新形勢下高校突發事件應急管理的困境與對策

鄧 偉

（常州大學 發展規劃處、校友工作辦公室，江蘇 常州 213164）

習近平總書記在黨的二十大報告中指出：“我國發展進入戰略機遇和風險挑戰并存、不確定難預料因素增多的時期，各種‘黑天鵝’、‘灰犀牛’事件隨時可能發生”［1］26。隨著高等教育的迅速發展，高校作為國家人才培育與科學研究的重要基地，面臨著內外部環境日益復雜化的境遇，危害大、影響廣的突發事件時有發生。近年來如關于師德師風［2］、學生非正常死亡［3］、實驗室安全事故［4］等報道時常發生，其總量與時間相比已經達到了高頻化的程度。這些事件發生的原因可歸為幾個特定類別，但具體的誘發因素卻各不相同，既有人為因素、外部社會因素，也有高校自身因素，甚至還有自然災害等不可抗力因素。這些五花八門的誘因表現出高度的復雜性。大眾對高校內部的固有印象和事故造成的后果產生巨大的反差，公眾對此類事件的關注度非常高，事件發生后呈現出傳播速度快、覆蓋范圍廣，極易引發網絡熱議的特點。高校具有人群密集、受關注度高、敏感性強等特點，一旦發生突發事件，易產生放大效應，造成較為嚴重后果。

一、高校突發事件應急管理的現狀

經過長期的探索我國形成了以“一案三制”為核心內容的高校突發事件應急管理體系，各高校也組建了“校黨委-二級黨組織-黨支部”“校-處-科”的校園突發事件應急管理組織體系，為高校教育事業的發展提供了有力保障。在新冠疫情防控期間，部分高校立足于自身情況，在校園應急管理工作中開展了許多創新舉措。如借鑒其他領域實踐經驗，第一時間將無接觸體溫監測技術引入校園，提升了校園應急管理效率；通過網絡授課平臺、智能化APP 等網絡技術的運用，及時掌握師生的學習、生活信息數據，實現互聯網技術與校園突發事件應急管理的積極融合等。這些舉措為優化高校突發事件應急管理體系提供了有益借鑒。

各高校在突發事件應急管理工作實效性上的差距是存在的，在實踐中部分高校也暴露出應急管理理念滯后，應急管理組織體系僵化、協同性較弱，應急預案同質化、實效性較差等問題。面對新形勢下高校突發事件呈現出的各種新特點，高校應急管理工作需要分析現實困境、形成有效對策。將高校應急管理工作作為一項長期戰略工作，系統化“迭代升級”應急管理體系，提升應對重大突發事件的綜合應急管理能力，進一步提升高校治理體系和治理能力的現代化水平。

二、高校突發事件應急管理中存在的困境

通過對我國部分高校應急管理“一案三制”，突發事件應急處理案例的比對分析，可以發現新形勢下高校突發事件應急管理中存在的困境主要有幾個方面。

（一）應急管理理念相對滯后

隨著社會情勢的發展，高校內外的環境已經發生了深刻變化，然而部分高校迄今仍沿用原有的經驗模式，以傳統理念指導應急管理工作。這種理念可歸納為重視事后而忽視事前，即被動地應對突發事件，在事件發生之后才采取措施。該理念本質是把突發事件當作一種偶然、局部、孤立的問題，是一種個別的“點”而非全局的“面”。若依舊秉持這樣的理念，即使“套”上了新制度的框架，也無法發揮出新制度應有的效果。滯后的應急管理理念背后體現的深層問題是以行政權力為主導的管理理念。以行政權主導的管理理念使得高校在突發事件處理過程中更看重“處理效率”，追求“短、平、快”地完成事件處置，導致很多高校沒有以系統化、長效化的視角建立全方位覆蓋、全生命周期管理的應急管理體系。在突發事件處置中多聚焦于事發時的應對與處置，忽略事后的恢復與追蹤，缺乏全方位的事后“復盤分析”，最終雖能實現當下危機的化解，但無法實現同類危機的長效防范，未能建立有效的事前預警機制。

