。

第一，規(guī)范項(xiàng)目管理制度。將項(xiàng)目管理機(jī)制及體系建設(shè)作為管理基本點(diǎn)，對(duì)不同的管理內(nèi)容、管理職責(zé)、管理規(guī)范做到標(biāo)準(zhǔn)化、統(tǒng)一化，實(shí)現(xiàn)手續(xù)流程化。由于項(xiàng)目管理的參與者眾多，有必要運(yùn)用具體的項(xiàng)目管理體系來(lái)約束各方，協(xié)調(diào)人際關(guān)系，讓他們各司其職，承擔(dān)自己的責(zé)任，從而真正實(shí)現(xiàn)整個(gè)項(xiàng)目有效的科學(xué)管理規(guī)劃和控制。而在實(shí)際項(xiàng)目管理工作階段，還要不斷加大對(duì)先進(jìn)信息技術(shù)和項(xiàng)目信息系統(tǒng)的開(kāi)發(fā)使用，在合理化的情況下對(duì)項(xiàng)目信息管理系統(tǒng)的使用加以合理分級(jí)，使得PPP 整個(gè)項(xiàng)目的前期規(guī)劃更明朗、清晰。在整個(gè)項(xiàng)目的前期建設(shè)及日常運(yùn)營(yíng)中還要保證項(xiàng)目信息及時(shí)傳遞及資源高效率共享，確保項(xiàng)目決策的準(zhǔn)確性、科學(xué)性。

第二，監(jiān)督管理。因?yàn)楣こ添?xiàng)目的參建方眾多，因此可以利用嚴(yán)格的法律合同關(guān)系進(jìn)行項(xiàng)目經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)的分?jǐn)偧皩?duì)各參建方的層級(jí)監(jiān)督，在項(xiàng)目前期、建設(shè)期、經(jīng)營(yíng)期、交付期和保修期等整個(gè)壽命期內(nèi)，監(jiān)督工程項(xiàng)目的投入、資金、項(xiàng)目建造、經(jīng)營(yíng)、移交及維護(hù)等管理工作。

為了進(jìn)行項(xiàng)目管理工作和監(jiān)督，首先要嚴(yán)格規(guī)范有關(guān)工程項(xiàng)目監(jiān)理的各個(gè)環(huán)節(jié)和項(xiàng)目管理流程，并提出詳盡的項(xiàng)目管理內(nèi)容和人員的職責(zé)要求，按照各項(xiàng)管理工作目標(biāo)和規(guī)范，嚴(yán)格依據(jù)有關(guān)項(xiàng)目管理的基本工作內(nèi)容要求進(jìn)行項(xiàng)目管理，保證項(xiàng)目管理工作得以正常、高效進(jìn)行。其次，還必須進(jìn)一步強(qiáng)化專項(xiàng)監(jiān)管力量，成立專業(yè)的項(xiàng)目監(jiān)察部門，對(duì)其在PPP 模式下的相關(guān)項(xiàng)目監(jiān)管工作實(shí)施全過(guò)程、全方位的檢查監(jiān)督，同時(shí)還需要明確它的監(jiān)督指導(dǎo)責(zé)任，一旦項(xiàng)目出現(xiàn)違紀(jì)問(wèn)題就要及時(shí)對(duì)其進(jìn)行調(diào)查，并及時(shí)做好黨紀(jì)追責(zé)處理，充分發(fā)揮監(jiān)督指導(dǎo)作用。

（二）加速深化施工信息管理模式

BIM 信息技術(shù)在建筑工程全壽命周期的綜合運(yùn)用中，涵蓋了策劃、方案設(shè)計(jì)、建筑施工、運(yùn)維、拆遷等內(nèi)容，實(shí)現(xiàn)信息化建設(shè)協(xié)同，促進(jìn)信息溝通和合作，有利于降低成本和風(fēng)險(xiǎn)，改善建筑施工品質(zhì)，提高生產(chǎn)效率；重視前期的設(shè)計(jì)階段，先開(kāi)展價(jià)值工程系統(tǒng)分析，再根據(jù)價(jià)值工程的研究對(duì)象，系統(tǒng)地開(kāi)展社會(huì)價(jià)值系統(tǒng)工程，并經(jīng)過(guò)組織創(chuàng)新管理工作，爭(zhēng)取用較低的產(chǎn)品生命周期成本，科學(xué)地滿足用戶的需求。

