著眼大國資 走好一盤棋 進一步提升國有經濟戰略作用

邱寶林

2023年6月，中辦國辦聯合印發《國有企業改革深化提升行動方案（2023—2025年）》，標志著繼國企改革三年行動之后的新一輪改革正式啟動。本輪改革強調提高國有企業核心競爭力和增強核心功能，積極服務國家重大戰略，切實發揮國有企業在建設現代化產業體系、構建新發展格局中的科技創新、產業控制、安全支撐作用。面對黨和國家賦予國資國企光榮而艱巨的任務，僅依靠百家央企力量是不夠的，必須在“一盤棋”思想引領下構建國資監管大格局，凝聚國資國企系統發展合力，為國有經濟發揮戰略支撐作用奠定更加堅實的基礎。

服務國家戰略是國有企業的重要職責

2016年10月，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上發表重要講話指出：“國有企業是中國特色社會主義的重要物質基礎和政治基礎。”這深刻揭示了國有企業在黨和國家事業發展全局中的戰略位置。十九屆四中全會強調推動國有資本服務國家戰略目標，十九屆五中全會要求發揮國有經濟戰略支撐作用，進一步明確了國有企業服務國家戰略職責。黨的二十大報告明確提出“加快構建新發展格局，著力推動高質量發展”等新時代新征程黨的中心任務，需要強有力的戰略支撐，賦予了國有經濟新的使命責任。

截至2022年底，全國國資系統監管企業資產總額達286.5萬億元，較2013年底增長2.36倍，年均增長約11%，遠超同期GDP年均6.2%的增長水平。新時代國有企業深入實施創新驅動發展戰略，取得以載人航天、北斗導航、5G應用、國產航母、港珠澳大橋、白鶴灘水電站等為代表的一批具有世界先進水平的重大成果和標志性工程，積極服務京津冀協同發展、長江經濟帶發展、粵港澳大灣區建設、長三角一體化發展、海南自貿港建設等重大戰略，在疫情防控和脫貧攻堅中服務社會、保障民生堅強有力，充分發揮了排頭兵、主力軍的作用。

實際上，國有企業服務國家產業戰略并非我國特例，而是世界各國的普遍情況。美、英、法等國的國有企業除分布在郵政、電力、運輸等公用和基礎部門外，在金融和戰略性新興產業中也有布局，如美國進出口銀行、英國航空和宇航公司、法國湯姆遜公司等，在高技術產業發展和國際競爭方面發揮了很大作用。新興市場國家的國有企業表現出更強的“產業發展工具”特點，在政府支持下全力推動旨在提升國家產業績效和競爭力的產業政策，如新加坡淡馬錫、巴西淡水河谷、南非鋼鐵公司等，都在各自國家優勢產業發展中起到了關鍵推動作用。同時，盡管西方國家主張不讓國有企業負擔多重目標，尤其不能摻雜社會政策目標和政治要求，但實際上各國國有企業都不同程度承擔了社會政策目標。例如日本為提高國民居住、生活質量設立了都市基礎整備公團，為減少失業成立了“雇傭·能力”開發機構，為保護環境設立了環境事業團。印度的眾多國有企業被要求作為“最后的雇主”，特別在周期性經濟疲軟時不得裁員，使國有企業為國家提供了主要的生產性就業渠道，也因此有效地改善了社會穩定狀況。

當今世界已進入新的動蕩變革期，世界之變、時代之變、歷史之變正以前所未有的方式展開，全球經濟、政治、社會等領域矛盾相互疊加相互影響，新一輪科技革命和產業變革蓬勃興起，世界科技創新版圖和政治經濟格局再構重塑。我國國有企業作為經濟功能、社會功能、政治功能的有機統一體，肩負“在經濟領域為黨工作”的重任，是我們黨執政興國的重要支柱和依靠力量。因此必須進一步提高政治站位，深刻認識自己的使命任務，更加積極地服務國家重大戰略，在新時代新征程為建設社會主義現代化強國作出更大貢獻。

