政策工具視角下的校外教育政策分析
——以2000—2022 年為例*

邱天敏 魏 一 張欣蕾

校外教育是我國教育系統中不可或缺的一部分，是學校教育的有益延伸和必要補充。校外教育以其獨特的育人方式、教育內容、教育途徑，在引導少年兒童樹立理想信念、錘煉道德品質、養成行為習慣、提高科學素質、發展興趣愛好、增強創新精神和提升實踐能力等方面發揮著重要作用，肩負著立德樹人的時代使命。新中國成立以來，我國頒布了一系列關于校外教育的政策文件，它們反映了我國校外教育不同階段的發展重點與特點，為科學規范校外教育并促進其發展指明了方向。進入21 世紀以來，校外教育邁入新階段。2000 年6 月，《中共中央辦公廳 國務院辦公廳關于加強青少年學生活動場所建設和管理工作的通知》指出，加強青少年學生校外活動場所建設，成立“全國青少年校外教育工作聯席會議”，統籌協調和指導全國青少年學生校外教育工作以及青少年學生校外活動場所建設和管理工作[1]。2004 年2 月，中共中央、國務院印發的《關于進一步加強和改進未成年人思想道德建設的若干意見》強調了校外教育對于未成年人思想道德建設的重要性[2]。2006 年4 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發了《關于進一步加強和改進未成年人校外活動場所建設和管理工作的意見》，強調加強校內外教育之間的銜接[3]。伴隨對校外教育的定位、功能、作用認識的不斷深入，國家對校外教育的價值期望也不斷提高，并不斷豐富和拓展校外教育實踐。校外教育政策對開展教育工作具有指導意義，伴隨著校外教育政策的不斷調整，校外教育的目標、理念、功能也在發生變化。因此，從宏觀上把握政策發展軌跡，可以更好地揭示校外教育政策的豐富內涵和內在邏輯演變，對未來校外教育政策的深化發展具有啟發作用。

一、我國校外教育政策的研究現狀

我國校外教育政策的發展經歷了起步、停滯、恢復發展、轉型深化幾個階段。隨著校外教育的不斷發展，針對校外教育政策的研究主要分為以下五個方面。一是，分析校外教育政策的內容，主要包括政策特征、價值規律、作用意義等。王秀江對校外教育政策價值進行了分析，認為政治性和公益性是校外教育政策的重要價值，相較于傳統學校教育的評價體制，校外教育更重視學生的獨特性，重視對學生實踐能力的培養[4]。二是，總結校外教育政策的變遷發展特點，梳理政策發展的不同階段，歸納政策演變的特點。通過梳理中小學校外教育政策演進歷程，戴妍總結出了校外教育經歷的“注重外部建構”“強調內容調適”和“關注主體發展”這三個階段，呈現出工具價值、社會效益、實踐主義和以人為本四種取向[5]。羅娟、康麗穎從社會變遷的視角，運用內容分析方法，發現校外教育政策在改革開放三十年間呈現出從單一話語模式向多元話語模式轉變的趨勢[6]。劉登琿則從校外教育發展的不同階段中，發現校外教育定位功能由“延伸”“補充”“并舉”“協同”轉向具有內在必然性的變化[7]。也有學者總結了國外校外教育政策發展歷程，為我國校外教育發展提供經驗參考。王曉燕梳理了日本校外教育政策的發展內容，發現日本建立了“社會、學校、家庭”立體的校外教育體系，形成立法、決策、咨詢、管理、執行一體化的校外教育管理運營機制[8]。三是，分析校外教育執行過程中的挑戰。校外教育政策在執行過程中，仍存在性質定位不清、政策法規不完善、管理體制不健全等問題[9]。例如，研究發現，人們在校外教育的執行過程中對校外教育政策的重要屬性——公益性存在誤解。王海平通過對從事校外教育的老師進行訪談，探討了校外教育政策公益性在實踐中面臨公益性“誤識”、終端資源缺位、教師掣肘這三重挑戰[10]。四是，討論校外教育與學校教育政策融合銜接的關系。校外教育與學校教育的關系發生了深刻變化，這直接反映在教育政策的表達中。不同階段頒布的政策文件反映了校外教育與學校教育政策的話語演變。王海平對1957 ～2016 年有關校內外教育相結合的58 部政策文本的話語表達進行分析，發現學校教育與校外教育在結合主體、結合方式和結合程度三個方面呈現出主體多元化、結合方式制度化、結合程度整合化的發展軌跡[11]。政策文本確認了校外教育與學校教育銜接的必要性和重要性；然而，它未能對實際操作等具體情況提出明確要求。校外教育與學校教育在銜接過程中表現出同質化現象，校外教育過度為校內教育服務[12]。五是，運用多種研究方法分析校外教育政策。隨著政策工具理論研究的不斷深入，有學者對政策工具的應用研究轉移到了具體領域，參考運用國外學者的政策工具分類進行分析。吳魯平、彭沖參照卡倫·皮特曼有關青少年政策的分析框架，系統梳理了青少年校外教育發展的政策，發現中國的青少年校外教育政策重點強化場所建設、組織體系、人員培訓等方面的工作[13]。

