我國綠色政府債券的現狀及發展思考

李俊英 李奕彤

【摘要】自黨的十九大提出“建設生態文明是中華民族永續發展的千年大計”以來， 綠色金融應運而生。黨的二十大報告明確提出， 中國式現代化是人與自然和諧共生的現代化， 要厚植高質量發展的綠色底色。地方政府作為市場的重要參與者， 應順應綠色潮流， 通過發行綠色政府債券引導資金流向綠色產業， 做好綠色投資的帶頭和表率作用。然而我國綠色政府債券起步較晚， 當前還處于初級發展階段， 面臨著缺乏獨立的綠色標準規范和認證評估制度、 信息披露制度不完善、 收益成本失調和地域失衡以及激勵機制不足等挑戰， 綠色政府債券市場的完善任重道遠。本文從綠色政府債券的發展現狀出發， 分析其發展過程中存在的問題及其具體表現， 并提出建立獨立的綠色政府債券認定標準與評級制度、 完善綠色信息披露制度及監督體系、 建立“地方政府+銀行”綠色基金機制、 健全獨立的綠色政府債券績效評價機制等對策建議， 以促進我國綠色政府債券的成熟發展。

【關鍵詞】綠色發展；綠色投資；綠色政府債券；綠色基金

【中圖分類號】F812.2? ? ? 【文獻標識碼】A? ? ? 【文章編號】1004-0994（2023）21-0154-7

一、 引言

2015年12月22日中國人民銀行發布關于綠色金融債券發行管理的公告即中國人民銀行公告〔2015〕第39號， 開啟了我國綠色金融債券市場， 同年國家發展改革委辦公廳印發的《綠色債券發行指引》開啟了我國綠色企業債券市場， 這兩個規范的問世同時也拉開了我國綠色債券市場發展的帷幕。2020年， 為應對氣候變化， 我國提出“碳中和”和“碳達峰”， 投資者的投資方向也向綠色產業和綠色項目大幅傾斜， 綠色債券發展迎來了新一輪高峰（陳思鰻等，2021）。2022年10月， 黨的二十大報告再次強調， 必須牢固樹立和踐行綠水青山就是金山銀山的理念， 站在人與自然和諧共生的高度謀劃發展。市場各經濟主體需深入貫徹綠色發展理念， 落實綠色債券的頂層設計， 從而為增強我國綠色產業的活力， 促進未來經濟與生態的協同可持續發展奠定基礎。然而當前我國綠色債券的發展尚處于初級階段， 以綠色金融債、 綠色企業債和綠色公司債為主， 作為市場參與者之一的政府， 應充分發揮其合理配置資源、 調節市場失靈的作用， 以不斷提高資金使用效率。因此， 近年來， 各地方政府開始發行綠色政府債券， 從宏觀角度引導和調配各企業、 社會資本乃至個人消費者的資金以激活當地的綠色經濟發展。但是， 作為債務人的地方政府同時也承擔著降低債務成本、 降低投資風險、 維護政府公信力等其他巨大的壓力， 綠色政府債券的推行和發展同時伴隨著新的機遇和挑戰， 需要不斷完善我國綠色政府債券的激勵與監管制度。

二、 綠色債券與綠色政府債券

（一）綠色債券

世界銀行（2015）將綠色債券定義為所募集的資金專門投向的項目為有利于保護生態環境的債券①。2021年4月21日， 中國人民銀行、 發展改革委、 證監會聯合發布的《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》將綠色債券定義為將募集資金專門用于支持符合規定條件的綠色產業、 綠色項目或綠色經濟活動， 依照法定程序發行并按約定還本付息的有價證券， 包括但不限于綠色金融債券、 綠色企業債券、 綠色公司債券、 綠色債務融資工具和綠色資產支持證券②。總而言之， 綠色債券一方面具有環保屬性， 所籌集資金流向綠色項目的發展建設， 鼓勵企業轉型和重視環境保護； 另一方面它具有金融屬性， 發行者和投資者均以營利為主要目的， 投資者在一定期限內收取固定利益， 而發行方通過外部融資獲取產業發展利潤（陳靂，2021）。

