上海合作組織與東盟的合作動力、制約因素與實施路徑

鄧辀

摘要：上海合作組織與東盟具有開展合作的強烈意愿并進行了積極嘗試，但經歷了20多年的務實推進仍未能取得重大實質性突破，兩個組織間的合作仍待進一步提升。上海合作組織開展與東盟合作的動力具有地區間主義特征，具體可以歸納為爭取在國際威望競爭中的優勢地位、塑造國際規范及“合理化”全球治理任務。雖然動力強勁，但上海合作組織與東盟的合作也存在諸多限制性因素阻礙著合作的深化，主要表現為上海合作組織弱約束性的制度特征、上海合作組織自身一體化水平低，以及上海合作組織與東盟在全球產業鏈中位置重疊。為破解上述困境，未來上海合作組織發展與東盟的合作應注重持續加強自身機制化建設、加強與共建“一帶一路”倡議的協調，以及發展“自下而上”的功能主義合作路徑。

關鍵詞：上海合作組織；東盟；地區間主義；動力；困境

［中圖分類號］ F125? ? ? ? ? ?［文獻標識碼］ A? ? ? ? ? ? ? ?［文章編號］1003－2479（2023）04-001-11

Motivation，Predicament and Deepening Path of SCO-ASEAN Cooperation

Deng Zhou

Abstract： Cooperation has always failed to achieve practical results over the past 20 years although both the Shanghai Cooperation Organization （SCO） and ASEAN have a strong desire and positive attempts to carry out cooperation. The driving force of SCO cooperation with ASEAN is characterized byinterregionalism， which can be summarized as striving for the dominant position in the competition for international prestige， shaping international norms and "rationalizing" global governance. Although the driving force is strong，there are many restrictive factors hindering the deepening cooperation between the SCO and ASEAN， which are mainly manifested in the SCO's weak binding institutional characteristics， theSCO's own low level of integration， and the overlapping positions of the SCO and ASEAN in the global industrial chain. In order to solve the above difficulties， the SCO and ASEAN should pay attention to continuously strengthening its own institutional construction，enhancing coordination with "Belt and Road Initiative"， and developing a "bottom-up" functionalist cooperation path in their future cooperation.

Key Words： Shanghai Cooperation Organization; ASEAN; interregionalism; motivation; dilemma

上海合作組織（以下簡稱“上合組織”）作為一個區域性國際組織，自2001年6月15日成立以來便積極開展與其他國際組織的對話合作，促進共同發展。截至目前，與上合組織秘書處確定合作關系的國際組織和機構包括聯合國及其有關機構、獨立國家聯合體、東南亞國家聯盟（以下簡稱東盟）、集體安全條約組織、經濟合作與發展組織、亞洲相互協作與信任措施會議等。其中，東盟作為世界上三大地區主義實踐之一，由于其獨特的發展經驗、與上合組織相似的發展理念及面臨共同的挑戰等原因，成為上合組織對外合作的重要對象。事實上，雙方的合作無論是對上合組織的自身發展，還是對區域和全球的治理，都是有重要的積極意義。如同上合組織秘書長張明所指出的，上合組織與東盟的合作“既有理由，又有條件，更有必要” 1。

上合組織自成立以來，在各方面取得的斐然成績引起了國內外學術界的高度關注，并產生了一大批極具理論與實踐意義的學術成果。從研究對象來看，現有成果主要集中于上合組織自身的發展及其與成員國之間的互動，而對上合組織與包括東盟在內的其他國際組織之間的關系和互動的研究則相對較少2。其中，有關上合組織與東盟關系的研究主要涉及兩方面的內容：一是對上合組織與東盟的比較研究，如上合組織與東盟的擴員比較、上合組織與東盟的地區主義模式比較等345；二是關于上合組織與東盟之間合作發展的研究，如韓璐在研究上合組織開展的國際合作時就簡要論述了上合組織與東盟合作的發展歷程，并將雙方的合作作為上合組織開展的國際合作的一部分，在總體上解釋了其推動因素與存在的問題，但并未對上合組織與東盟的合作動機、影響因素和提升方向等問題進行具體的、深入的研究6。除此之外，在《上海合作組織黃皮書》系列中，也多次收入了李中海、吳宏偉等人撰寫的關于上合組織與其他國際組織合作的文章，并在其中簡要描述了上合組織與東盟的合作發展歷程，但與前述韓璐的研究一樣，也沒有對上合組織與東盟合作的具體情況進行深入分析78。由此可以看到，當前的研究并未充分關注上合組織與東盟的合作問題。這主要是因為在過去20年間，上合組織在實踐層面主要聚焦內部建設，對外合作并非其發展重點。這也導致了在相關學術研究中這一議題的相對缺失。事實上，由于上合組織與東盟都是典型的區域性國際組織，雙方的合作有著鮮明的地區間主義特征。因此，以地區間主義作為一種理論視角，分析上合組織與東盟的合作將是有益的。