國資一盤棋為國有經濟更好發揮作用夯實了基礎

國有企業作為中國特色社會主義經濟的“頂梁柱”，需要國資委系統這套“鋼筋籠”來增加強度，提高系統性、功能性和戰略承載力。當前“國家統一所有”和“分級代表”共同構成了我國國有資產管理體制。但實踐中，“分級代表”往往被過多強調，導致對面上共性問題統籌研究不夠，系統意識、全局觀念需要進一步強化。為更好推動國資國企整體服務國家重大戰略，國資委需要加強面上統籌和系統建設，也就是構建監管大格局，形成國資一盤棋。

改革開放之初，國營企業由中央多個部委直接管理，政企不分現象非常嚴重。由于管理混亂，很多企業虧損嚴重，給國家帶來沉重負擔。1988年1月，國務院決定建立國家國有資產管理局，代表國家行使國有資產權益。但由于缺少行權的法規制度基礎，實際上仍由多個行政部門分割行使了其出資人職能。這種多頭管理格局被稱為“九龍治水”。它使得國有經濟的戰略性調整缺乏統一的規劃、協調和組織實施，導致國有企業無法適應市場經濟運行，陷入了嚴重困境。1993年3月，八屆全國人大一次全會通過憲法修正案，將有關條文中的“國營經濟”和“國營企業”分別修改為“國有經濟”和“國有企業”。一字之差，表明了國家不再直接經營管理企業。同年11月，黨的十四屆三中全會要求國有企業建立現代企業制度，實現政企分開，為新的國有資產管理體制建立打下基礎。

2002年11月，黨的十六大提出在堅持國家所有的前提下，在中央和地方政府分設國有資產管理機構。2003年4月，國務院國資委成立，根據國務院授權對中央企業依法履行出資人職責，監督管理企業國有資產。隨后于2003年5月頒行《企業國有資產監督管理暫行條例》，2008年10月頒行《企業國有資產法》，形成了在國有資產國家統一所有的前提下，由中央政府和地方政府分別代表國家履行出資人職責，享有所有者權益，建立權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制，為國有經濟快速發展提供了重要支撐。進入新時代，黨的十八屆三中全會提出“以管資本為主”加強國有資產監管。而落實向管資本轉變的要求，需要國資委更加注重國有資本的整體性和流動性，以“大格局”的視野緊緊圍繞服務國家戰略，落實國家產業政策和重點產業布局調整總體要求，將國資委系統監管企業國有資產作為一個整體推動資本合理流動優化配置。在此背景下，國資一盤棋的重要性愈發凸顯，成為了重要的國資監管時代命題。

2011年，按照《企業國有資產監督管理暫行條例》第十二條第三款“上級政府國有資產監督管理機構依法對下級政府的國有資產監督管理工作進行指導和監督”的規定，國資委制定了《地方國有資產監管工作指導監督辦法》（國資委令第25號）和《關于在國資委系統推動構建國資監管大格局的指導意見》（國資發法規〔2011〕165號），對指導監督的總體原則及要求、工作機制、工作體系和主要措施等做了詳細規定。2019年11月，為貫徹落實管資本為主的要求，國資委發布《關于進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》（國資發法規〔2019〕117號），布置了十個方面系統的重點任務。近年來，國資委一方面不斷加強監管能力建設，著力推動全系統的機構職能上下貫通、法規制度協同一致，另一方面在整合國資國企力量，引導國有資本合理布局，實現優勢互補、互利共贏，使系統合力明顯增強。特別是推動中央企業與地方國有企業加大合作力度，加快實現共同發展。如鞍鋼集團和遼寧省屬國企本鋼集團進行重組整合，“強強聯合”進一步提高效能；南方航空集團引入廣東省、廣州市和深圳市國有資本，成為股權多元化的央企集團。

黨的十八大以來，國資委系統逐步構建起與黨集中統一領導優勢相適應、組織動員優勢相銜接、集中力量辦大事制度優勢相配套的中國特色國資監管新模式。該模式要求將國有資本作為一個整體，從服務黨和國家工作大局的高度加強前瞻性思考、全局性謀劃、戰略性布局、整體性推進，通過增強整體功能更有效地服從服務國家戰略需要。下一步，需要在“大格局”“一盤棋”的思想指導下，進一步健全“三統一、三結合”國資監管職能體系，充分發揮“三化監管”優勢，為國有經濟服務國家重大戰略奠定更加堅實的基礎。