（二）綠色政府債券

綠色政府債券， 是指政府為籌集發展綠色領域項目或綠色公共事業所需資金而發行的定期給予投資者固定收益、 到期還本的債券③。我國也有一些學者根據該債券自身的特點而賦予其相應的定義。崔惠玉等（2022）認為， 綠色政府債券與普通債券最大的不同點在于綠色政府債券體現政府的財政功能， 需要考慮環境問題、 低碳節能問題等可持續發展的關注點， 發揮其正外部性作用。簡尚波（2021）認為， 綠色政府債券是綠色債券和政府債券的融合， 既具有綠色債券的環保性和盈利性， 也具有政府債券的社會效益性， 以政府為發行主體將所募集的資金投入符合綠色標準的綠色項目。

（三）綠色政府債券的基本特點

綠色政府債券與其他債券相比， 擁有其獨特性。

一方面， 與普通的政府債券相比， 綠色政府債券體現了資金專項性。其專注于符合綠色標準且需要大量資金支持的綠色項目， 如節能減排、 新能源開發、 循環經濟等， 具有引導低碳環保發展的義務與責任。

另一方面， 與一般的綠色金融債或企業債相比， 綠色政府債券首先表現在社會效益性更強， 金融機構、 各大企業發行的綠色債券能夠使資金自由地在資本市場與實體經濟中快速流動， 并可利用市場在資源配置中的決定性作用推動資金鏈條的銜接和延伸。這同時也意味著普通的綠色金融債或企業債在選擇投資項目時依舊以其發行主體“經濟人”的經濟效益為首要目標， 為獲得經濟效益而忽視了對生態的負外部性影響（郎婧祺，2022）。而綠色政府債券發行的主要目標并非經濟效益， 其更注重債券發行所帶來的生態效益和社會效益， 如明確國家綠色發展方向、 統籌投資綠色產業孕育社會綠色創新文化、 培養全社會的綠色環保意識等。其次， 綠色政府債券往往借債周期長、 收益回籠慢。綠色政府債券一般投資于規模和資金需求量較大以及各大銀行、 企業主體不愿投資或無能力投資的產業項目， 而面對一項需要長期發展且見效緩慢的產業或項目， 政府需要拉長債券的還本付息周期以適當減輕自身的財政壓力。此外， 綠色政府債券還具有信用評級高、 發行成本低等特點。該債券與政府公信力掛鉤， 其本身的可靠性便會比一般金融債和企業債要高， 加之綠色項目具有公益性特征， 綠色政府債券的發行成本整體偏低。

三、 我國綠色政府債券的市場建設現狀

（一）我國綠色債券市場的發展欣欣向榮

1. 綠色債券市場整體發展迅速。我國綠色債券發展勢頭強勁， 總體發展呈增長態勢（見圖1）。2016 ～ 2018年， 我國綠色債券剛剛起步， 發展較為緩慢， 到2019年達到小高峰。2020年受疫情影響， 我國綠色債券的發行規模和數量有一定程度的下降。隨著2021年全國兩會的召開及“碳中和”“碳達峰”的提出， 2021年綠色債券的發行迎來新一輪高潮， 我國境內共發行673只綠色債券， 發行規模達6659.87億元， 較2020年增長了126%。2022年僅上半年發行規模已達到7180.06億元。可以預見， 我國綠色債券的發展前景較為可觀。

2. 綠色債券發行結構逐漸多元化。隨著綠色金融的不斷推進， 我國綠色債券的發行結構逐漸多元化、 發行主體也在不斷擴展。從總體上來說， 我國綠色債券長期以綠色金融債和企業債為主（見圖2）， 2021年金融債在綠色債券中所占比例為18.9%， 較2020年提高了31.5%， 未來呈現樂觀發展態勢。自2021年以來， 債券發行的結構日趨豐富多元， 資產支持票據、 資產支持證券以及綠色債務融資工具④有了較大幅度的增長。特別是綠色債務融資工具的發行規模于2021年迅猛上升， 達到1856.61億元， 較上年增長了360.7%， 綠色債券的發行主體逐步從金融企業過渡到非金融企業， 非金融性質企業投資綠色產業的資金有了更大的發揮空間， 有利于進一步激發綠色經濟的發展活力。同時也可發現， 地方政府雖然在綠色金融中起到明顯的激勵作用， 但其自身參與度不足， 所發行的綠色債券占比較低（均低于3%）， 仍處于初級發展階段， 因此我國的地方政府綠色債券還需要長期不斷的發展（商瑾和馬賽，2022）。

