試析環境公益訴訟主體資格的完善

華峻卿

試析環境公益訴訟主體資格的完善

華峻卿

（華東政法大學 經濟法學院，上海 200042）

我國的環境公益訴訟制度僅賦予符合規定的環保組織和檢察機關有提起環境公益訴訟的權利，而行政機關和公民個人的主體資格缺位，這與當今社會現實需要存在一定脫節。為加大環境保護的力度，促進社會主義生態文明建設，完善環境公益訴訟制度無疑是必要的，其中，重要的是要完善環境公益訴訟主體資格制度，在完善環保組織和檢察機關主體資格制度的同時，擴大環境公益訴訟主體范圍，賦予符合條件的公民個人和行政機關環境公益訴訟主體資格。

環境公益訴訟；制度完善；主體資格

近年來，隨著經濟社會的不斷發展，環境問題不斷惡化，引起社會公眾和國家的高度重視。在這種形勢下，我國開展了一系列的環境立法工作，建立了環境公益訴訟制度，確立了環保組織和檢察機關在環境公益訴訟中的主體地位。但從實際運行情況看，我國環境公益訴訟制度仍然不夠完善，尤其在訴訟主體資格方面僅賦予環保組織和檢察機關具有訴訟主體權利，這在一定意義上不能滿足我國環境保護事業的發展需要。盡管如此，我國對環境公益訴訟制度的研究，尤其對環境公益訴訟主體資格的研究，不管是司法實務界還是學術理論界的關注度都不是太高，研究成果也不是太多。有鑒于此，本文擬就我國環境公益訴訟制度主體資格制度存在的問題展開研究，以期為環境公益訴訟制度的完善盡些綿薄之力。

一、環境公益訴訟制度概述及我國相關立法、司法現狀

（一）環境公益訴訟制度概述

公益訴訟與環境公益訴訟具有層級關系，環境公益訴訟是公益訴訟的一種形式。公益訴訟起源于羅馬法。根據羅馬法的記載，最初的公益訴訟是私人為了對抗危害公共利益的行為而提起的訴訟。時至今日，公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織、個人根據法律的授權，對相關主體侵害公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究侵害者法律責任的活動。公益訴訟不是為了個人的利益，而是為了多數人的共同利益提起的訴訟，廣泛地應用于環境侵權、消費者權益保護等領域[1]。因此，公益訴訟區別于傳統訴訟的關鍵就在于其具有社會公共利益的屬性。一般認為，公益訴訟的理論基礎來源于“共有地悲劇”理論。1968年，美國加州大學的哈定教授就人口資源等問題撰寫了一篇題為《共有地的悲劇》的論文，深刻地說明了由于外部性的存在和人們追求個人利益最大化而導致共有資源枯竭的問題：當一個人使用共有資源時，他減少了其他人對這種資源的使用。由于存在這種負外部性，共有資源往往被過度使用，從而導致共有資源被濫用。在現實生活中，公民個人的權利受到損害時，公民個人可以通過向法院提起私益訴訟，以此來維護自己的合法權利。與此相應，當公共利益受到損害時，公益訴訟可以更好地解決社會公共利益所受到的損害。就環境公益訴訟制度而言，它是指特定的國家機關、團體和個人對有關民事主體或行政機關侵犯環境公共利益的行為向法院提起訴訟，由法院依法追究行為人法律責任的制度[2]。筆者據此認為，環境公益訴訟是指特定的國家機關、社會組織和公民個人對侵害社會公眾環境權益的行為提起的訴訟。

（二）我國環境公益訴訟制度的立法及司法現狀

1. 立法現狀

2012年，我國修訂的《民事訴訟法》首次規定了環境公益訴訟制度，但未就主體問題做出明確規定。2014年修訂的《環境保護法》首次明確規定了符合條件的社會組織可以提起環境公益訴訟。最高人民法院2015年頒布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》，對提起環境公益訴訟的環保組織的資格進行了明確規定。2015年7月，經全國人大常委會授權，13個省（市）開啟了檢察機關提起環境公益訴訟的試點工作。2017年，《行政訴訟法》以及《民事訴訟法》正式確立了檢察公益訴訟制度，明確了環境公益訴訟是檢察機關提起公益訴訟的重要組成部分，環境公益訴訟作為檢察公益訴訟的重要類型被進一步確認。2018年3月，最高人民法院、最高人民檢察院頒布的《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對如何規范檢察機關提起公益訴訟提出了更為明確、更為具體的要求[3]。通過我國的相關法律法規和司法解釋的規定可以看出，我國具有環境公益訴訟起訴資格的主體是符合條件的環保組織和檢察機關。