一、上合組織與東盟合作的歷史及現實

與國際組織開展積極合作是上海合作組織成立之初就確定的主要工作方向，東盟也是其重要的合作對象之一9。上合組織與東盟合作關系的發展大致可以分為前機制化階段（2002—2005年）和機制化發展階段（2006年至今）。

在前機制化階段，上合組織與東盟的互動主要以自發性的接觸為主，不受任何專門的正式文件約束。上合組織與東盟的正式接觸始于2002年。在當年的《上海合作組織外交部長會議聯合公報》中，上合組織首次在法律文件中提出“支持本組織與東盟建立工作聯系，以加強相互信息交流合作”10。同年10月，俄羅斯聯邦總統駐上合組織特別代表訪問東盟秘書處，開啟了上合組織與東盟正式接觸的進程。2004年7月，上合組織秘書長張德廣在中國北京上合組織秘書處會見了東盟秘書長王景勇，就各自所在地區的發展和最佳做法交換了意見，并探討了兩個組織的秘書處可以達成的合作領域，以促進兩個地區性組織之間更緊密的聯系。2005年4月21日，上合組織秘書處與東盟秘書處在印度尼西亞雅加達簽署了《上海合作組織秘書處與東南亞國家聯盟秘書處諒解備忘錄》，指出雙方合作的優先領域和方向主要包括“反恐和打擊跨國犯罪、毒品走私和非法販運武器、洗錢和非法移民”，并就在經濟、金融、旅游等其他領域開展合作達成了一致1。這是上合組織與東盟簽署的首個關于雙邊關系的正式文件，也是此后上合組織與東盟開展對話與合作的基礎。自此，上合組織與東盟之間的合作進入機制化發展階段。

以《上海合作組織秘書處與東南亞國家聯盟秘書處諒解備忘錄》為基礎，上合組織與東盟開展了一系列合作。首先，根據備忘錄，兩個組織的秘書處之間保持定期接觸，開展年度例行會晤，并產生了一系列積極成果，推動了雙方務實合作的開展。其中，最具代表性的就是年度活動清單的制定及踐行2。2019年10月，根據清單安排，上合組織與東盟合作舉辦了“東盟—上合組織：貿易和投資潛力”圓桌會議3。2021年6月，作為上合組織與東盟衛生合作平臺的中國廣西防城港國際醫學開放試驗區建設取得階段性成效，促進了上合組織與東盟的醫學合作，該平臺是2019年為落實清單安排著手建立的4。其次，雙方還積極參加對方舉辦的活動，促進雙向交流。如2017年11月，上合組織秘書長拉·阿利莫夫（Rashid Alimov）首次受邀出席東盟峰會系列活動及領導人系列會議； 2018年6月9—11日，東盟秘書長林玉輝在中國青島參加上海合作組織峰會，并于6月11日抵達北京，作為東盟秘書處代表首次訪問上合組織總部5；2019年8月27日，上合組織秘書處派員參加第10屆東盟互聯互通研討會；11月，東盟副秘書長羅伯特·特內（Robert Turner）出席上合組織成員國政府首腦（總理）理事會會議6。

通過對上合組織與東盟的合作歷史及現狀的梳理可以看到，即使經過了20年的發展，上合組織與東盟在合作問題上依然呈現出顯著的內在矛盾性：一方面，在理念上，雙方都承認并且一再強調合作的重要意義和廣闊前景，都對合作展現出強烈的意愿與動力；另一方面，在實踐中，雙方的務實合作卻處在較低水平，已有合作主要為領導人會晤對話、相互邀請和參加對方舉辦的重要活動等務虛層面。那么，為什么會出現這種矛盾性，這種矛盾性又該如何化解？換言之，上合組織與東盟的合作如何才能從“理想”變為“現實”？基于上合組織與東盟都是典型的地區性國際組織，因此，本文將從地區間主義的視角出發，對上合組織與東盟的合作問題進行研究，探討上合組織與東盟合作的動力與困境，并提出相應的解決思路，以期進一步推動上合組織與東盟務實合作的開展和向縱深發展。