3. 綠色債券發行期限以中短期為主。我國綠色債券的發行期限最短為0.03年， 最長為30年⑤。如圖3所示， 將近一半綠色債券的發行期限在1年以上3年以下， 其中3年期債券所占比重最大。這體現了一些地方國有企業或民營企業籌集資金所流入的綠色產業發展前景可觀， 可實現經濟利益的快速回籠。我國的綠色債券期限以中短期為主， 一方面有利于提高資金的周轉率、 促進資本的快速流動， 從而提高整個資本市場的運行效率； 另一方面， 超短期的綠色債券發行可能會加大發行者的債務負擔， 甚至發生“漂綠”“洗綠”⑥風險（郭沛源和安國俊，2022）。我國短期綠色債券所占比重約為11%， 中短期為綠色債券主要發行期限， 以1 ～ 3年期為主， 占比約為51%。而長期綠色債券所占比重較小， 期限在10年以上的債券僅占4%， 以綠色政府債券為主， 原因是受其發展主體自身職能的影響。

（二）我國綠色政府債券處于初步發展階段

1. 貼標“綠色”的政府債券有待增加。隨著綠色債券的不斷推進， 一些地方綠色金融已呈現較為良好的發展態勢， 成熟的金融機構可以助力地方綠色政府債券的發行， 市場中的投資端對綠色政府債券的需求也日趨上升。地方政府可扮演綠色債券背后的“推動者”和實際的“參與者”雙重角色， 發行地方專項綠色政府債券。截至2022年初， 我國發行的明確貼標“綠色”的政府債券僅有3只（見表1）， 均經過第三方機構認證核定。2019年6月18日， 江西省政府發行江西省贛江新區綠色市政專項債券， 這是我國第一只真正意義上的綠色政府債券。2020年5月12日， 廣東省在深交所發行全國水資源領域的首只綠色政府專項債券——珠江三角洲水資源配置工程專項債券。2021年10月， 深圳市政府在香港聯合交易所發行規模共50億元的專項政府債券， 其中39億元投資于專項綠色項目， 這也是我國地方政府發行的首只以人民幣為本位幣的離岸綠色債券。

2. 未貼標“投向綠”政府債券發展迅速但具地域偏向。除了經第三方機構評估認證通過的貼標“綠色”的政府債券， 我國地方政府還發行了大量的“投向綠”債券⑦， 這些債券同樣也為推動綠色發展做出了突出貢獻。據統計， 截至2022年上半年， 我國深交所共發行未貼標的綠色專項政府債券504只， 總計規模達8639.35億元。2022年僅半年的發行規模比2021年全年增長22%， 占總體“投向綠”債券的比重超過三成⑧。因此， 我國的綠色政府債券以未貼標綠色債券為主， 各地方政府需要重視自身的綠色化改造， 積極與第三方機構建立合作關系認證評級， 對綠色政府債券予以貼標。

同時， 各地區的綠色政府債券發展情況不均衡， 2018 ～ 2022年上半年各地綠色政府債券發行規模如圖4所示。在我國內地31個省、 自治區和直轄市中， 23個地區已開啟綠色政府債券的發行， 山東省、 廣東省和天津市發展速度較快， 其中山東省人民政府發行的綠色專項債券規模最大， 廣東省綠色政府債券的發行量最高， 綠色發展成果初顯。但一些地方政府的綠色專項債券存在發展緩慢問題： 一方面可能由于傳統產業結構轉型升級滯后， 綠色經濟發展意識和能力不足； 另一方面可能是地方綠色金融債券發展過于迅速， 政府參與度較低。

3. 創新型綠色政府債券興起。伴隨我國生態環境建設的完善和綠色發展的推進， 國家鼓勵綠色融合創新產業發展， 以在實現環境保護目標的基礎上進一步實現經濟效益。各地方政府也在專項綠色債券方面尋找創新點， 以使生態效益和經濟效益達到帕累托最優狀態。