2. 司法現狀

2019年1月、5月，最高人民法院先后批復設立了南京環境資源法庭、蘭州環境資源法庭，之后，最高人民法院又批準設立昆明環境資源法庭、鄭州環境資源法庭，探索專門審判機構建設和集中管轄機制新實踐。截至2021年底，全國法院共設立2000多個環境資源專門審判機構和審判組織，案件歸口管理和集中管轄的司法機制被廣泛推行，司法協作機制建設更加成熟，跨部門聯動機制建設不斷拓展，多元解決糾紛機制建設有效運轉[4]。隨著司法機制的不斷完善，環境公益訴訟的案件數量不斷增加，從2016年的數百件[5]上升到2021年的5000余件[6]。然而，仔細分析其中的數字可以發現，2021年，在被提起的環境公益訴訟案件中，環保組織僅提起299件，而檢察機關提起環境公益訴訟案件5610件[4]。這說明，目前，檢察機關是我國環境公益訴訟的主要力量，環保組織提起的訴訟案件屈指可數。

二、我國環境公益訴訟制度主體資格方面存在的不足

（一）環保組織主體資格制度存在的不足

1. 公益性體現不充分

公益性，是指相關主體的行為并非為了自身的私益，而是為了社會公共利益。社會公共利益是指不特定多數人的利益。環保組織從事的保護和改善環境、防治污染和其他公害等活動，正是從社會公共利益出發的，其目的都是保護環境、解決各種環境問題。然而，部分環保組織提起環境公益訴訟具有選擇性，它們多選擇熱點和舊案，而忽視了現實中大量存在的未進入公眾視野且造成嚴重環境影響的事件[7]。環保組織對環境公益訴訟選擇性地提起有其現實合理性，有些是無可厚非的，畢竟其資源有限、能力有限，無法兼顧。但是，從環保實效的角度看，環保組織的這種選擇并不能實現環境公益訴訟價值的最大化[8]。

2. 訴訟費、鑒定費過高

我國現行的訴訟費繳納制度采用的規則是，按照訴訟請求標的額征收案件受理費，先由原告預交，案件審結后再由敗訴方承擔。在環境公益訴訟案件中，案件標的額往往很大，案件受理費較多，再加上環境污染和生態破壞的案件往往需要進行專業鑒定，鑒定費用也十分高昂[9]。例如，在云南發生的鉻污染案件中，其中一家專業機構給自然之友鑒定費用的報價就多達700多萬[10]。然而，很多環保組織是依靠行政機關發展起來的，它們作為非營利組織，僅僅依靠財政撥款維持日常運行已捉襟見肘，同時由于我國的公益事業發展并不成熟，環保組織很難獲得足夠的社會資金支持，這在一定程度上制約了環保組織提起環境公益訴訟。訴訟費用、鑒定費用高昂導致一些環保組織無力提起訴訟，哪怕是一些有能力提起訴訟的環保組織在面臨高額的費用支出時也會猶豫再三。

3. 調查權、偵查權受到制約

我國現行的法律法規并沒有賦予環保組織調查權和偵查權，由于自身技術的局限性和標準不一致等原因的存在，無論是環保組織還是侵害環境的行為主體，他們訴訟所需要的調查取證和鑒定行為，往往需要專業機構來完成。環保組織沒有調查權和偵查權導致其取證難，因而不利于其提起環境公益訴訟。