二、地區間主義的內涵與功能

（一）地區間主義的內涵

對地區間主義的準確內涵，學者們有不同的看法。海納·漢吉（Heiner H?nggi）認為地區間主義有狹義和廣義之分，狹義的地區間主義僅指不同地區的地區組織或地區集團之間的互動，不包括與國家之間的互動，地區組織或地區集團與另一個地區內國家的互動則屬于廣義的地區間主義范疇1。容根·羅蘭（Jurgen Ruland）認為，只有地區與地區之間的關系才能算是地區間主義，其他的有國家行為體參與的地區間合作只能算跨地區主義，而非地區間主義2。陳志敏的觀點與羅蘭相似，認為有一方為主權國家的地區間互動不能視為地區間主義3。朱天祥在強調“地區”特性的基礎上認為民族國家直接參與的跨地區合作不能稱之為地區間主義，只有當國家在原有的地區架構下參與地區間互動時才能稱之為地區間主義4。除此之外，還有其他一些學者根據自身的研究側重對地區間主義作出定義，但大體上與上述觀點差異不大567。整體而言，雖然各方定義有所差異，但也并非完全對立，“不同地區的地區組織/集團之間的制度性合作安排”構成了各方在地區間主義內涵上最低限度的一致。

（二）地區間主義的功能與動力

在界定、識別地區間主義形態的同時，學者們也對地區間主義的動力與功能進行了研究，并取得了較為豐富的成果。其中，容根·羅蘭對地區間主義功能的梳理得到了學術界比較一致的認可。羅蘭將地區間主義的功能分為5種：制衡、制度建設、合理化、議題設置和認同建構。

具體而言，制衡是指行為體通過地區間合作，能夠實現制衡其他行為體，從而提升或至少維持自身權力地位的目標。制度建設是指隨著地區作為行為體彼此之間的合作互動的擴大，會催生雙邊關系制度化的需求，進而推動雙邊關系的制度化建設。合理化與議程設置都是地區間主義相對于更宏大的全球治理而凸顯出來的功能，其中“合理化”主要指在全球治理和全球多邊合作效果不彰的情況下，地區間合作和制度安排能夠分解、具體化全球治理議題，使全球治理以更加合理的方式推進。在將大任務分解為小任務這一過程中，地區間主義也展現出了其議程設置的功能。認同建構是以建構主義審視地區間主義而總結出的功能，其認為地區間互動可能強化“我們”與“他們”之間的認同差異，從而強化既有的地區內認同，增強凝聚力8。不難發現，羅蘭對地區間主義功能的劃分，涵蓋了現實主義、自由主義及建構主義三大國際關系研究視角，具有全面性。但如同羅蘭本人所強調的，雖然地區間主義的各種功能是共存的，但每一次具體的地區間主義實踐所發揮的功能還需要研究者根據實際情況加以甄別和選擇，而非一概而論。

在地區間主義的早期研究中，學者們傾向于在地區主義的框架下來研究地區間主義的發生動力，即將其視為地區主義功能性擴展的產物，地區間主義理論也相應地被視為地區主義和一體化理論的副產品1。此后，隨著主流國際關系理論被引入地區間主義的研究中，地區間主義的五大功能逐步被總結出來，并被用以解釋地區間主義的動力。從功能角度對地區間主義的動力進行解釋的觀點一般認為，地區間主義是一種政策工具，是地區遵循“后果性邏輯”進行理性選擇的結果。相較而言，從功能角度解釋地區間主義的動力，比將其視為地區主義的副產品更有解釋力，一個重要的原因就在于后者忽視了地區的主體性，將其簡單地視為一種沒有主動行為能力的“目標”，這顯然是與地區的社會建構屬性不相容的2?；诖?，本文接下來將主要從地區間主義的功能視角來探討上合組織與東盟合作的動力。

（三）上合組織與東盟的“地區性”

