分布式光伏發電發展政策法律保障研究

劉 琳 馬 超 黃書馨 李慶保

（1.麗水正好電力實業集團有限公司,浙江 麗水 323000；2.華北電力大學（保定）,河北 保定 071003）

分布式光伏發電因更接近電力負荷，可率先實現用戶側平價上網，具有廣闊的發展前景。但當前我國分布式光伏發電仍面臨著不少發展困境，其進一步健康發展需要政策法律加以保障。

1 分布式光伏發電發展仍面臨不少困境

分布式光伏發展困境可以從宏觀和微觀兩個角度來觀察。

1.1 宏觀的發展困境

1.1.1 科技附加值低，質量參差不齊

據國家能源局發布的統計數據，2023年上半年分布式光伏新增裝機量為40.96 GW，同比增加108%。但是，產業規模的提升并未伴隨科技附加值的增加，產品質量參差不齊是光電產業發展的一大短板，導致光伏發電產業出現“大而不強”的尷尬局面，核心設備仍需從國外引進。我國在多晶硅的提純技術上缺乏自主研發能力，發電和并網所需要的儲能技術、智控技術、智能調度技術、功率預測技術等仍不夠成熟，在應用端也面臨技術上的挑戰。科技附加值低導致我國的光電產品缺乏自我更新能力、生產效率低、度電成本高、引發市場低價競爭。

1.1.2 依賴海外市場，國內市場未充分開拓

我國光伏產品外銷具有較強的規模優勢和價格優勢。我國光電產業的原材料多來自國外，產品也主要銷往國外，光電產業面臨“兩頭在外”的尷尬境地[1]。這種經營模式使得我國光電產業對國外市場的依賴性過強，抗國際風險的能力弱。而由于國內市場對傳統能源存在消費依賴，再加上分布式光伏發電成本高，造成我國分布式光伏發電產業發展內需動力不足。

1.1.3 現有商業模式仍不成熟

目前，分布式光伏發電產業主要包括合同能源管理等商業模式。目前的商業模式尚不成熟，有待完善。以合同能源管理模式為例，節能服務公司和用能單位經常對節能量產生爭議，缺乏獨立的評估機構來評估節能量。能源管理智能化程度有限，支持系統不成熟，且光電項目建設缺乏統一的智能化管理和運維平臺，運維效率低[2]，各方主體的利益關系復雜，協調困難，易產生電費回收難的問題。

1.1.4 棄光限電仍時有發生

當前，發展分布式光伏發電雖可在一定程度上降低棄光率，但是我國光電資源區域分布不協調，再加上儲能技術尚不成熟，特高壓電網輸配系統建設不完善，優先調度機制不完備，造成分布式光伏發電的消納能力較弱。同時，分布式光伏發電大規模并網沖擊供電穩定性，度電成本仍相對較高，導致分布式光伏發電的棄光限電問題仍在一些地區時有發生。

1.1.5 環境污染風險不可忽視

分布式光伏發電組件的生產和使用環節產生的環境污染當前仍難以避免。首先，我國多晶硅產量高，但生產工藝技術比較落后，會產生較為嚴重的浪費和污染問題。其次，分布式光伏發電面板的大面積鋪設會產生光污染，而現行法律法規并未對光污染進行有效規制。最后，光電設備有一定的使用壽命周期，在使用壽命周期結束后，大量淘汰的光電設備將產生固體廢棄物污染風險。

1.1.6 項目管理體制不健全

當前，分布式光伏發電項目尚未建立高效、系統的管理體制，項目相關參與方的信息不透明、不對稱，運行監管機制缺乏。例如，由于交易信息的整合程度較低、交易規模大、市場主體分散，分布式光伏發電的結算周期長、結算困難[3]。

1.1.7 發電成本高

光電成本包括硬成本和軟成本。分布式光伏發電硬成本主要指一些技術成本，涵蓋光伏組件設備、逆變器、支架等材料的相關成本。軟成本主要指分布式光伏發電的屋頂資源、安裝、并網、交易、結算、運維、人力資源、技術研發等方面的支出[4]。分布式光伏發電的硬成本降低的空間有限，未來只能通過降低軟成本來降低分布式光伏發電的總成本。

1.2 微觀開發難題

1.2.1 前期融資困難，優質屋頂資源有限

分布式光伏發電項目投資金額大，投資的回收周期長，建設前期融資困難。同時，優質屋頂資源供給有限，以及受屋頂產權限制，分布式光伏發電“整縣推進”策略實施受阻。

1.2.2 中期高效并網難，調控消納難

分布式光伏發電大規模并網破壞電網系統供電的穩定性和安全性，增加電網電力的平衡壓力和電壓的控制難度。此外，并網服務程序較為煩瑣，電力消納市場機制不健全。

1.2.3 后期運維困難，效率低

分布式光伏發電屬于新興產業，運維人員缺乏維修經驗，運維培訓機制不完善，難以進行優質運維。分布式光伏電站的運營周期長，現行傳統的運維管理體制難以適應分布式光伏發電運維。