當前， 某些地方政府在原有的一般綠色項目的投資中聯合地方國有企業細化市場發行了更具針對性的專項債券。如2021年江蘇省人民政府發行的專項鄉村振興綠色債券在深交所上市， 以綠色政府債券的形式聚焦熱點， 引導資金單向流入國家大力推動的鄉村振興產業， 對建成“美麗鄉村”具有良好的推動作用⑨。除此之外， 2021年湖南省發行了全國首只“碳中和”政府專項債券， 發行規模為7.7億元， 期限為20年， 票面利率為3.54%； 募集資金用于長沙磁浮東延線接入T3航站樓工程與長沙大王山旅游基礎設施項目， 分別為中低速磁浮和有軌電車， 具有明確的二氧化碳減排效益。這是綠色政府債券的又一大創新， 一方面提高了地方政府綠色債券發行的多元化程度， 另一方面也與當下的國家政策相聯系， 拓寬了低碳項目的融資渠道。同時湖南省的創新也激勵了其他地方政府基于其“碳中和”目標逐步設置了“碳中和”綠色專項債券， 將低碳觀念融入各項政府投資與發展之中⑩。這些創新型綠色政府債券的興起更有利于激發市場綠色發展活力， 使綠色投資更加直接有效。

四、 我國綠色政府債券發展存在的問題及挑戰

（一）缺乏綠色標準規范制度與監管體系

建立良好的監管體系是維護資本市場健康運行的重要一環， 而具備一條成熟且完整監管鏈的首要條件是擁有標準的規范制度。根據前文分析可以了解到， 當前我國綠色政府債券存在大量的未貼標的專項“實質綠”債券， 而真正貼標的綠色債券較為稀少。

首先， 當前我國綠色政府債券的發展處于起步階段， 尚未形成規范科學的綠色標準。我國當前綠色規范管理混亂， 法制體系建設尚待進一步完善， 全國缺乏統一的綠色標準， 各地方政府執行各自標準， 地方綠色債券發展不協調， 信息缺乏橫向可比性， 最終會降低國家整體綠色發展效率（溫來成等，2022）。其次， 綠色政府債券缺乏第三方機構的評估認證。這也與缺乏統一審核標準相對應， 地方政府發行專項綠色債券時若加入第三方機構認證則會導致其發行成本大幅提高， 增加地方政府的債務成本和資金壓力。投資者選擇投資該綠色政府債券依賴于政策發展的大環境以及政府的公信力， 第三方認證及評估不足無法事前調節該綠色債券在流通過程中的潛在風險， 也無法有效評估債券的綠色程度和資金流入后的綠色發展效益， 不僅會損害投資者的切身利益， 而且會增加決策失誤的可能性， 導致地方政府財政壓力的上升和公信力的下降。由于綠色債券所投資的綠色項目本身技術復雜程度較高， 對其投資具有一定風險， 而國家監管體系的漏洞將會忽視這部分資金的流動狀態和流入方向， 公眾監督形同虛設， 大大降低了綠色政府債券的安全性和透明度， 最終影響資金的使用效率。

（二）綠色政府債券信息披露制度不完善

信息披露制度也被稱為信息公開制度， 是為保障投資者的利益和社會公眾的監督所必須建立的一套完整、 合理、 符合法律規定和程序的規章制度。綠色政府債券的信息披露制度大多側重于定性披露， 披露標準一般只定義信息披露的總量指標， 而忽視了信息的細化， 加之我國綠色政府債券由于缺乏第三方機構的認證監督而使信息披露質量低下（藺捷，2021）。

不完善的信息披露制度會為我國綠色政府債券的發展帶來嚴重的弊端。一方面， 對投資者而言， 會提高投資者的投資風險和交易成本。信息披露的漏洞會直接影響投資資金流向的透明度， 信息缺失帶來的信息不對稱會擾亂資本市場的運行秩序和規律， 綠色債券資金的具體流向和流入項目的運作模式難以把控， 容易導致因信息不完全而攫取投資者利益的現象出現。同時投資者由于對每一細分環節資金流動狀態及綠色產業發展現狀和前景信息了解不夠深入， 導致對投資規模和投資頻率缺乏科學衡量， 交易成本增加， 或者相關信息直接擾亂投資者對于投資期限的判斷， 在通貨膨脹的基礎上進一步降低持有者的購買力， 最終增加投資風險， 損害投資者利益。另一方面， 從政府的角度而言， 信息披露制度的不完善會增加政府監管成本， 財政壓力會進一步加大。信息流動性的缺失甚至會為債券“洗綠”“漂綠”行為提供土壤， 地方政府包裹“綠色外衣”的隱性債務過度膨脹， 從而增加地方政府的無效率債務成本， 降低政府償債能力， 加劇地方政府的債務風險， 不利于地方政府公信力的塑造和經濟可持續發展。