由此可見，這些研究在不同程度上推動了校外教育政策的發展和完善，展現校外教育政策的豐富內涵和內在邏輯演變，對未來校外教育政策深化發展具有啟發作用。但同時也存在一些不足：一是，定性研究在校外教育政策分析中居主導地位，多為演變規律與價值分析，缺少真正意義上的量化分析，并對一些關鍵性問題認識不足；二是，校外教育政策分析的視角較為集中，結合政策內容特點使用政策工具分類進行分析的角度較少。針對上述不足，本研究收集了自2000 年以來的校外教育政策，并對校外教育政策文本進行系統梳理和統計分析，呈現我國校外教育政策發展的特點及規律。運用政策工具分類量化展現校外教育政策的整體面貌，探究目前我國校外教育政策中有待改善的地方，更好地推進政策落地見效，為完善校外教育政策制度體系提供科學依據。

二、政策分析框架和政策文本來源

（一）政策分析框架

本文構建的X 維度為政策工具分類，如圖1 所示。根據校外教育政策的特點，本研究結合羅伊·羅斯威爾（Roy Rothwell）和沃爾特·澤格維爾德（Walter Zegveld）的分類將政策工具分為：供給型、環境型和需求型[14]。其中，供給型政策工具主要是指國家為校外教育發展提供的直接支持性政策，內容涉及基礎設施、資金投入、公共服務、科技信息支持、人才培養等，是校外教育發展的推動力。環境型政策工具主要是指國家為保證校外教育發展的良好環境而發布的相關政策，包含目標規劃、法律管制、策略性措施、稅收優惠，以影響校外教育的發展[15]。需求型政策工具是指政府根據校外教育的發展需求通過政府購買、服務外包、市場塑造和交流合作等方式，拉動校外教育的發展。雖然這類工具約束力不強，但可以減少校外教育的市場障礙。

圖1 校外教育政策二維分析框架圖

Y 維度是指校外教育發展維度。為更好地體現和描述校外教育政策的特征，本研究在深刻理解涉及校外教育政策文本內容的基礎上，基于校外教育發展的維度，將相關政策文本內容分解為資源供給、發展路徑、支持服務、發展機制和管理體制五個方面進行分析。前四個方面是從客觀現實出發，從不同角度呈現校外教育發展的面貌；管理體制是從頂層設計的層面為校外教育的發展提供保障，充分發揮規范和健全作用[16]。

（二）政策文本來源

為便于研究操作，考慮到校外教育不同的實施主體，本研究關注的校外教育主要指公益性的校外教育機構和場所為兒童開展的教育活動，其中校外教育機構和場所具體是指教育部門、共青團和婦聯等黨領導下的群團組織，包括少年宮、青少年活動中心、兒童活動中心等事業單位性質的校外未成年人教育機構和場所。因此，本研究將校外教育政策界定為政府主導的公益性教育文化機構為服務兒童，為實現培養兒童德智體美勞全面發展的目標而動態制定并調整的行為和措施。

對政策文本的篩選需符合以下標準：一是文本來源，選取國家層面的政策文本；二是文本內容，文本內容明確提及校外教育；三是政策文本類型，主要為法律法規、意見、通知和辦法等，不包括工作報告、講話、解讀等；四是政策發布時間，政策發布時間范圍為2000—2022 年。本研究使用 Nvivo 軟件對53 份政策文本進行計量分析，遵循不可細分原則，按照“政策編號—具體章節/條款”對政策內容進行編碼，共獲得137 個分析單元。政策文本編碼部分示例如表1 所示。