2 分布式光伏發電政策法律供給與實施效果檢視

2.1 政策法律供給情況回顧

“十一五”是我國可再生能源發展的立法推動時期。分布式光伏發電政策法律供給包括立法性文件和行政指導性文件。從這些文件可以看出，為了貫徹實施《可再生能源法》，這一時期中央有關部門出臺了一些有關光電發展的電價、費用分攤、項目管理、電能全額收購等政策；并根據這一時期可再生能源發展的有關規劃，實施了大型并網光伏示范電站等項目建設，有力地促進了光電產業的發展。2008年之后，太陽能產業投資過熱，導致多晶硅產能過剩，中央部門及時出手進行控制。

“十二五”是我國光電發展的快速成長時期。在2012年國家能源局發布《太陽能發電發展“十二五” 規劃》的基礎上，以2013年出臺的《國務院關于促進光伏產業健康發展的若干意見》為契機，我國光伏發電相關的配套規章（包括《分布式發電管理暫行辦法》《光伏電站項目管理暫行辦法》《分布式光伏發電項目管理暫行辦法》《光伏發電運營監管暫行辦法》）與政策文件（包括《關于分布式光伏發電實行按照電量補貼政策等有關問題的通知》《國家發展改革委關于發揮價格杠桿作用促進光伏產業健康發展的通知》《國家發展改革委關于調整可再生能源電價附加標準與環保電價有關事項的通知》《財政部 國家稅務總局關于光伏發電增值稅政策的通知》）隨后密集出臺，為光電產業的快速發展加注了“催化劑”。而緊接著2014年，我國光電發展就出現了過熱和投機勢頭，國家能源局連續出臺政策文件對光電發展加以規范和引導。

“十三五”時期是我國光電發展的初步成熟時期。2016年國家能源局印發《太陽能發展“十三五”規劃》，明確了該時期我國光電發展的重點任務及其保障措施。隨后，國家發展改革委、財政部、國家能源局等部門圍繞光伏電價、發展基金、全額保障性收購、輔助服務、消納、增值稅退稅、綠證制度、自愿認購交易制度、光伏領跑者示范項目、市場環境監測評價機制、企業負擔、補貼退坡、平價上網等光電發展的核心問題出臺了一系列意見、通知，以實現有針對性的政策指導與供給。這一時期光電政策法律供給的主線是進一步促進光電發展，做大蛋糕，降低成本，但是同時要注意做好規劃、引導、消納、電網配套建設、規范、風險提示，適時降低甚至取消光伏補貼，將光伏企業推入電力市場參與競爭。

為持續推動光伏發電高質量發展，構建以新能源為主體的新型電力系統，落實碳達峰、碳中和目標，我國光電迎來發展初步成熟時期。2021年是“十四五”開局之年，這一年里，中共中央、國務院以及中央有關部門也相繼出臺《關于推進電力源網荷儲一體化和多能互補發展的指導意見》《關于加快推動新型儲能發展的指導意見》《中共中央 國務院關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》等關于“雙碳”目標、新型電力系統方面的指導意見，為新能源中長期發展指明了方向。隨后，《“十四五”可再生能源發展規劃》《“十四五”能源領域科技創新規劃》《電力安全生產“十四五”行動計劃》《智能光伏產業創新發展行動計劃（2021-2025年）》等有關光電發展的綜合和專項規劃先后密集出臺，為“十四五”時期我國光電發展做好頂層設計。從現有的政策供給來看，針對構建新型電力系統為主攻方向。

2.2 政策法律實施效果檢視

2.2.1 政策的實施效果和全面性有待提升

現行補貼政策，對分布式光伏發電產業的推動作用尚未完全發揮，需要優化以提升政策的實施效果。目前國內光電企業所享受的稅收優惠主要是指增值稅優惠，對投資和消費的補貼政策欠缺。研發補貼政策過少，目前的補貼政策推動光電產業生產規模迅速擴大，但是關鍵技術依賴國外，創新力度不大、成本未減。

2.2.2 政策的執行效率低

光電產業政策的連續性不足，政策執行不到位，實施效率低。政府各部門的行政行為銜接不暢，沒有形成統一管理合力，政府對光電產業的宏觀調控能力不足。光電項目開發中，職能部門、業主及政府三者之間的責任劃分不夠明確，關系協調不夠合理[5]，致使業主在分布式光伏電站建設過程中，發生問題后政府和職能部門互相推卸責任，從而給業主帶來經濟損失。

