非盟將如何有效參與二十國集團

沈陳

9月9日，非洲聯盟（非盟）被接納為二十國集團（G20）正式成員，由此成為繼歐盟之后第二個加入G20的地區性組織。

非盟前身是成立于1963年的非洲統一組織，2002年7月取代非統組織，正式成立。非盟代表資源豐富、發展潛力巨大的非洲大陸，G20則囊括了全球最主要的經濟體。非盟加入G20有助于非洲國家更好地參與全球經濟合作、制定全球治理規則，提升非洲國家在全球經濟決策和治理方面的話語權和影響力，反映出非洲等發展中國家和地區越來越質疑所謂“基于規則的國際秩序”，希望與全球主要經濟體一道制定國際議程，推動“全球南方”的經濟發展和地區整合。

從邊緣到中心

非洲發展一直是國際議程的核心議題，但在各類國際組織或論壇上，非洲國家的聲音卻往往受到排斥或被邊緣化。在國際貨幣基金組織中，只有兩名執行董事代表46個非洲成員，而世界其他100多個國家或地區則有22名董事代表。非洲在聯合國擁有54個席位，約占聯合國會員國總數的28%，是聯合國最大的投票團體。非洲多國希望獲得聯合國安理會常任理事國席位。發達國家主導的經合組織、“巴黎俱樂部”等沒有非洲成員，卻經常對非洲國家的援助、債務問題產生決定性影響。此前，南非是G20中的唯一非洲成員，其他非洲國家或非盟僅偶爾受邀參會。

近年來，全球產業鏈供應鏈正在發生深度轉型，非洲日益成為一個不可忽視的區域。非洲擁有全球最年輕的人口結構，到2030年非洲人口數量將占世界人口的五分之一。非洲大陸擁有全球60%的可再生能源資產和超過30%的低碳技術所需關鍵礦產，僅剛果（金）的鈷儲量就占全球儲量的一半。非洲還擁有世界范圍最大的自由貿易區，如果能夠有效利用年輕人口和各國的比較優勢，著力提升在技術、基礎設施、衛生和教育等方面的短板，非洲有望成為全球經濟增長的新引擎。

隨著烏克蘭危機升級，西方國家與俄羅斯的地緣競爭造成世界糧食、能源和金融體系三重動蕩，包括非洲國家在內的“全球南方”經濟社會受到嚴重沖擊。非洲厭倦了自身利益長期受到忽視和邊緣化，更不愿在大國之間選邊站，提升自身話語權的訴求因此更加高漲。今年2月舉行的非盟峰會提出將加速成為G20正式成員的進程，積極參與“金磚+”等南南合作機制，增強非洲在全球治理體系中的影響力。中國堅定支持非盟發展和非洲一體化進程，是第一個明確表態支持非盟成為G20正式成員的國家。在中國帶動下，美國、歐洲國家政要也表態歡迎非盟加入，最終推動非盟在今年新德里峰會上獲得G20成員資格，這也標志著全球治理體系的公正性和國際關系的民主化取得突破。

機遇挑戰并存

成為G20正式成員將給非盟及非洲國家帶來機遇。從外部看，非洲國家將有機會與全球主要經濟體共同商討和推動全球經濟議題，借助G20平臺提出非洲國家的發展需求和主張。非洲國家還可以擴大與G20其他成員在貿易投資、技術創新、基礎設施建設等領域的合作，吸引更多的外國投資，促進技術和知識的轉移。從內部看，面對諸如氣候變化、貿易保護主義、恐怖主義等全球性挑戰，非盟需在G20議程中提出符合非洲國家整體訴求的方案，這要求其在不同領域協調成員國的立場與行動，客觀上有利于強化非洲國家之間的相互信任、資源整合和制度完善。

近年來，G20涉及的治理領域愈加廣泛。與此同時，非洲是一個復雜多元且相對落后的大陸，地區國家普遍面臨不同程度的經濟社會挑戰。因此，非盟要想在G20的治理領域“用一個聲音說話”并不容易。作為新成員，非盟如何在G20中統一內部立場、協調外部利益、推動全球治理機制改革將面臨一系列挑戰。

從制度上看，非盟加入G20將對東南亞國家聯盟、阿拉伯國家聯盟或拉美和加勒比國家共同體等地區組織具有很強的示范效應。此前，歐盟參與G20并沒有受到額外關注，其中一個重要原因是歐盟成員國已同意將部分主權權利移交給歐盟，使后者成為一個擁有獨立性和約束力的超國家組織。相反，非盟委員會大多采取協商一致的決策模式，成員國有時會質疑甚至抵制已經通過的程序或決議。

從歷史上看，非盟成員國在主要國際組織中的聲音并不一致。例如，在聯合國大會2022年3月涉烏克蘭局勢決議草案投票中，厄立特里亞反對譴責俄羅斯，另有25個非洲國家投棄權票或未參與投票。目前在安理會中代表非洲的三個非常任理事國意見也不統一，加蓬、加納傾向于支持西方立場，莫桑比克則堅持中立。在貿易、債務、氣候等領域，非洲國家的觀點則更加支離破碎，即便在個別領域達成妥協或形成共同立場，非盟也因組織性質，而對成員國行為缺乏強制的法律約束力。

有效參與G20是長期課題

對于非盟來說，如何在G20中實現有效參與、實現自身追求獨立和可持續發展的目標才是需要長期關注的課題。非盟及其成員國的內部分工、運作方式等或面臨較大幅度的改變。

一是代表選擇。現階段，非盟仍采取輪值主席國元首代表出席的模式。由于非盟輪值主席的任期只有一年，頻繁的更替使其難以持續有效地作出貢獻。此外，非盟還需要選拔參與G20協調人機制、部長級會議和工作組等不同層級的常設代表，在債務減免、貿易一體化、氣候變化、公共衛生等非洲國家關切的領域提出符合自身利益的專業意見。

二是制度建設。在金融貨幣、宏觀經濟政策協調等G20重點關注的治理領域，非盟需要明確定義什么是“共同立場”，以及成員國如何在政治上和法律上實現這些立場。一方面，多數G20治理領域存在一定的專業門檻。例如，G20財金機制中的暫停償債倡議、債務處置共同框架和可持續金融路線圖等對非洲經濟具有重大影響，這需要非盟能夠選出具有專業性和權威性的代表參與。另一方面，為了及時有效地達成更多共同立場，55個非盟成員將不得不把更多的國家主權讓渡給非盟，這可能改變非盟過去以協商一致為主的政治文化，為非盟委員會及其主席創造更多的政策自主性。

三是議程設置。目前，國際金融體系只覆蓋了非洲可持續發展需求的一小部分，流入非洲的氣候資金每年約為300億美元。而據預測，2020年至2030年，非洲共需要1.6萬億美元來兌現其根據《巴黎協定》制定的碳減排目標。現有國際融資顯然相距甚遠。為了實現地區經濟的轉型發展，非盟必須制定全面的發展計劃，團結合作伙伴。