新形勢下基層審計機關對審計審理工作的思考

李新毅

（沂水縣審計局，臨沂 276400）

引 言

審計機關在工作中貫徹落實新發展理念，全面體現在提高審計項目的質量上。審計項目審理是審計質量控制體系的重要組成部分，是對審計情況的再分析，是對審計問題的再認識，更是對審計成果的再提高。開展審計項目審理對促進審計工作科學化、法制化、規范化起著十分重要的作用。

一、審計項目審理的內涵與作用

審計是黨和國家監督體系的重要組成部分，是推進國家治理體系和治理能力現代化的重要力量。審計機關首先是政治機關，同時也是經濟監督部門。審計項目審理主要是審計機關的審理部門人員按照國家審計準則的要求，以審計實施方案為基礎，對審計組實施審計項目的過程及結果進行審核，并出具審計意見書的一種內部監督管理行為。《中華人民共和國國家審計準則》（以下簡稱《國家審計準則》）第一百四十二條規定：“審計機關業務部門應當將復核修改后的審計報告、審計決定書等審計項目材料連同書面復核意見，報送審理機構審理。”應堅持黨對審計工作的全面領導，依法推進審計項目的審計工作，在審計項目審理的過程中貫徹法治理念。

審計項目審理在規范審計人員依法履行審計監督職責、規避審計風險、提升審計質量、保障違法違規問題依法處理等方面起著至關重要的作用。通過審計項目審理，進一步規范審計人員的執法行為，有效避免被審計單位對審計機關做出的審計決定不服而發生的行政復議、行政訴訟等問題。

二、基層審計機關審計審理工作的現狀及問題

《國家審計準則》規定，審計機關對審計業務實行“審計組、審計業務部門復核，審理機構審理，審計機關負責人審核或審計業務會議審定”的分級質量控制。而基層審計機關的每個業務股室人員一般只有2 ～3 人，審計組成員為本業務股室全體人員。在審計項目實施過程中，審計組長由股室負責人擔任，審計組、審計業務部門的兩級復核，也就變為了一級復核。同時，基層審計機關的審理機構，其審理方式大多側重審計實施程序方面，局限于對審計組提供書面資料的審理，部分還停留在審計項目實施現場結束后，針對審計報告、審計決定等審計文書質量的事后復核把關上，很大程度上存在沒有以審計實施方案為基礎，開展實質性的審理。以上審計項目的審理實施在對重大審計項目質量控制方面存在以下問題。

（一）審計項目審理在審計組現場審計結束之后，難以發現現場審計過程中的重要問題

審計組負責審計現場結束后的審計報告征求意見稿的起草及征求被審計單位的意見，根據被審計單位反饋的書面意見經核實后，對審計報告進行修訂，并對審計決定、審計移送等文書進行起草。審理機構審理、審計機關負責人審核審計組報送的審計報告等資料時，審核的是經過兩三次修改后的審計文書，審計反映的事項已經確定，這個項目的審計質量已經基本確定。在審理機構進行審理、業務會議進行審定的過程中，部分審計事項取得的審計證據不充分，審計問題結論不準確，沒有將問題查深查透。這些問題需要審計組進一步進行補充審計核實，此時審計實施現場已經結束，被審計單位的資料也已進行了退還，審計報告征求意見稿由審計組送達被審計對象并征求書面意見。倘若追責并改正審計過程中的質量錯誤，審計工作底稿、審計取證單要進行修改完善，進而需要對審計報告進行修訂，修訂完成后還要向被審計對象再次征求書面意見。這些將大量地增加工作量，人、物等各項成本也將大大增加。審計項目審理將會是“審理問題簡單、審計組整改難”，導致工作被動，審計的時效成本將會大大增加。

（二）審計項目審理滯后于審計組復核環節，重大項目實施過程難以實現跟進指導

目前，按照《國家審計準則》，復核、審理審計項目的工作流程，由審計組來完成審計文書的起草、修改等一系列工作，只有在最終結果文書定稿前，審理機構、分管領導和審計業務會議才能發揮審計質量控制的關鍵性作用，難以對審計組現場審計中存在的重大問題給予合理建議及指導。特別是一些三級聯動的審計項目，以及情況復雜、歷史遺留問題多的審計項目，參與人員多、審計內容涉及面廣，對審計實施過程中的信息傳遞、現場廉政監督、審計組長的把控能力都是一種挑戰，迫切需要審計人員在審計實施現場給予幫助、指導。如果按照審計程序，在審計實施現場結束并且各種審計文書待擬稿修改完成后再進行審理、業務會議審定等審計質量控制，審計機關就失去了在大型審計項目、重大審計問題等方面進行跟進指導和監督的作用。