在許多地區主義學者看來，地區不僅僅是一個單純的地理概念，也是一個社會概念。換言之，地區不僅僅是一個客觀實在，而且是社會建構的?！杜＝虮容^地區主義手冊》將地區界定為“基于領土位置和地理或規范相近的社會建構的產物” 3?；谶@一理解，界定一個地理范圍是否構成地區，應包括以下標準：在地理上鄰近，區域內部存在相互聯系，存在一定程度上的地區認同或共同知覺4。以此作為衡量，上合組織所涉及的空間范圍可以稱之為一個“地區”，主要依據是：第一，成員國在地理上是相鄰的，并且交通基礎設施日益改善，成員國之間的互聯互通水平大幅提升；第二，成員國之間有頻繁的互動往來關系，社會屬性非常明顯；第三，成員國都是發展中國家，并且隨著“新安全觀”“上海精神”等共識的形成，上合組織內部的認同和成員國對組織的歸屬感顯著提升5。因此而言，雖然上合組織成員國分布的自然地理范圍包括東亞、南亞、中亞、西亞和歐洲，但是將上合組織所處的空間界定為一個地區是合理的，可以稱之為“上合地區”，即指上合組織成員國所構成的自然與社會空間和構建的政治經濟體系。

比起上合組織的“地區性”，東盟的“地區性”更為顯著。按照《牛津比較地區主義手冊》中的界定標準，東盟十國首先在地理上同屬于東南亞這一地理范疇且存在密切的相互聯系。雖然東盟各成員國沒有形成高度一致的集體身份，但對東盟均存在一定程度的身份認同、利益認同和文化認同。此外，東盟社會文化共同體自2003年提出后的快速發展也間接證明了東盟內部存在較強的地區認同6?？梢?，上合組織和東盟都發展出了自身的“地區性”，這也構成了在地區間主義框架下討論兩者合作的必要前提。

三、上合組織與東盟合作的動力

（一）在國際威望競爭中爭取優勢地位

國際威望雖然與權力密切相關，但其并不完全是一個物質性概念，還與認知要素密切相關。摩根索認為威望是“權力的非物質方面”7，吉爾平認為威望是“權力的聲譽”1。也就是說，國際威望由兩個方面構成：行為體擁有的物質實力與他者對這一實力的認知和評價。與之相對應，提高國際威望有兩種基本路徑，即提高自身的實力和獲得他者更高程度的認可，其中后者就涉及威望競爭問題。國際威望競爭往往具有“零和”效應，因此提升國際威望在某種程度上意味著對其他行為體威望的削弱與制衡2。上合組織在2015年烏法峰會上通過了《上海合作組織至2025年發展戰略》，首次明確提出要“加大其對地區事務和對全球治理的參與力度”，通過開展與其他國際組織合作“提高上合組織國際威望” 3。以此為目標，東盟無疑是“上合組織珍貴的合作伙伴” 4，這主要是因為“這兩個組織都有相似的合作議程和模式，強調共同的精神、靈活性和對政權安全的關注”5，以及“這兩個組織在許多地區和全球問題上秉持統一立場” 6。因此，對上合組織來說，與東盟的合作顯然有助于爭取更多的國際認同，提高自身的國際威望。正是在這一意義上，地區間主義的制衡功能為上合組織開展與東盟的合作提供了動力。

在這一目標的驅動下，2015年以來上合組織與東盟的合作取得了諸多突破性進展。2015年，上合組織正式給予東盟成員國柬埔寨對話伙伴地位。2022年，上合組織正式啟動了給予緬甸對話伙伴地位的進程，提升了上合組織在東南亞地區的影響力。2019年，東盟副秘書長羅伯特·特內在受邀出席上合組織成員國政府首腦（總理）理事會會議后，對上合組織開展的活動及其與國際和區域組織的積極合作給予了高度評價，并表示“出席上合組織成員國政府首腦（總理）理事會會議為熟悉上合組織在經貿、人文等領域的活動提供了良好的機會”7。

（二）塑造國際規范

上海合作組織作為成立于21世紀初的新型區域性國際組織，在諸多方面實現了國際關系實踐的創新，其中就包括提出了處理國家間關系的新理念“上海精神”?！吧虾＞瘛币浴盎バ拧⒒ダ⑵降取f商，尊重多樣文明，謀求共同發展”為基本內涵，回答了多極化、全球化背景下異質性國家之間應該如何相處的問題，為世界勾畫出一個新型、非對抗的國際關系模式8。在這一理念的指導下，上合組織在20多年間實現了發展壯大，成長為擁有8個成員國、4個觀察員國和9個對話伙伴，涵蓋了歐亞大陸60%的領土和全世界40%人口的世界上最大的區域性組織9。這也證明了“上海精神”的價值?？梢哉f，“上海精神”是上合組織的核心競爭力之所在，弘揚“上海精神”是提升上合組織影響力、發揮上合組織對國際社會更大作用的必由之路。事實上，在2018年青島峰會期間，上合組織就針對當前的全球治理困境，給出了“上合方案”，即推動建設相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系10。中國國家主席習近平主持會議并發表題為《弘揚“上海精神”構建命運共同體》的重要講話11。這意味著，弘揚“上海精神”，使其獲得更多的國際認同成為上合組織對外合作的目標。2020年，中國國家主席習近平在上合組織成員國元首理事會第二十次會議上發表了題為《弘揚“上海精神”深化團結協作構建更加緊密的命運共同體》的講話，進一步強調了弘揚“上海精神”的重要意義1。