表1 校外教育政策文本編碼表

三、結果分析

（一）校外教育政策的發文特征

從發文數量來看，我國校外教育政策的發布頻率總體呈現先波動式增長、后波動式遞減的特征。其中，2021 年發布的涉及校外教育內容的政策共8 份，達到峰值；其次是2016 年、2015 年和2004 年，政策數量分別為5 份、4 份和4 份。

從發文形式來看，政策文件以“意見”形式呈現的最多，為29 份；其次是“通知”和“綱要”的形式，分別為10 份和7 份；以“法律”形式呈現的政策文件為4 份；以“規劃”“條例”“措施”形式呈現的政策文件各1 份。

從發文主體來看，政策文件主要是由單個部門發布的，其中有33 份政策文件為單個部門獨立發布，20 份政策文件為多部門聯合發布。另外，參與校外教育政策制定頻次最高的前5 位的單位分別為教育部（26 次）、共青團（13 次）、國務院辦公廳（7 次）、全國少工委（5 次）和全國婦聯（4 次）。

（二）校外教育政策的詞頻內容分析

高頻主題詞之間關聯性的特征明顯。如圖2 所示，出現頻次為300 次以上的主題詞有“活動”“教育”；頻次為100 ～299 的主題詞有“校外”“未成年人”“培訓”“場所”“機構”和“社會”；頻次為50 ～99 的主題詞有“服務”“建設”“開展”“實踐”“工作”“青少年”“學生”“部門”“學?！焙汀吧傧汝牎钡取脑~頻分析結果可以看出：第一，活動為政策實施的重點形式和主要內容。第二，在政策實施過程中，側重政策落實與服務建設，銜接中注重機制銜接與部門管理，關注不同部門的參與。第三，在政策實施過程中深化多要素參與能促進要素合理配置和協調發展，促進校外教育可持續發展。

圖2 校外教育政策詞頻圖

（三）校外教育政策的工具維度分析

1.X 維度：基本政策工具

如表2 所示，從總體來看，我國校外教育政策工具運用多樣化，涵蓋了供給型、環境型和需求型三種工具，但這三種政策工具使用頻率存在較大差異。

表2 校外教育政策工具分布表

首先，環境型政策工具的使用頻率最高，占所有政策工具的54.01%。環境型政策工具內各工具的使用率差異較大，目標規劃、法律管制和策略性措施分別占10.95%、14.60%和27.00%，稅收優惠僅占1.46%。其中，運用比例最高的是策略性措施，這反映出政府希望通過切實可行的舉措，推進校外教育的發展。

其次是供給型政策工具，相較于環境型政策工具，供給型政策工具的使用比例略低，占30.66%。其中基礎設施占13.87%，旨在通過推進各項校外教育基礎設施建設，建立起支撐校外教育事業持續發展的基石，促進校外教育優質均衡發展。人才培養是保證校外教育質量的關鍵環節，主要包括校外教師隊伍的培養和扶持。然而，人才培養在政策工具運用中占比較低，僅為2.92%，還有待進一步提高。

再次，需求型政策工具的運用在所有政策工具中僅占15.33%，其中主要占比為交流合作（10.22%），可見這種政策工具仍處于起步階段，這也為后續政策的出臺提供了發展空間。

2.Y 維度：校外教育發展

為探究校外教育政策文本的規律，本研究從政策工具類型和校外教育政策發展這兩個維度，對校外教育政策的分布進行二維分析，結果如表3 所示。從“政策工具—發展要素”二維分析來看，各類政策主題對政策工具的應用呈現出不同側重。在Y 維度上，管理體制主題的政策工具有40 項，占比最高，為29.20%，其中包括5 項供給型政策工具、32 項環境型政策工具和3 項需求型政策工具，管理體制為校外教育發展創設積極環境。發展機制主題的政策工具有31 項，占比22.63%，其中有10 項供給型、13 項環境型、8 項需求型的政策工具，各類政策工具在Y 維度上的5 種校外教育發展維度中分布均勻。發展路徑主題的政策工具有30 項，占21.90%，其中環境型與供給型政策工具分別為20 項和7 項，需求型政策工具僅有3 項。資源供給主題的政策工具占15.33%，分別有12 項供給型、6 項環境型和3 項需求型的政策工具。支持服務在Y 維度上占比最低，為10.94%，分別為8 項供給型、3 項環境型和4 項需求型的政策工具，這說明校外教育資源未能及時跟進社會大眾需要，缺少相關單位的支持。