（二）檢察機關提起環境公益訴訟面臨的困境

1. 敗訴時責任承擔主體不明確

環境公益訴訟不同于私益訴訟，其保障的是社會公共利益而不是個人私益，最終的受益者為社會公眾。因此，讓檢察機關作為原告承擔環境公益訴訟的全部成本并不合理。檢察機關如果敗訴，就要受到社會質疑，就要承擔敗訴所帶來的后果，包括承擔高額的訴訟費和鑒定費等各種費用。雖然現在法律尚未明確檢察機關提起環境公益訴訟的敗訴后果由誰承擔以及如何承擔，但這仍會影響檢察機關提起環境公益訴訟的積極性，從而影響其職能的發揮。

2. 案件的來源渠道較為狹窄

檢察機關提起環境公益訴訟的案件，主要來自于環境保護執法機關移送的案件和檢察機關在履行職責的過程中發現線索后自行提起的案件。當然，檢察機關獲得案件的線索，除來源于自身履職過程中發現的線索，還可能來源于受害的人民群眾或者其他知情人士的舉報。然而，社會公眾由于法治意識淡薄、環境保護意識不足，對環境領域犯罪的容忍度較高，他們很難自覺主動地向檢察機關提供舉報線索。在這種情勢下，檢察機關提起環境公益訴訟很少是由于受害的人民群眾或其他知情人士的舉報，檢察機關獲得案件來源的渠道較為狹窄。環境公益事業并沒有發揮人民群眾的監督作用，體現不了公眾參與環境公益的應然之態。

三、完善環境公益訴訟主體資格制度

（一）完善環保組織主體資格制度

1. 放寬環保組織起訴條件的限制

根據《環境保護法》第58條和最高人民法院頒布的《關于審理環境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》的規定，符合提起環境公益訴訟條件的環保組織有很多家。但是，在現實的司法實踐中，參與司法活動的環保組織并不多，主要集中于幾家大的環保組織[11]。這其中的原因在于法律對環保組織起訴條件的限制太多。因此，完善環保組織環境公益訴訟主體資格制度，就要放寬對環保組織起訴條件的限制，比如放寬《環境保護法》中規定的環保組織需要在設區的市級以上民政部門登記的條件，改為環保組織在縣級以上的民政部門登記即可。與此同時，還可以放寬環保組織連續5年從事環境保護公益活動的規定。

2. 實行立案登記制和特殊公益訴訟費用繳納制

目前，環境公益訴訟案件在法院內部存在立案難、需要層層請示匯報的問題，并不能像其他普通案件一樣容易立案登記。因此，我們主張，環境公益訴訟案件也應當像其他普通案件一樣進行立案登記，從源頭上解決立案難的問題，激發各個主體提起環境公益訴訟的積極性，減少其畏難情緒，更好地推動環境公益訴訟的發展。

就公益訴訟費用繳納問題，可以比照行政案件每件50元、勞動爭議案件每件10元等規定實行特殊公益訴訟費用繳納制加以解決，降低環境公益訴訟的費用門檻，改變根據案件標的額收取案件受理費的做法。環境污染類案件涉及的財產損失往往數額巨大，若根據案件標的額收費，就會導致起訴費用劇增，挫傷環保組織提起訴訟的積極性；若實行特殊公益訴訟費用繳納制，就可減輕環保組織的費用負擔，提高環保組織提起環境公益訴訟的積極性。

3. 建立環境公益訴訟專項基金制度

我國大部分的環保組織具有官方背景，它們一般依靠行政機關發展而來，其活動經費也主要依靠財政撥款，因而是有限的，很難滿足自身的發展需要。而很多無官方背景的環保組織，其資金更無保障。高額的訴訟費用和鑒定費用會阻礙一些環保組織提起環境公益訴訟。為此，國家可以建立環境公益訴訟專項基金制度，為環境公益訴訟案件提供專門的資金支持，提高環保組織提起環境公益訴訟的積極性；環保組織作為非營利的公益組織也可以開啟社會公益捐助渠道，吸引熱心的社會公眾通過此類公益捐助幫助其開展環境公益活動；國家要獎勵熱心捐助者通過自身的捐助行為獲得稅費的減免等優惠政策。同時，國家還可以根據案件的公益性質，減少或者免除環境公益訴訟原告的訴訟費用，由財政來承擔這部分費用，更好地保障環境公益訴訟的順利開展，維護社會公眾的環境權益。此外，被告人賠償的環境賠償金可以在政府監督下由銀行建立專門賬戶，把環境賠償金按照比例存入環境公益訴訟專項基金，為之后的環保組織提起環境公益訴訟提供資金支持，以此來減輕原告的費用負擔。