本質上，“上海精神”是一種關于國家間交往的行動規范；從規范內容上，“上海精神”與諸如文明沖突論、“零和游戲”“只有永恒的利益”等國際關系中長期盛行的規范有顯著的不同，就此而言，弘揚“上海精神”不可避免地會面臨來自其他規范的競爭。以此為背景，由于地區間主義是“傳播價值觀念和秩序理念的工具”2，因而成為上合組織弘揚“上海精神”的合理選擇。對上合組織來說，通過加強與東盟的合作來傳播“上海精神”以塑造國際規范，其原因不僅在于地區間主義的傳播功能，而且更為重要的是，東盟在價值立場上與上合組織有相通之處，為上合組織擴大其規范的影響力提供了便利。正是上述條件的存在，促使上合組織積極開展與東盟的地區間合作。

（三）“合理化”全球治理任務

盡管實現全球治理是國際社會共同認可的目標，然而一個不爭的事實是，當前全球治理體系依然面臨著行為體利益多元、多邊談判效率低下、發展中國家和地區話語權不足等諸多困境，嚴重制約了全球層面治理實踐的推進。比如恐怖主義治理領域，以美國為首的西方國家堅持“修正版自由國際主義”，而俄羅斯和中國為首的非西方國家則信奉主權至上的“非自由國際主義”，兩者之間存在競爭性并因而造成針對恐怖主義的全球治理規范的碎片化現象34。對此，地區間的互動合作由于參與其中的行為主體相對較少，可以有效破解上述全球治理困境，并通過實現地區和跨地區范圍內的治理合作而間接實現全球治理。換言之，地區間合作在全球治理中發揮著“任務分解”的作用，將實現全球治理這一總目標分解為地區層次的、特定議題領域的治理。

面對全球治理困境，上合組織秉持開放的態度，積極構筑多邊合作伙伴網絡，將與地區性國際組織間的合作視作幫助其更好地參與全球治理的重要抓手5。也正是在這一邏輯的驅動下，上合組織積極推進與東盟的合作。在2005年簽署的備忘錄的基礎上，上合組織與東盟代表在之后不同場合會晤時，均會強調雙方開展合作的廣泛基礎，以及對各自所在的地區和更廣泛的歐亞—亞太地區的重要意義，如2018年兩個組織秘書長會談時就指出，“東盟與上合組織之間進一步擴大合作將為亞太地區開創新的機遇和前景”6。此外，從地區層次來看，上合組織將打擊防范“三股勢力”以維護地區穩定、加強貿易合作以促進經濟發展作為區域治理的主要任務。這兩個方面，也恰恰是東盟面臨的主要任務。更為重要的是，在非傳統安全領域，上合組織所在的中亞地區與東盟所處的東南亞地區同處于“恐怖高危弧形地帶”7，各自區域內的恐怖主義勢力和宗教極端主義勢力具有高度關聯性，因而其治理也具有聯動性，“在中亞地區消除‘東突恐怖活動根源有助于減輕亞太地區特別是東南亞地區的恐怖活動態勢”1。因此，上合組織與東盟在區域治理領域存在廣泛的共同利益，雙方的合作無疑有助于各自區域治理目標的實現。地區間主義的合理化功能在此也得到了顯著體現，并成為推動上合組織開展與東盟合作的動力。

四、上合組織與東盟合作的制約因素

誠如所見，雖然上合組織與東盟，以及兩個組織內的不少國家都主張深化合作，但是事實上，兩者的合作目前依然主要停留在紙面上，之所以會出現這種“理想”與“現實”之間的反差，主要原因在于上合組織弱約束性的制度特征、上合組織自身一體化發展程度低，以及上合組織成員國與東盟成員國在全球產業鏈中位置重疊所致。