（二）應急管理預案體系有待完備

當今高校，基本上以“一案三制”為主體框架構建了本校的應急管理體系。高校大多以教育部、地方各級教育主管部門、地方政府應急管理部門的管理文件為模板，參照制定了應急預案。這樣的預案具有標準化特性，但可能存在對高校自身情況特殊性考慮不足的情況。應急管理預案未能根據突發事件的類型與管理對象的不同進行有效分類，未能根據突發事件的特點與危害程度進行分級，不能針對不同地區、不同高校突發事件應急管理工作異質性特點進行針對性的設計。預案內容中較為關注突發事件的處置，對突發事件的預防、善后處置等內容涉及較少，對應急管理預案的常態化演練工作缺乏系統性規定，預案的可操作性與實效性存在較為突出問題。這些問題在過去幾年的疫情防控中時有發生，最典型表現為面對一輪快速擴散的疫情時，學校往往采用“一刀切”的辦法進行封控，卻并未考慮本校的實際情況，也沒有做好后勤保障等準備工作。如此封控也許能有效遏制傳染，卻也會造成了學生基本生活用品匱乏等問題，學生不滿情緒的表達在自媒體等平臺的催化作用下，容易造成嚴重的輿情［5］。

（三）應急管理體制機制建設不健全

高校應急管理體制主要通過高校應急管理領導制度與組織制度體現。大多數高校在機構設置中并未安排應急管理專職部門，基本是依照地方教育行政主管部門的部署，在校黨委的統一領導下，以應急管理領導小組為主要牽頭部門，由突發事件關聯性較強的職能部門與學院共同組成應急工作小組。按照“校黨委-二級黨組織-黨支部”“校-處-科”的組織體系開展全方位多層面的緊急動員與工作部署。在正式的管理層級外，高校也可能會采取非正式的、臨時性的方式參與應急管理，例如在防疫工作中動員不同部門的教師和學生組成志愿者隊伍，以承擔維持檢測秩序、分發生活物資等職能。從學理上歸納，這種“正式-非正式”并存的模式可概括為一種以科層制為主，科層化與扁平化共存的模式。科層化管理存在縱向的層級壓力，在組織內部能夠形成自上而下的貫通力，更能夠保證效力目標的實現［6］。科層化為主的應急管理模式具有權威性強、執行效率高的優點，但也存在管理層次較多，管理幅度較小的缺陷，導致部門協同性弱，基層部門自主性較差的管理困境。

新形勢下高校突發事件的關聯性、衍生性、復合性和非常規性不斷增強，為應對突發事件臨時組成的應急管理領導小組作為應急指揮體系［7］。因組建的臨時性，且高校內部多采取以條線管理為主的日常管理模式，分屬不同管理條線的部門與學院日常協同聯動較少，導致在突發事件處置中，會暴露出應對反應不夠靈敏，內部協同不夠順暢等問題。與此同時，高校相對其他行政機構和事業單位具有一定的獨立性，尤其是歸屬教育部或省級教育部門管理的高校，雖與辦學屬地地方政府在科技服務、人才培育等領域聯系較多，但因與地方行政機構不存在職級隸屬的關系，大多沒有與地方政府形成應急管理共治共享機制，沒有構建校地多元合作治理模式，導致高校在數據信息共享、應急物資保障、應急技術支持與資源互助等方面不能有效地借助于地方資源優勢形成校地共享、良性共治。

高校應急管理體制機制建設的不足在疫情防控過程中得到了充分暴露，其突出表現之一是各高校事先對疫情防控措施（尤其是校園長時間封閉）可能對學生心理產生的影響考慮不足，導致各地高校普遍出現心理健康問題。為緩解學生的心理問題，教育部通過智慧教育服務平臺建成了心理援助熱線平臺，自開通起日訪問量便非常之高，以至于教育部被迫快速將各高校的心理咨詢機構并入平臺以緩解工作壓力［8］。該平臺的出現極大地化解了學生的心理問題，體現了教育主管部門敢于擔當的品質；同時，各高校普遍建立了心理服務咨詢機構，與學生的對接應更為直接，現在不僅未能解決問題，竟然還從全國性的外部平臺轉接來自本校學生的咨詢，實在有舍近求遠之弊。學生心理是與高校疫情防控密切相關的問題，也是由封控必然延伸出的問題，而現實情況證明高校在這類問題的解決能力上還有很大的提升空間。學生的心理問題并非僅靠校內心理咨詢機構一個部門就能處理，從收集學生信息、評估問題嚴重性到配備相關資源，乃至尋求外部力量介入，這些工作都與各學院和管理層等部門息息相關。高校應急管理相關人員由于缺乏系統的應急管理培訓與聯合演練，實踐中存在業務水平參差不齊、政策解讀能力有限，同級合作經驗缺乏等問題。距離快速、精準、系統的應急處置工作要求存在不小的差距，最終導致應急處置效果大打折扣。