（三）優(yōu)化溝通合作

在信息化時(shí)代，企業(yè)有必要構(gòu)建統(tǒng)一的項(xiàng)目辦公管理信息平臺(tái)。基于企業(yè)信息化的技術(shù)可以實(shí)現(xiàn)地方政府與其他企業(yè)項(xiàng)目部門參與企業(yè)管理部門主體的有效統(tǒng)一業(yè)務(wù)信息溝通和高效信息網(wǎng)絡(luò)交流。積極探索現(xiàn)代企業(yè)項(xiàng)目信息集成化項(xiàng)目管理辦公室信息管理模式的應(yīng)用，使各項(xiàng)目管理部門主體之間在線、離線信息協(xié)同工作和在線、離線信息交流。在企業(yè)PPP 項(xiàng)目辦公室管理模式下，能有效實(shí)現(xiàn)基于企業(yè)項(xiàng)目管理過(guò)程信息管理的各項(xiàng)目部門管理業(yè)務(wù)的有效統(tǒng)一，同時(shí)能夠有效實(shí)現(xiàn)各項(xiàng)目管理部門主體與各項(xiàng)目相關(guān)管理部門之間的高效業(yè)務(wù)信息溝通，增強(qiáng)各環(huán)節(jié)之間的有效信息聯(lián)系，提高企業(yè)項(xiàng)目辦公室的實(shí)際管理水平。

（四）推廣工程總承包模式

工程總承包模式有利于控制工程造價(jià)，提高工程質(zhì)量安全標(biāo)準(zhǔn)。應(yīng)盡量采用工程全過(guò)程咨詢服務(wù)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。明確風(fēng)險(xiǎn)分?jǐn)偪蚣埽裱L(fēng)險(xiǎn)最優(yōu)分?jǐn)偂L(fēng)險(xiǎn)利益等效和風(fēng)險(xiǎn)控制的基本原則，合理分?jǐn)偣娰Y金和社會(huì)融資雙方的項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)，并充分考慮公眾風(fēng)險(xiǎn)管理工作能力、政府項(xiàng)目管理績(jī)效機(jī)制，以及市場(chǎng)風(fēng)險(xiǎn)管理工作能力等因素。工程項(xiàng)目設(shè)計(jì)、施工、投資、經(jīng)營(yíng)、維修等的商業(yè)風(fēng)險(xiǎn)，原則上由股權(quán)投資承擔(dān)。政府承擔(dān)有關(guān)法規(guī)風(fēng)險(xiǎn)、經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)和最低需求風(fēng)險(xiǎn)，政府和社會(huì)資本合理分享不可抗力的經(jīng)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)。在成功推行工程項(xiàng)目期間，任何一方均不能單獨(dú)承擔(dān)整個(gè)工程項(xiàng)目的風(fēng)險(xiǎn)。必須事先查明、分析項(xiàng)目的所有風(fēng)險(xiǎn)，并確保各方承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)的最大能力和承受能力，這樣所有參與者都可以通過(guò)法律合同分擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)。

另外，建設(shè)項(xiàng)目還涉及合同結(jié)構(gòu)、合同與投資管理制度，以及建設(shè)項(xiàng)目的法律申報(bào)制度。合同是項(xiàng)目的主要內(nèi)容或限制條款，主要包括權(quán)利義務(wù)、交付要求、履約保證、適應(yīng)性和相關(guān)性等。權(quán)利和義務(wù)主要?jiǎng)澐至隧?xiàng)目資產(chǎn)所有者、公眾利益資產(chǎn)、政府支付方法及投資風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)后果。交易條件限制主要界定項(xiàng)目合作期限、項(xiàng)目申報(bào)制度、價(jià)格調(diào)整機(jī)制和結(jié)果描述。福利保障限額的界定強(qiáng)制保險(xiǎn)方案。社會(huì)福利保障體系由保證競(jìng)爭(zhēng)、保證施工業(yè)績(jī)、保證運(yùn)營(yíng)維護(hù)、保證交付維護(hù)組成。連接邊界的適應(yīng)主要定義應(yīng)急處置、臨時(shí)收購(gòu)、提前終止、合同修改、合同延期、新項(xiàng)目改建和擴(kuò)建需求等相應(yīng)措施。

結(jié) 語(yǔ)

綜上所述，PPP 模式本身投資規(guī)模大，建設(shè)和生產(chǎn)運(yùn)營(yíng)管理周期相對(duì)較長(zhǎng)，涉及眾多利益相關(guān)者，如社會(huì)資本、政府及相關(guān)咨詢機(jī)構(gòu)、金融機(jī)構(gòu)、運(yùn)營(yíng)商等，這使得PPP模式面臨諸多問(wèn)題，比如融資困難、資金鏈中斷、成本上升、資金回收困難等。為了解決PPP 模式中的問(wèn)題和風(fēng)險(xiǎn)，確保PPP 模式的正確實(shí)施，對(duì)PPP 模式必須謹(jǐn)慎對(duì)待避免造成損失。