以大格局進一步提升國有經濟戰略作用的建議

近十年來，國有經濟快速發展，對國家重大戰略的支撐作用顯著，國資監管大格局的逐步完善在其中起到了關鍵基礎性作用。下一階段隨著新一輪國企改革中國資一盤棋的深入推進，更強的體制性優勢將進一步釋放，對于提高國有企業核心競爭力和增強核心功能，增強國有經濟服務國家重大戰略的能力具有十分重要的意義。我們就此提出以下幾方面建議。

其一，提高國資國企監管能力水平，凝聚國資監管系統合力。完善國資委行權履職清單管理，逐步實現國資委系統權責清單范圍、原則、事項基本一致，按照管資本為主的要求履行好國資監管職責，避免監管越位、缺位和錯位；把對地方國資監管工作的指導監督擺在更突出、更重要的位置，加強組織領導，加強組織研討、培訓、會議，促進不同層級和地區的國資委的常態化業務交流，加快形成指導監督有效、相互支持有力、溝通協調有方、共同發展有序的工作機制；協作推進重點立法，聯系地方國資委共同參與加強事關國資國企大局的頂層制度設計，使制度更加適用于全國國資系統，同時積極支持推動國資監管地方性法規的出臺，形成上下貫通的法規制度體系；積極推進央地合作、區域合作，通過加強監管機構之間的聯系，促進國有資本高效流動和優化配置及企業間合作。

其二，發揮科技創新作用，以新型舉國體制鍛造國家戰略科技力量。堅持政策“應給盡給、能給盡給”，支持國有企業圍繞科技創新打造政策特區、人才特區、創新特區，打造創新聯合體升級版，建立協同創新網絡，加速各類創新要素聚集；增強創新體系效能，強化重大工程牽引，用好國家實驗室、創新聯合體等平臺，支持有條件的企業整合轉制科研院所、應用類科研單位，組建行業研究院，引領產學研深度融合；推動企業進一步優化投入結構，突出科技產出、科技成果、科技轉化、科技產業，構建以實效為導向的科技創新工作體系，健全成果轉移轉化機制；更大力度激發創新創造潛能，構建以創新價值、能力、貢獻為導向的科技人才評價體系，推進科技人才培養工程，培養造就更多大師、戰略科學家、一流科技領軍人才和創新團隊、青年科技人才、卓越工程師、大國工匠和高技能人才。

其三，發揮產業控制作用，大力推進國有經濟布局優化和結構調整。推動國有企業積極布局新賽道、培育新優勢，聚焦科技含量高、市場競爭力強、帶動作用大的戰略性新興產業，在新一代信息技術、人工智能、生物技術等領域加大布局力度，搶占未來發展制高點；加快傳統產業改造升級，推動國有企業提高在關系國家安全、國計民生重點行業的布局比重，加快傳統產業數字化轉型，大力發展綠色低碳產業；以市場化方式加大專業化整合力度，培育和推動更多符合條件的企業上市融資、增資擴股，在裝備制造、礦產資源、清潔能源等領域推動專業化整合，切實提高產業競爭力；積極推進現代化產業體系建設，增強國有企業對國民經濟高質量發展的影響力帶動力，以高質量實施“十四五”重大工程和重點項目為抓手，全面推進重要產業升級發展。

其四，發揮安全支撐作用，堅決守住不發生系統性風險的底線。建設世界一流軍工企業，大力加強國防科技自主創新、原始創新，為國家聯合作戰體系提供系統武器裝備，支撐中國特色現代作戰體系構建；強化傳統產業高端化智能化綠色化發展帶動能力，助力國家打造自主可控、安全可靠的現代化產業體系，提升骨干網絡應急處突能力，進一步深化產業鏈的全球布局，提升本產業未來的競爭力和抗風險能力；大力增加石油、天然氣、有色金屬等戰略物資儲備，擴充物資儲備量上限，并在條件成熟和充分考慮風險因素的基礎上并購國際礦權，為我國經濟安全提供更穩定的“壓艙石”；抓好重點領域風險防范化解，抓好房地產、PPP業務、金融、投資、并購等領域風險防范和應對，規范地方平臺公司運營，加快平臺公司轉型，壓控隱性債務規模，做好資金接續，嚴防公開市場違約。