（四）應急管理制度的法治化水平不足

依法治校是當代高校現代化治理的基本要求，是社會主義核心價值觀在高校管理中的重要體現，應急管理工作應當在法治化的框架之下開展。從法律層面來說，高校應急管理工作的主要依據是《中華人民共和國突發事件應對法》，該法的出臺對各類突發事件的應急處理從國家層面給予了宏觀指導，是高校開展突發事件應急管理工作的行為依據。該法的規制對象是廣義上的突發事件應對措施，具體到高校這一特定主體則需進一步細化。然而目前這一方面的規定并不多，主要以《教育系統事故災難類突發公共事件應急預案》和《學生傷害事故處理辦法》為主。從內容的涵蓋性來說，既有規定不足以覆蓋全面開展應急工作的需要；從規定的法律效力來說，既有規定級別也偏低。與規定內容和級別相對應的現實是高校突發事件的復雜性與多樣性。在突發事件的處置過程中，涉及不同部門法之間的協調適用問題，部分新型問題甚至涉及部分司法解釋的適用，使得突發事件經辦人員在處理過程中較難及時地找到貼切的法律依據。同樣，高校在應急管理的職權分配與責任劃分中缺乏法律依據，權責界定的模糊導致處置部門更依賴上級行政部門的指示。而依靠指示和政策驅動的應急管理活動，一方面或可因秉持“非常時期、非常手段”等觀念造成輕率處置的情況，從而激化矛盾；另一方面，被動等待上級指示可能會錯過最佳的處置時機。整體來看，我國高校突發事件法治化的程度尚不完善，與高質量發展、依法治校等要求尚有一定差距。

三、高校突發事件應急管理的優化對策

（一）遵循順應時代發展要求的先進理念

優化高校應急管理理念，突破既有的事后處置邏輯，把應急管理的開端前移，牢固樹立全生命周期應急管理理念，建立長效保障機制；以系統化理論為指導，建立突發事件事前預防、事發準備、事中處置和事后恢復全生命周期管理體系；注重突發事件數據庫建設，收集高校各類典型突發事件應急處理案例，開展比對分析，發掘問題共性，提升同類突發事件的預防與預測能力；關注突發事件的全程跟蹤，提升應急管理事后恢復能力，既要快速治標又要有效治本。特別是對受突發事件影響的人員進行全程關注，注重心理疏導、資金支持等方面的精準幫扶，既體現了高校育人中的人文關懷又能提高同類事件的有效預防，形成突發事件應急管理的長效保障。

樹立突發事件處置信息公開共享意識，打造師生母校命運共同體。輿情管理屬于高校突發事件應急管理的重要組成部分。在突發事件之后，公眾急于了解事件真相，而相關信息易前后矛盾，政府相關部門需通過信息統籌更好地預測可能的信息沖突，減弱公眾的認知沖突，可通過迅速、廣泛地公開相關信息，實現降低公眾認知負擔，提升信息效力的目的［9］。要打破突發事件處置信息的封閉性，第一時間向社會，向校內師生群體發布動態信息。相比一般的社會公眾，師生乃至校友群體總體上對高校具有歸屬感，期望學校能得到良性發展，主觀上愿意成為正向信息傳播的主體。將這一群體從信息獲取的受眾轉化為信息發布傳播的主體，可最大程度地穩定校內師生群體，最大程度上激發師生愛校、榮校情懷，形成“師生——母校”命運共同體，為突發事件的應急處置與后期修復提供有力的內部支撐。

（二）推進高校突發事件應急管理預案體系常態化升級

各高校應高度關注國內外各類新型校園事件的處置案例，通過對成功經驗、失敗教訓的科學分析，歸因分類，對應急預案進行動態化調整。優化現有預案，填補傳統空白，保持應急預案的動態化升級。突出不同突發事件的發展特點與危害特性，有針對性地、分級分類開展應急預案的編制與更新工作，做到“一案一方”“一案一制”，切忌“復制粘貼”式的預案編制，保障應急預案的針對性。