2.2.3 法律制度不完善

政策雖靈活，但易變動，難以穩定光電項目的收益預期，對光電產業長遠健康發展不利。分布式光伏發電個人用戶同運營企業、設備供應企業、電網企業等相比處于弱勢地位，其權利更容易被忽視和侵犯。現行法律制度中沒有規定分布式光伏發電個人用戶的權利與義務，個人用戶與設備供應企業、電網企業間的法律關系需要進一步規范。同時，其他相關配套的法律制度層級不高，剛性不足，也需要完善。

3 保障分布式光伏發電進一步健康發展的政策建議

3.1 擴大國內市場，以國內循環為主，平衡國內國際雙循環

黨的十九屆五中全會提出，要加快構建以國內大循環為主體、國內國際雙循環相互促進的新發展格局。發展分布式光伏發電應堅持以國內大循環為主體。當前，政府應發揮引導和監督的作用，擴大國內市場，消化過剩產能，提升分布式光伏發電交易市場化水平；提高準入門檻，避免無序競爭，使產業發展規范化。因此，政府應起好帶頭作用，在政府辦公樓以及公共場所使用分布式光伏系統[6]，鼓勵居民開展分布式光伏發電自用項目，提高并網收購價格。以技術優勢賦能分布式光伏發電產業在國內的發展，激發國內市場活力。政府還應推動企業同國際同行進行技術合作，加大對海外投資的信貸支持力度，鼓勵企業進行海外并購并積極轉向亞洲、非洲、拉美等地區的新興光伏國家開拓潛在的國際市場，充分利用國際市場促進國內分布式光伏發電的迭代升級。同時，規范出口競爭秩序，拓展光伏產品國際市場，妥善化解國際貿易糾紛。

3.2 鼓勵科技研發，提升產業競爭力

政府應及時出臺支持分布式光伏發電關鍵技術研發的政策，促進我國分布式光伏發電產業競爭軟實力的提升。重點研發分布式儲能技術，研究先進的儲能設備并加以推廣和應用是我國發展分布式光伏發電的戰略性技術需求[7]；推動微電網與虛擬電廠技術的研發與應用，構建城鎮智能配電系統，逐步解決傳統電力系統與分布式光伏發電之間的輸配電矛盾。

3.3 完善商業模式，降低商業風險

通過完善交易框架內的細節規則來解決合同能源管理模式存在的電費回收難的問題。例如，分布式光伏發電開發商和屋頂業主可以能源管理合同增加補充條款，為開發商增加法律授權，允許開發商在項目運營后調整合同條款。如果屋頂業主經常拖欠電費，開發商可以將項目模式從“自發自用，余電上網”轉變為“全額上網”[8]。政府應鼓勵分布式光伏發電加快與互聯網的深度融合，挖掘用戶需求，創新使用模式，拓展個性化定制，完善用戶體驗，開發適應新型消費需求的光伏云產品，拓展“光伏+”的應用領域，以解決合同能源管理模式支持系統不成熟以及商業模式單一、運行效率低等問題。

3.4 完善投融資政策支持體系，解決融資難題

政府應注重財政、稅收、金融政策協同，增強政策手段之間的協調性，將財政、稅收、金融政策三者結合起來，共融共促，互為補充，構建分布式光伏發電協調發展的政策支持體系，加強政策的執行、評估和監督體系建設，確保政策實施落到實處，使財稅金融政策的協同效應最大化。拓寬融資渠道，政府鼓勵相關企業探索以項目售電收費權和項目資產為質押的貸款機制，推廣分布式光伏發電融資租賃，研究發行綠色債券并建立綠色債券的擔保基金，建立區域性光電產業發展基金，推進分布式光伏發電項目資產證券化。同時，完善征信體系并加強授信管理，以改善分布式光伏發電企業外部融資環境。

3.5 優化并網服務，加強并網監管

政府應不斷簡化分布式光伏發電項目的并網程序，出臺光伏并網電站等技術標準規范和實施手冊，針對并網備案難、房產證難以辦理等歷史性問題，政府可以考慮放寬并網條件[9]。此外，還應建立分布式光伏發電消納能力評估機制，引導分布式光伏發電與配電網協調有序發展；并加強網絡安全防護體系建設，保障分布式光伏發電信息安全可靠接入。

3.6 開發并管理好優質屋頂資源，促進分布式光伏發電項目落地

政府通過宣傳推廣、政策激勵等方式提高屋頂業主開展分布式光伏發電項目的積極性，分布式光伏發電項目開發商應針對不同的屋頂類型設置有針對性的方案。政府還應篩查行政區劃內的優質屋頂，建立屋頂資源數據庫，提高分布式光伏發電項目的決策效率，構建“互聯網+光伏”在線交易平臺。