（三）地方綠色項目收益成本失調及地域失衡

近幾年， 我國需要資金支持的綠色項目隨著“建設美麗中國”目標的落實而層出不窮， 然而單純依靠以經濟價值為導向的金融債券會使我國的綠色發展喪失平衡， 因此我國的綠色政府債券需求量逐年上升。但是， 綠色政府債券的資金流平衡也面臨著重大挑戰。

一方面， 部分綠色項目的投入與產出不協調。綠色公共事業和公益事業是我國政府綠色投資的重要領域， 該類項目對于我國生態建設的進一步深化具有重大貢獻， 例如森林防護、 水土保持、 荒漠化治理等。但隨之帶來的挑戰是此種類型的綠色項目經濟利益占比并不高， 政府發行綠色債券籌集的資金大量投入綠色環保事業而最終所帶來的收益與投入的成本不成比例， 地方政府在投資利潤稀薄甚至為負的情況下， 依舊需要承擔為債權人提供固定收益及到期還本的壓力， 這會進一步提高地方政府的債務成本和債務風險， 若投資規模嚴重不當則可能損害地方政府的公信力。

另一方面， 不同區域綠色項目的收益和成本失衡。我國幅員遼闊， 不同地域發展水平存在差別， 不同地區自然環境條件和社會經濟條件的差異直接導致不同地方政府發行相同的綠色專項債券時資金的流入和流出量不同。例如， 2020年西藏自治區和湖南省均發行了農林水利專項綠色政府債券。由于西藏自治區地處高原、 地質復雜， 開發農林水利灌溉難度較大， 加之氣候等原因， 其農田最終的經濟產出與投入成本的偏離度大于湖南省。因此， 在利率水平一定的前提條件下， 投資者更愿意優先選擇湖南省發行的綠色政府債券， 這將導致綠色經濟發展水平的區域差異進一步加大， 不利于綠色債券帶動綠色經濟的協調發展。從經濟發展的角度看， 2021年吉林省和福建省政府發行的創新型鄉村振興發展專項債券也同樣面臨地區投入產出比失衡問題， 為促進區域綠色經濟協調發展需要給予其一定程度的激勵。

（四）綠色政府債券激勵機制不足， 績效不高

綠色政府債券無論實際貼標與否， 其發行期限主要集中在10年及以上， 基本都屬于中長期債券。

從投資角度來說， 地方政府債券期限長， 在投入相同數額的資金后， 債券距離到期日的時間越長、 利率變化風險越大， 即時間價值所帶來的損失越大。因此， 與較短期的綠色金融債、 企業債相比， 綠色政府債券的發展較為緩慢， 綠色金融市場上依舊以帶有投機目標的金融債和企業債為主。然而， 由于我國綠色政府債券缺乏政策支持和資質認可， 激勵機制不完善， 地方政府專項債券發展趨于疲軟， 資金流速慢， 發展活力不足。

從中央政府的角度來說， 綠色政府債券的發展離不開中央政府對地方綠色化轉型的激勵， 中央激勵機制的缺失將降低地方政府參與投資的積極性， 各地方綠色績效考核喪失聯動性， 綠色經濟的績效水平下降， 最終導致全國綠色發展速度減慢。同時， 若中央對地方的激勵協調性不足， 會導致地方綠色政府債券的發展差異大， 東部和南部沿海地區綠色專項債券發展較為迅速， 而西北地區如新疆維吾爾自治區、 甘肅省、 內蒙古自治區等綠色政府債券起步較晚、 發展緩慢， 需要采取一定的政策優惠措施推動綠色發展（劉炳慶，2022）。

從地方政府自身角度來說， 地方政府績效考核往往以經濟總量為主， 缺乏完整且嚴謹的獨立綠色績效考核機制。若地方政府內控不足， 對地方官員約束力不強， 會降低風險防范的有效性， 地方官員可能會濫用職權謀取私利， 或者為提高該地方總體GDP績效而放棄投資資金投入大、 回收慢的綠色產業， 產生“漂綠”行為， 導致政府的公信力受損。