（三）審計項目審理滯后于審計組審計報告征求意見環節，影響被審計單位對審計結果的接受度和認可度

如果審計組整體的業務能力強，出具的審計報告征求意見稿質量就高，被審計單位提出的意見就少，審計機關出具審計報告、下達審計決定的風險也會大大降低。如果審計組的整體業務能力達不到審計項目的要求，或者審計過程中遇到大量的新情況或者新問題，審計組現有的經驗水平將難以應對，將會導致在審計取證方面存在問題。審計報告征求意見時，被審計單位提出的意見就會比較多，審計報告面臨的修改也會較多，這將嚴重影響審計機關的公信力。倘若審計發現問題描述不清、問題定性錯誤、處理處罰主體不適、審計評價欠妥等審計報告中存在的問題，直到審理機構審理、業務會審定時才發現，按照規定問題應予以改正。如果審計發現問題違規違紀性質變輕、查出問題金額降低、違規問題處理（處罰）減輕，那么被審計單位容易接受；反之，如果審計發現問題違規違紀性質變重、查出問題金額變大、審計評價變低、違規問題處理（處罰）比征求意見時嚴重，特別是對部分審計問題補充審計取證時，被審計單位難以接受，審計取證工作的難度勢必增加，被審計單位對審計結果的認可程度將受到影響。

三、基層審計機關新形勢下開展審計項目審理工作、提高審計質量的舉措

（一）審前及時介入，從根源上把控審計質量

審計項目開始前，審理機構提前介入，秉持早打算、早安排、早實施的“三早”原則，科學謀劃，統籌安排，將審計審理關口前移，對項目分工、文書方案、審計流程等方面進行規范提升，做到“五個統一”，從根源上把控審計質量。

一是統一計劃分工。審計項目實施前，由審理機構和審計項目牽頭科室一道，統一項目分工，統一項目文書的文號，做到審計項目的統一性、規范性。二是統一審計工作方案。為進一步做好各項審計項目，保證審計質量，提高審計時效，由審理機構牽頭，按照相關法律法規要求，分別制定審計工作方案，對審計目標、審計內容、審計重點等事項進行明確，為切實提高審計質量奠定基礎。三是統一文書模板。由審理機構牽頭，統一制作審計通知書、審計決定、審計移送、審計報告、審計結果報告等文書模板，對審計文書進行統一規范，夯實審計文書規范化基礎。四是統一規范流程。審理機構針對審計程序、審計實施方案、審計措施、審計取證與記錄、審計文書等五大層面，提出注意事項，讓每個審計人員人做到有章可循。五是統一操作指引。對于同一類型的審計項目，由牽頭科室負責先審先試。若被審計對象信息化程度高，可發揮大數據審計的引領作用，實行“雙主審”組織模式，即審計項目業務主審和數據分析主審。審計過程中由審理機構和牽頭科室一道，統一審計程序的規范和要求，業務主審和數據分析主審分別編制審計實施方案和數據分析方案，根據數據分析形成審計操作指引，做到審計機關項目統一化、規范化。

（二）審中深入審計現場審理，從審計過程把控審計質量

針對基層審計機關人手少、項目多、審計人員少、審計質量難以把控的現狀，在審計過程中，專職審計人員應深入審計實施現場，采取分批、分步審理的方式，指導審計組持續完善審計取證，不斷提升現場審計質量。

一是分批對審中事項進行審理，列出問題清單。在審計實施過程中，安排審計人員深入各個審計組的審計實施現場，從審計程序、佐證材料、違規主體、問題的定性、問題的原因分析等方面開展審理工作。查看調查了解記錄的編寫是否規范合理，審計事項的確定是否把控準確；取得的審計證明材料是否充分全面，是否存在證據資料相互矛盾無法滿足審計結論；問題責任主體是否明確，是否存在只描述違規問題，而缺少責任主體的情況；事實描述中問題發生的時間、主體、情節、金額等基本要素是否完整；問題定性法規依據是否恰當，法規引用的主體是否合適，適用法規的時效性是否與違規問題的發生時間相符合；問題產生的原因分析是否準確深入，揭示問題產生的根源是否明晰。通過提前介入審理，列出審理過程中發現問題的清單，交由審計組在審計實施現場及時進行補充審計取證，強化審計過程質量控制。例如，在某縣級財政預算執行審計項目中，審計組查出了涉農資金整合實施項目預算執行效率低，存在21 個項目3.8 億余元資金的預算執行率低于50%的問題。審理發現，該問題取證材料中只有對涉農資金統計表的分析情況，未對項目進行延伸審計，缺少審計證據支撐。隨即要求審計組對該問題做進一步審計，獲取有力的審計證據。