（一）上合組織弱約束性的制度特征

國際制度在本質上是對國家行為的約束，因此不同的國際制度之間必然存在約束力度的差異，由此可以把國際制度分為強約束性制度和弱約束性制度2。一般而言，弱約束性制度呈現出組織準入機制的較低標準、決策機制的相對低效及懲罰機制的相對模糊或缺位的特征3。上合組織就是一種典型的弱約束性國際制度，其最主要表征為協商一致的決策原則、秘書處權力有限，以及對“不合作行為”懲罰機制缺位。這些特征也深刻地影響了上合組織與東盟合作的實踐進程。

首先，協商一致的決策原則要求“在尊重每一個成員的基礎上達成共識”，這意味著通過任何一項對外合作條約文件、采取任何一項集體行動，都必須得到所有成員國的一致同意；反之，任何一個成員國的反對意見，都可以成為該組織采取進一步行動的阻礙因素。固然這種決策模式最大限度地尊重了成員國的主權，體現了“上海精神”的平等原則，但從組織層面來看，也同樣降低了組織的決策和行動效率，延宕了組織對外合作的發展。其次，上合組織秘書處的權力有限，也限制了與東盟開展合作的效率。根據上合組織的文件規定，秘書處雖然具有對外交流的職能，但是只有在“經成員國同意”后才能就組織活動相關問題與其他國際行為體簽署文件4。這就使得上合組織秘書處除了保持對話與交流，并不能就實質性的合作問題作出決定。

在與東盟的合作問題上，上合組織秘書處曾于2016年擬定了一份新的諒解備忘錄草案，并稱“有望在2017年6月上合組織阿斯塔納峰會上簽署”5，但最終這一文件無果而終，以致時至今日，上合組織與東盟開展合作的基礎依然是2005年簽署的備忘錄。這一案例表明，在協商一致的決策原則下，即使上合組織的核心成員國中國和俄羅斯都主張積極與東盟開展合作，這一進程依然可能無法推進，甚至很難被列入成員國元首理事會的議程。因此可以得出結論，上海合作組織以協商一致原則和秘書處權力有限為具體表現的弱約束性制度特征，是上合組織深化與東盟合作的限制性因素。

（二）上合組織自身一體化程度低

上合組織成立20多年來，成員國之間的政治、經濟、安全和文化合作水平都有了顯著提升，但也還遠沒有達到區域一體化的水平。其中，在經貿領域，上合組織成員國早在2003年就簽署了《上海合作組織成員國多邊經貿合作綱要》（以下簡稱《綱要》），提出要在2020年實現“貨物、資本、技術和服務”的自由流動1。但截至目前為止，這一目標并沒有實現，甚至《綱要》中涉及的11個合作領域內的127個項目也幾乎都沒有落實2。不僅如此，事實上，由于成員國之間的經濟發展階段差異、國家發展戰略及其優先事項、社會穩定性等各方面的差異，致使各方在區域一體化問題上并沒有形成共識，也并無強烈的行動意愿，因而也尚未形成統一的經濟發展空間3。上合組織區域一體化依然處在相當低的水平。

上合組織內部低水平的一體化嚴重制約了其與東盟合作的深化。首先，低水平的一體化表明上合組織內部仍然存在諸多的合作困境，應對這些困境無疑會占據上合組織的優先議程，使其無法將足夠多的決策資源用于對外合作?！皩ι虾：献鹘M織來說，發展大規模經濟倡議在其擴員之前就存在問題，而目前上海合作組織內部的矛盾使其幾乎不可能啟動并最終實施這樣的項目。”4其次，低水平的一體化意味著沒有統一的市場準入標準，上合組織也就無法作為單一的利益集合體與東盟展開談判，從而增加了組織間合作的難度，尤其是在上合組織“協商一致”原則下，這一阻礙因素的影響日益凸顯。

（三）上合組織與東盟在全球產業鏈中位置重疊

從經濟發展程度來看，上合組織的核心區域中亞地區和東盟所在的東南亞地區都屬于發展中地區，在全球產業鏈中的位置具有相似性。中亞各國自獨立以來雖然致力經濟發展，但囿于經濟結構單一、工業基礎薄弱，始終未能徹底改變在全球產業鏈中的低端地位。出口能源、引進資金和技術依然是當前中亞地區各國對區域外經濟體的主要訴求5。東盟國家雖然比中亞各國更早參與全球產業鏈，但同樣也處于低端地位，其在全球產業鏈中主要承接勞動密集型產業和扮演生產工序承擔者的角色，地區自身依然面臨資金技術匱乏的局面。雖然能為外界提供經過加工的成品或半成品，卻無法提供核心技術和資本6。這種相似性的結構決定了上合組織與東盟很難提供對方所需要的生產資料，“因此，增加消費和投資品相互貿易額的可能性相對較小?！?