3.7 各方多措并舉，提升消納能力

政府和電力企業應加快實施清潔能源供暖、電能替代、發揮需求響應資源優勢等，增加分布式光伏發電就近消納電量[10]。電網企業應加強落實可再生能源全額保障性收購制度，對最低保障性收購小時數以外的電量，積極開展各種形式的市場交易；探索跨區域的電力消納和凈電計量，構建電量直接交易的市場交易體制；提升分布式光伏輸電能力和比重，優化電力系統調度運行。光電企業應加強儲能技術研發，提升光伏發電自發自用比例。

3.8 搭建智能運維系統，提升運維管理效率

借助信息化智能手段推進分布式光伏智能化集成和運維，提升運維監管效率[11]。建立運維責任制度，管理人員定期巡檢，運維人員統一管理。提升運維人員的專業能力，加強業務培訓，探索先進的運維方式。

3.9 降低非技術成本，提高光電產業市場競爭力

光電非技術成本主要包括初始投資、土地租金和稅費、電網接入費用、人力成本、交易成本、前期開發費用以及融資成本等。光電企業要不斷降低交易成本，有效利用資源，使交易產生合作剩余。光電企業還應強化創新驅動，突破非技術成本制約[12]；光電企業與電網企業應合理部署并網光伏發電項目，在考慮電網消納和送出基礎上有序推進光電項目開發；政府明確光伏用地性質，統一制定土地的稅費標準，下調分布式光伏發電增值稅稅率。

3.10 優化管理政策，完善體制機制

政府應出臺相關政策引導分布式光伏發電有序發展，加強規劃、建設、運行等環節的管理，優化管理體制；制定科學的分布式光伏發電行業規章制度；簡化分布式發電項目審批程序，構建分布式光伏發電建設全流程監管體制。明晰各執行機構的職能，加強各部門的溝通協作。制定行之有效的政策監督機制，以監督體系與追責機制相結合，糾正執行偏差，各地建立光電產業政策執行的監督機構，設定處罰機制，完善監督體系。

4 完善分布式光伏發電發展的法律保障建議

4.1 完善全額保障性收購制度

雖然《可再生能源法》對全額保障性收購制度作出規定，但實施效果仍達不到預期。政府應針對“供電安全”，出臺規定詳細列舉收購分布式光伏發電量達到何種程度屬于危及“供電安全”；為保障分布式光伏發電的應收盡收，可考慮將“電網覆蓋范圍”的限定取消；明確電網企業完成收購義務的具體標準；明確電網企業未履行收購義務應承擔的相關責任。此外，還應建立財稅制度補償電網企業支出的接網費用，降低電網建設費用，提高電網企業投資建設分布式光伏發電、收購分布式光伏發電量的積極性。

4.2 完善消納責任權重制度

政府應優化權重分配方案，細化消納權重指標，明確消納實施路徑；明確電網企業在未履行可再生能源消納義務時應當承擔的行政責任和民事責任。此外，應完善對超額消納量的規制。

4.3 完善綠色電力證書交易制度

政府應將對現行綠色電力證書價格進行調整，將綠色電力證書價格與補貼強度脫鉤，統一綠色電力證書價格體系，讓市場供需關系決定其價格。

4.4 完善需求響應和電能替代制度

政府應明確需求側響應的主體和責任；明確需求側響應電價和激勵機制；完善對需求響應各主體落實情況的考核。在完善電能替代制度方面，政府應健全相關價格補貼制度；加大環境監管力度促進用戶電能替代，即通過提高環境成本促進用戶進行電能替代；降低電能替代的準入門檻，讓更多電能替代項目滿足應用要求。

4.5 完善電價和補貼制度

政府應完善分布式光伏發電無補貼平價上網制度；將分布式光伏發電上網電價與煤電價格脫鉤。

4.6 健全信息公開與公眾參與制度

一方面，政府應明確分布式光伏發電信息披露范圍；規范信息披露和公開方式；強化對信息披露與公開的監管，明確政府監管機構職能、建立監管有效性評估體系；完善處罰以及爭議處理機制。另一方面，政府應鼓勵分布式光伏發電發展中的公眾參與，完善公眾舉報制度；完善涉及民眾利益的分布式光伏發電發展重大決策的聽證制度[13]。

4.7 完善其他制度與規定

政府還需要完善碳交易制度、并網制度、輔助服務參與制度等；完善分布式光伏發電主體相關權利與義務的規定，并強化其剛性，切實保障分布式光伏發電用戶和供應商的合法權益。