五、 充分把握我國綠色政府債券發展新機遇的對策建議

（一）建立獨立的綠色政府債券認定標準與評級制度

推進我國綠色政府債券發展的首要環節就是統一綠色認定標準， 該“標準”表現在兩個方面。其一， 要符合綠色債券和政府債券的認定標準， 《綠色債券支持項目目錄（2021年版）》規定了綠色債券的一般標準， 須嚴格遵守。此外， 綠色政府債券是地方政府所發行專項債券中的一種， 必須符合我國地方政府專項債券的認定標準， 資金流向必須符合“綠色”規定， 適用范圍為農林水利、 污水治理、 生態環保建設、 節能減排、 清潔能源、 綠色市政產業園區等， 不得打著綠色旗號投資非綠色產業。其二， 綠色政府債券實質上是一種政府投資， 因此需要符合政府投資的標準， 地方政府應進行科學決策， 評估該項目未來的持續發展潛力。積極推出轉型債券， 對于不符合時代和市場發展的落后產業， 要果斷予以摒棄； 而面對社會所必需的、 地方企業和個人難以負擔的大型綠色公共產業項目， 要勇于承擔風險、 積極投資， 激勵該地區綠色項目的發展， 從而收獲長期的生態效益和經濟效益。

我國綠色政府債券市場的健康發展， 需要在獨立的綠色認定標準基礎上建立科學完善的評級制度。當前市場上存在大量未貼標綠色政府專項債券， 這與我國綠色評級制度的不健全息息相關。首先， 綠色政府債券應引入第三方資質認定機構， 由其提供綠色認定和專業評估， 第三方機構出具專業的投資可行性認證及資金流入前后的綠色效益評估報告， 保證綠色政府債券本身及投資過程的科學性。其次， 地方政府應加強評估意識， 與多個第三方評估機構和資質認定中心建立長期的合作關系， 給予對方合理的稅收優惠， 以降低綠色債券評估成本。在對綠色政府債券進行資質認定后賦予信用評價等級并予以貼標， 提高我國貼標綠色政府債券的占比。

（二）完善綠色信息披露制度及監督體系

為提高我國綠色政府債券投資風險管理的有效性， 地方政府需完善綠色政府債券的信息披露制度， 提升債券資金流動的透明度（崔惠玉等，2022）。第一， 量化綜合評價指標體系的權重， 以量化數據的形式進行評測。一方面可以更加客觀真實地反映指標的作用程度以及資金流入后綠色項目的發展水平， 另一方面易于信息的披露和公開， 是完善我國信息披露制度的前提。第二， 利用“互聯網+”實現信息共享， 建立全國綠色債券信息共享平臺， 提高信息透明度， 最大限度地實現投資過程的信息公開， 各地方政府和投資者可充分了解綠色政府債券發行力度、 資金具體流向及投資結果， 杜絕“漂綠”“洗綠”等現象的發生。第三， 細化綠色政府債券的投資方向， 引入多元化綠色債券（杜偉麗和姜濤，2022）。當資金統一流入綠色項目時， 各子項目具體的資金分配及利益轉化往往難以掌控， 因此， 細化綠色政府債券資金到具體的子項目， 可在一定程度上避免資金的過度分流， 提高投入資金的使用效率。第四， 加大綠色政府債券的監管力度。成立專門的綠色監督委員會， 既可縱向監督下一級的地方政府資金流量現狀， 也可橫向監督其他平級地方政府的綠色發展項目落實情況， 減少綠色政府債券的“灰色”流失。同時， 地方政府要拓寬渠道接受公眾的廣泛監督， 確保綠色政府債券信息透明， 將監督與績效考核緊密結合， 對于存在信息公開不完整、 監督結果不合格等情況的地方官員予以相應處罰。