表3 校外教育政策二維分布表

四、研究結論與政策建議

（一）研究結論

1.政策發文的統領性和協作性尚未形成合力

我國校外教育政策發文數量在2000—2022 年呈現出先波動式增長、后波動式遞減的特征。在發文形式上，主要以“意見”的形式發布；在發文主體上，教育部參與政策制定的次數最多，這反映了其在校外教育政策制定和管理過程中的重要作用。然而，出臺的政策大部分是由單個單位發文，這表明校外教育領域尚未形成行動合力，校外教育工作建設的相關單位之間缺乏分工協調與合作機制，統籌力度還有待進一步加強?，F行的政策體系尚不能滿足我國校外教育工作開展的現實需要，有關校外教育政策的內容散落在不同文件中，使得工作推行缺乏專門統一的政策文件的支持，從而影響了公共機構在推進校外教育發展過程中發揮示范引領作用。

2.政策工具內外部協同應用尚不平衡

對三類基本政策工具及同一類型政策工具內部各具體工具的運用均存在較大差別，尚未達到平衡，較難發揮出不同政策工具之間的協同作用。其中，環境型政策工具的應用比例高達54.01%，而這一基本政策工具內的法律管制占比為14.60%，這說明當前校外教育發展主要依靠強制性手段推進落實，應用的力度和密度都偏高。需求型政策工具在校外教育領域的運用略顯乏力，不利于校外教育獲取相關部門和組織的資源支持，難以統籌各利益相關者的訴求及調動社會多元力量的積極參與，因而弱化了其教育市場的塑造功效。因此，校外教育需要后續政策的支撐，通過統籌多元主體共同參與來推動校外教育高質量發展。供給型政策工具具有重要作用。雖然各項供給型政策工具的分布相對平均，但是在人才支持和資金投入方面，還缺乏推動校外教育事業資源投入的長效管理機制。雖然政府在校外教育的可持續發展中發揮著主導供給型力量，但同時也需要其他主體廣泛參與。

（二）政策建議

1.出臺專門化系統化的高效力政策文件，助推校外教育政策落實

面對現實發展需求，政府部門必須尊重校外教育發展屬性，以政策支持來提升機構的“公益性”。要繼續深化校外教育政策內容供給的全面性和科學性，加強調查研究，把握校外教育的發展走向，找準校外教育的政策定位，進一步明確各教育主體的權責，做好校外教育政策頂層設計。統籌完善校外教育政策保障，相關部門單位要重視公共機構在校外教育發展過程中的作用，根據新形勢下的發展需求，科學制定專門用于指導校外教育工作的政策文件，平衡政策內容供給，促進校外教育系統發展。

2.優化政策工具配置，加強政策工具使用的協同性

優化組合三種政策工具類型，在校外教育實踐工作中，落實好環境型政策工具的促進作用、需求型政策工具的推動作用及供給型政策工具的支持作用，以期最大程度地發揮政策效力。一方面，通過使用環境型政策工具，運用政府權威加強管理，做好有效規劃，體現出自上而下的政策要求。要做好長遠的治理規劃和路徑規劃，保障政策的穩定性和長期性。另一方面，增加人才培養、資金投入、設施建設等供給型政策工具的使用，加大政府的供給力度，促進校外教育質量的提高。補充需求型政策工具，注重校外教育生態的塑造及對外合作與交流，促進校外教育多元化發展，以提高與其他兩類政策的互補性、適宜性和可行性。

3.積極引入供給型政策工具，促使校外教育可持續發展

黨的二十大報告將“人才強國”放在了重要戰略地位，加強人才建設是實現新時代我國校外教育高質量發展的重要舉措。相關部門在政策和行動上要加強引入供給型政策工具，積極推進校外教育教師人才隊伍建設，結合校外教育教學實際需要和教師專業發展需求，分層、分類建立教師培訓課程體系，從而促進教師終身學習，不斷提升教師能力素質。擴大政策主體的參與度，加強專業人才資源庫建設，有效動員專家智庫、一線教師、家庭和社會各界等多方參與，提高校外教育政策的實際落地效果，充分發揮各參與主體的積極性和主動性。