提升應急預案的實踐效能，不僅需要在應急預案的內容上下功夫，更需要通過定期開展實戰情境下的協同演練，方能不斷發現應急預案在實踐層面存在的問題，提升各部門之間實戰中的協同性，檢驗突發事件應急管理一線人員的專業素養，最終全方位提升高校面對各類突發事件時的快速反應、精準處置、系統管理的實踐效能。

（三）創建高校突發事件應急管理聯合體

新形勢下高校辦學規模不斷擴大，辦學形勢日趨多元化，高校突發事件應急管理也應展現出管理客體日漸復雜，突發事件社會關聯性、復合性日漸增強的特點。面臨新形勢下的挑戰，高校需要堅定不移地堅持黨的領導，堅持以高校黨委領導，應急管理領導小組主要牽頭，“校黨委-二級黨組織-黨支部”“校-處-科”為框架的高校應急管理指揮體系，確保面臨突發事件時政令統一、步調一致，發揮黨的集中統一領導的優勢。同時，在高校突發事件應急管理領導小組的領導下，以高校常發性突發事件的應急處置為主題，開展實戰化演習，“以戰代訓”增進處置部門之間的合作默契，優化應急預案的實戰效能，提升應急管理人員的專業素養，全方位提升高校應急管理指揮體系的靈敏性、專業性，加強學校應急管理橫向協同能力。

國內學者通過對各高校應急管理案例進行對比，對不同模式的利弊作出了深入分析［10］。其中，引入多元主體共同參與應急管理工作，依托屬地政府資源，緊密校地合作共治是一條有待深入探索的路徑。首先，重視校內師生在應急管理工作中的主體作用，將師生群體納入高校應急管理主體的范圍；創造優良文化氛圍，積極組建校內志愿者隊伍，構建“師生——母校”命運共同體，激發師生主人翁意識與主體意識，最大程度發揮校內師生這一校內主要群體在突發事件應急管理各個環節的積極作用。其次，突破傳統思維，打破高校傳統管理思維的桎梏，與屬地政府積極拓展校地應急管理共治模式；與地方政府在應急管理物資保障、空間管理、數據信息共享、應急科學技術等方面實現共享共治，構建突發事件應急管理聯合體，強化高校應急管理校內外動態聯動能力。

（四）提升高校突發事件應急管理制度的法治化水平

法治是社會主義核心價值觀的重要內容，是社會主義現代化社會治理的主要方式。堅持運用法治思維和法治方式，建立健全權威高效的制度執行機制，在法治軌道上做好突發事件應對工作，提高應急管理的法治化水平［11］。在依法治校的基礎上統籌推進高校突發事件應急管理工作，完善高校應急管理制度規范體系建設，將應急管理領導體系、運行機制、預案體系等主要工作以規章制度的形式明確固化，是全面提升高校突發事件應急管理工作權威性、科學性的必然要求。

一方面，從外部完善的角度，高校應當通過聯系教育主管部門、各級人大代表等方式，呼吁完善應急管理的相關立法，逐步解決目前該領域立法存在的內容和層級問題；另一方面，由于立法完善需要較長時間周期，更可行的措施是在現有法律框架下推動應急管理體系的內部完善。具體而言，高校應當依據《中華人民共和國突發事件應對法》《教育系統突發公共事件應急預案》《學生傷害事故處理辦法》等相關法律規定，結合突發事件應急管理工作的特點，完善、健全校內應急管理系列規章制度建設，以制度的形式解決應急管理實踐中條款分散、法益交叉、適用困難的問題。以成文規定的形式，具體明確高校應急管理的指揮體系、運轉機制、預案體系，以及管理中各部門的職責職權、學校、部門、校內師生的權利、義務。讓高校突發事件應急管理做到有規可依，為具體工作的開展明確制度依據，指明問題解決路徑。同時，還要充分考慮留學生、各類校內經營者等特殊群體的特殊性，在規章制度中有針對性地設定制度規范，做到應急管理規范制度無死角覆蓋。為保證制度的運行效果，高校還應當對突發事件緊急處置過程中權力使用的情況進行制衡性，依據制度規范對規定適用、處置程序是否依規開展進行監督，對突發事件的應急處置開展事后審查，保障突發事件的應急處置在制度規范的框架下依規推進。