（三）建立“地方政府+銀行”綠色基金機制

當前我國綠色政府債券激勵機制不足， 地方政府與中央應協力完善綠色債券的激勵工作。首先應釋放政策信號， 如中央與地方發布鼓勵發展綠色債券的專項文件， 地方政府成立綠色政府債券專項工作組， 創新體制建設， 完善綠色政府債券頂層設計， 統籌協調綠色政府債券的監督和試點工作。其次， 中央應牽頭為地方綠色政府債券的發展提供一定的便利措施。鼓勵地方政府為綠色政府專項債券開辟綠色通道， 優先辦理綠色債券相關事務； 全國建立綠色政府債券發行庫， 債券的綠色程度納入政府績效考核； 中國人民銀行聯合各地方政府、 中介監管機構、 第三方認證機構及投資人建立綠色聯盟， 降低綠色政府債券的發行成本， 刺激地方政府綠色債券的發展（金上，2021；王峰娟和李日強，2017）。再次， 可創新綠色政府債券發展形式， 建立“地方政府+銀行”綠色基金模式（見圖5）。地方政府和銀行共同建立專項綠色基金， 由銀行吸收個體消費者的私有資金并承諾將吸收存款的一定比例投資于綠色發展項目， 地方政府決定具體的綠色產業投資方向。銀行將綠色基金低利息投資于社會綠色公共項目， 隨著項目的發展定期收取利息， 而銀行將這部分收益以低于市場平均利率的形式反饋給個體消費者， 同時， 地方政府根據實際情況對這部分收益給予一定的稅收優惠， 該機制運行的前提是第三方機構的認證評估和地方政府的大力監管。建立地方政府聯合銀行綠色基金機制可間接激勵綠色政府債券效用的發揮， 既降低了地方政府的債務壓力， 也促進了投資資本來源多元化， 可分散投資風險， 帶動市場各主體的綠色協同發展。

（四）健全獨立的綠色政府債券績效評價機制

健全獨立的綠色政府債券績效評價機制可有效了解政府綠色投資項目的進展， 并對橫向地方政府的綠色投資起到一定的激勵作用。首先， 地方政府應明確績效目標， 制定統一的綠色政府債券環境績效評估方法體系和標準， 將生態效益、 經濟效益和社會效益予以量化， 賦予各指標一定權重， 樹立一個綜合績效目標， 為后續績效評價奠定基礎（尹振濤和夏詩園，2022）。其次， 將綠色政府債券資金的實際投入產出效益與績效目標進行對比， 定量評估所投資項目的環境成本， 核查實際與目標的偏離程度并及時糾正， 包括能源的消耗、 污染物的排放以及對產業的生態效應認定， 有效鑒別地方政府的綠色項目投資及綠色資金流向， 防止打綠色“擦邊球”現象發生。此外， 還可以引入綠色領域內第三方評估機構對以發行綠色政府債券募資的產業項目進行專項績效評價分析， 共同構建創新型綠色評價指標體系， 監督相關綠色產業項目事前、 事中和事后的綠色資金撥付率及使用效率， 根據其事前提供的申報書核定成果檢驗， 最終以得分和等級的形式形成報告并進行信息公開， 以此將績效管理融入綠色產業發展全過程并形成長效機制。最后， 可以開辟綠色政府專項債券的綠色通道， 以對地方政府官員實行績效考核， 對績效良好的地方政府及其官員給予表彰， 針對績效不合格的地方政府及官員給予批評和處罰。

【 注 釋 】

① 資料來源于世界銀行官網：https：//www.worldbank.org/en/topic/climatechange/brief/what-are-green-bonds。

② 資源來源于中華人民共和國中央人民政府網站：https：//www.gov.cn/xinwen/2021-04/22/content_5601285.htm。

③ 資料來源：https：//iigf.cufe.edu.cn/info/1012/3448.htm。

④ 綠色債務融資工具是指境內外具有法人資格的非金融企業在銀行間債券市場發行的，募集資金專項用于節能環保、污染防治、資源節約與循環利用等綠色項目的債務融資工具。

⑤ 資料來源于國泰安數據庫。

⑥ “漂綠”“洗綠”現象是指公司、組織或政府使用誤導性或欺騙性的宣傳手段使公眾相信其產品、行動或政策利于環境發展而實質在于獲取經濟利益。

⑦ “投向綠”債券指未貼標“綠色”但實際投向綠色項目的專項債券。

⑧ 數據來源：根據Wind數據庫資料整理得出。

⑨ 資料來源于深圳證券交易所網站：https：//www.szse.cn/www/disclosure/notice/bond/t20210726_587198.html。

⑩ 資料來源于湖南省財政廳網站：http：//czt.hunan.gov.cn/czt/gzxxzfd/202111/t20211126_26262741.html。

? 2022年6月6日銀行間交易商協會發布《關于開展轉型債券相關創新試點的通知》，對轉型債券進行了基本界定，轉型債券是指為支持適應環境改善和應對氣候變化，募集資金專項用于低碳轉型領域的債務融資工具。該債券不僅是綠色金融的有益補充，也是可持續金融的子品種。

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（責任編輯·校對： 許春玲? 李小艷）