二是報送審理時，依據審計實施過程中的審理問題清單進行重點檢查核實。審計項目現場實施結束后，審計人員依據跟進式審理中發現的問題進行重點審理，對照審理問題清單，逐一核實審計佐證能否充分支撐審計結論，問題定性是否準確。對審計組已整改完成的問題，進行銷號處理，未整改的事項將納入審計意見書，要求審計組繼續進行補充審計，取得與審計結論相一致的佐證材料，確保審計反映問題事實清楚、證據充分。例如，在某縣級財政預算執行審計項目前期跟進式審理過程中發現，涉農資金整合項目執行率較低的問題存在未審深審透的情況，在本次審理中將作為重點進行審核，查看審計組是否進行了延伸，完善了取證。通過查看取證資料，審計組采納了審理意見，對執行率較低的21 個項目進行了延伸審計，經取證核實，排除了其中的18個項目，最后有問題的項目只有3個，涉及金額3072 萬元。經審理，問題金額減少了3.5 億元。

（三）審后進行結論性文書審理，推動審計成果提升運用

審計結束后，審理機構應重點針對審計報告、審計決定書等審計結論性文書進行審理，關注審計結果文書撰寫是否規范，評價、定性、處理、移送是否恰當等，并對審理結果進行全面分析，促進審計成果的進一步開發運用。

一是建立完善審計容錯免責機制。全面落實中共中央辦公廳《關于進一步激勵廣大干部新時代新擔當新作為的意見》精神，按照“三個區分開來”的要求，加強“容錯免責”認定工作的監督，對審計報告中反映的符合“容錯免責”認定條件的情況，經過審計組全體人員的討論，以及分管領導的審核同意后，針對問題的復雜程度，報審計局主要負責人審定或審計業務會議研究決定，鼓勵干部擔當作為。二是建立審理成果分析機制。對審計報告中反映的應移送而未移送的重大違規違紀問題，提出審理意見，按照法定程序，移送紀檢監察部門進行追責問責，或移送相應的主管部門進行處理。三是建立審計項目創優培育機制。按照優秀審計項目評選的標準，對各個項目實施情況進行一次“總體檢”，優中選優，重點審理，從審計方案的編制、問題取證、審計報告、移送處理、成果開發、審計整改等方面提出意見，全力推進優秀審計項目的創建。

（四）打造堅強有力的審理團隊，不斷提高審計項目審理水平

一個堅強有力、能夠持續跟進審計工作發展趨勢的審理團隊，是維系審計機關審理工作健康發展的基石。審理崗位人員既要懂法制又要懂審計業務，從專業背景、工作經歷、業務能力等方面做好專職審計人員的配備，并加強培訓交流，不斷提升審理能力。

一是健全審理機構，充實人員力量。建立健全專職審理機構，配備專職人員，明確審理工作的責任及崗位職責，將既具備全面的審計業務知識又具有豐富的審計業務實踐經驗和責任心強的人安排到審理崗位上。二是加強培訓交流，不斷豐富知識儲備。需由上級審計機關加大對基層審計人員的培訓和業務指導，不定期地對基層審計機關的審計人員開展以干代訓，結合審計項目，了解項目實施的背景，學習了解審計項目相關的國家政策法規，明晰審理的重點和方向。項目審理完成后，及時召開審理工作業務討論會，對當期審理過程中發現的一些問題進行探討研究，相互學習、借鑒，不斷提高審計審理能力和工作勝任能力，打造一支業務素質高、工作勝任能力強的審理團隊，進而避免審計項目實施風險，不斷提升審計項目的質量，持續穩固審理工作在提升審計質量方面的作用。

結 語

審計審理作為審計工作的重要組成部分，在其中發揮著重要的作用。行之有效的審計審理工作可以推動審計工作質量的提升，進而促使審計機關切實發揮自身的管理職能和監督職能。從當前基層審計機關的審計審理工作開展情況來看，雖然整個工作能夠按照《國家審計準則》的要求實施，但是也存在著一些問題，減弱了審計審理工作實施的質量與水平。新時代背景下，審計人員要牢牢立足工作實際，按照審計工作發展的需要，不斷提升審計審理工作的成效。