在全球產業鏈中相似的位置制約了上合組織與東盟經貿務實合作的深化，其突出表現是上海合作組織實業家委員會和東盟商業咨詢理事會這兩個司職經貿事務的機構之間尚未達成任何有實踐意義的合作。目前，東盟商業咨詢理事會與上合組織內部的部分成員國之間已經建立了合作伙伴關系，比如中國—東盟商務理事會、東盟—印度商務理事會、俄羅斯—東盟商務理事會等，但并沒有成立東盟與上合組織的商務理事會，上合組織實業家委員會也沒有將與東盟合作視為其開展國際合作的特別路徑8。之所以出現這種情形，主要原因是東盟不能滿足中亞地區國家對外部世界的經濟需求，因而在協商一致原則的“加持”下，即使中國、俄羅斯、印度等上合組織成員國與東盟存在密切的貿易往來，但依然無法推動上合組織作為一個整體與東盟開展務實合作。

五、上合組織與東盟合作的深化路徑

（一）持續加強內部機制建設

通過上述分析可知，在與東盟合作方面，上合組織的動力與阻力并存。其中，動力主要源自組織層面，制約性因素則主要來自成員國層面。由于上合組織倡導主權至上、協商一致的規范，因而來自成員國層面的制約性因素占據了主導地位，致使上合組織與東盟的合作即使有強烈意愿但也始終踟躕不前。其實，上述現象及其成因反映的是上合組織內部共同利益與因素利益1之間的矛盾，這也限制了上合組織作為一個國際組織在全球事務中的行動能力和影響力的提升。從這一角度來說，組織內部機制化建設水平的提升無疑將有利于對外合作能力的提升。

上合組織成立20多年來在組織內部機制化建設上取得了突出的成就，形成了一套趨于穩定和有效運作的制度體系。但同時需要承認的是，相比歐盟、東盟這些成熟的區域性國際合作組織，上合組織的機制化水平和成員國的集體行動能力還明顯不足，因此在未來不斷走向世界舞臺過程中，上合組織需要進一步強化自身內部的機制建設，提升區域合作水平。尤為重要的是，要加強各領域內保障各種文件落實的機制建設，如在安全領域，加緊組建類似于集安組織快速反應部隊的反恐行動力量，提升恐怖主義的區域治理能力；在經貿領域，加快推進上合組織自由貿易區建設，消除成員國之間的貿易壁壘，加強其作為一個整體進行對外經貿合作的能力；在組織結構方面，完善現有的組織結構，理順成員國相關科層機構之間的關系，使上合組織作為一個統一的國際行為體發揮作用2。

（二）加強與“一帶一路”之間的協調對接

隨著中國綜合國力的不斷增強，位于中國周邊的、原本就具有重要地緣戰略價值的中亞和東南亞地區愈發成為大國對外戰略的焦點。各大國紛紛圍繞這些地區提出自己的地緣戰略或發展倡議，如美國的“印太戰略”、俄羅斯的“大歐亞伙伴關系”，以及中國的“一帶一路”倡議等。這些具有跨地區層次意義的戰略或倡議構成了上合組織與東盟合作的環境，也塑造著上合組織與東盟合作的進程。相比較之下，美國“印太戰略”缺乏經貿往來基礎和機制支撐，以及日益政治化的趨勢，其前景可能是悲觀的3；俄羅斯“大歐亞伙伴關系”由于對其實質和后果缺乏明確認知，其前景至多也是喜憂參半4；中國“一帶一路”倡議則由于通過構建中國與其他上合組織成員國和東盟成員國之間的互聯互通，客觀上為上合組織與東盟互聯互通創造了條件，因而是上合組織發展與東盟合作過程中重要的積極條件5。

互聯互通是“一帶一路”建設的重要目標之一。在這一目標的推動下，中國積極提升與包括中亞和東南亞在內的沿線地區之間的通達程度，比如修建中老鐵路、中泰鐵路、中吉烏鐵路等跨境交通運輸設施。以此為基礎，加上中國四通八達的鐵路運輸網絡，事實上形成了從上合組織核心區中亞到東盟的國際交通網絡，極大地提升了地區之間往來的便利性?；诖?，上合組織可以通過加強互聯互通建設，以“一帶一路”框架下的設施聯通、貿易暢通項目為依托，如中吉烏鐵路項目，推動成員國之間的道路交通和供應鏈合作，持續落實《上合組織成員國政府間國際道路運輸便利化協定》《上合組織成員國元首理事會關于維護供應鏈安全穩定多元化的聲明》等文件，強化自身內部合作的設施基礎的同時，推動實現軌道交通標準技術法規的互認互通1，提高與東盟國家之間的通達性，為地區間合作奠定地理基礎。

（三）發展“自下而上”的功能主義合作路徑

梳理上合組織與東盟的合作進程可以看到，“自上而下”的合作方式是目前上合組織開展與東盟合作的主要思路，但就目前上合組織所具備的條件來看，至少在短期內，如果只是依靠這種“自上而下”的方式，上合組織—東盟合作的進程很難有效推進，這主要是因為上合組織的“弱約束性”所致。在這樣的背景下，上合組織有必要創新國際合作路徑，通過推動“自下而上”的功能主義路徑來逐步擴大與東盟的合作。從理論上講，功能性合作推動了地區主義的發展，地區間主義又是地區主義的自然延伸23。因此，以功能主義推進地區間合作是合理的。

對上合組織而言，第一，積極拓展、發揮上合組織實業家委員會的功能來促進“上合地區”與東盟的民間貿易往來。比如通過組建跨地區商業貿易論壇的方式為民間貿易對話提供平臺，溝通合作意愿，發掘彼此間的合作機會；以上合組織實業家委員會為首組建商業考察團，對東盟進行考察，增進對市場投資環境的了解。第二，發展旅游合作，擴大民間往來。相對于經濟、安全合作而言，旅游合作不僅無涉于國家主權一類的敏感問題，而且有利于各國發展第三產業，增加收入，因而對上合組織成員國而言是可接受的。反過來旅游合作的興旺則有利于增進“上合地區”與東盟間的聯系，擴大交流，進而促進其他關聯領域的合作。第三，充分發揮中國的節點性作用。無論是與上合組織其他成員國合作，還是與東盟之間的合作，中國的立場都是非常積極的，因此在上合組織與東盟合作過程中，中國無疑扮演著非常重要的角色，即使在功能層面亦是如此。上合組織可與東盟在中國境內開展功能合作，如組織有意愿的市場主體，與東盟共建類似于防城港國際醫學開放試驗區的產業園區等，通過三邊合作促進雙邊合作的發展。

六、結語

管中窺豹，可見一斑。上合組織與東盟的合作現狀在很大程度上是上合組織當前對外合作現狀的一個縮影。上合組織與包括東盟在內的地區性國際組織間的合作目前還存在許多不足，但這并不意味著對外合作對上合組織的發展不重要。面對百年未有之大變局，更好地參與全球治理是邁入第三個十年的上合組織的新使命4。加強國際合作是參與全球治理，推動構建相互尊重、公平正義、合作共贏的新型國際關系和人類命運共同體的應有之義。在過去20多年間，上海合作組織在國家間合作和地區合作層面實現了“國際關系理論與實踐的重大創新”，在未來，在“上海精神”的引領下，以過去20多年的成功經驗為基礎，上合組織必將在國際組織間合作、地區間合作等領域為國際社會作出應有的貢獻，成為一個真正有影響力的區域性國際合作組織。

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2在徐步主編的《上海合作組織20年：成就和經驗》一書中，收錄了3篇文章，分別系統介紹了2001—2021年中國的上合組織研究、俄羅斯及中亞成員國對上合組織的研究和西方學術界對上合組織的研究。囿于篇幅與主題限制，本文在此不再贅述。見徐步.上海合作組織20年：成就和經驗［M］.北京：世界知識出版社，2021：323-365.

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22019年2月18—19日，上合組織秘書長與東盟秘書長、常駐代表委員會，以及上合組織成員國駐印度尼西亞大使和代表在雅加達舉行會談，商定了《2019—2020年東盟與上合組織秘書處之間可能開展的活動清單》；2021年2月，上合組織和東盟的秘書長在會晤期間商定了《2021—2022年上合組織秘書處與東盟擬辦活動清單》。

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