4. 建立風險報酬機制和防止濫訴機制

環境公益訴訟的成本較高，為激勵環保組織參與環境公益訴訟，國家可以通過建立風險報酬機制，在法院判決環境侵害行為主體承擔責任的同時，將環境賠償金按照一定百分比分配給環保組織。在這種補償機制下，環保組織有可能濫訴。為此，國家還要建構防止濫訴機制，規定環境賠償金補償的上限，將額外溢出的金額納入環境公益訴訟專項基金管理，并監管環保組織對環境賠償金的具體使用，規定環保組織定期公示其資金來源以及具體用途。

（二）完善檢察機關主體資格制度

1. 明確檢察機關的具體責任承擔方式

檢察機關是國家的法律監督機關，依靠國家財政運行，其費用是有限的。然而，環境公益訴訟案件的標的額一般非常巨大，法院收取的案件受理費較高，專業機構的鑒定費用通常也高，檢察機關提起環境公益訴訟一旦敗訴，就可能啟動國家賠償程序。所以，由檢察機關獨自承擔敗訴帶來的不利后果，會導致不少檢察機關對提起環境公益訴訟非常審慎。因此，法律法規和司法解釋可以規定檢察機關具體的責任承擔方式，在檢察機關敗訴的情況下，出席公訴的人員如果沒有瀆職情形，就不用承擔責任。這樣做的目的就是保障公訴人的合法權益，免除其后顧之憂。另外，人民檢察院如果發現同級人民法院生效的判決和裁定，在認定事實或適用法律上確有錯誤時，還可以通過報請上一級人民檢察院向其同級人民法院提出抗訴，糾正同級法院的錯誤判決和裁定。

2. 擴展檢察機關獲得案件線索的渠道

公眾監督是受眾面廣、透明度高的社會監督模式。檢察機關要充分發揮人民群眾的監督作用，對于人民群眾提供的線索，要及時調查，并對過程和結果進行反饋，讓社會公眾知情，使得社會公眾在了解案件進程的同時也能夠提高自身的環境保護意識。檢察機關還可以通過網上公開征集線索等方式擴展獲得案件線索的渠道，對提供線索的社會公眾給予一定的獎勵。檢察機關通過建立健全同社會公眾的溝通機制，鼓勵公眾參與環境保護，擴展獲得案件線索的渠道。只有這樣，檢察機關才能更好行使法律賦予的權力，更好地維護環境公共利益。

3. 建立同級機關聯動協助機制

司法機關、行政機關可以通過建立聯動協作機制，破解區域司法、執法協作的難題。也就是說，司法、行政各個機關可以按照固定時間通報其所掌握的環境信息，加大相互聯動協助力度，促進各部門之間配合效率的提升。這樣不僅能夠促進司法、行政機關履行職責，而且能夠擴大檢察機關獲得案件的來源渠道，有助于檢察機關更好地維護社會公眾的環境權益。

（三）賦予公民個人環境公益訴訟主體資格

根據目前法律法規和司法解釋的規定，公民個人缺乏提起環境公益訴訟的資格，僅能因其受到環境損害向法院提起環境私益訴訟，而與之無關的公民個人被排除在起訴的主體范圍之外。《環境保護法》第6條規定公民有保護環境的義務，第57條規定公民對污染環境、破壞生態行為有監督舉報的權利。公民個人作為社會生活的參與者和環境的享有者，在遇到侵害社會公眾環境權益行為時，僅能夠向有關機關監督舉報而不能直接向法院提起訴訟，這似乎沒有道理。有人擔心，一旦給予公民個人提起環境公益訴訟主體資格，允許其參加環境公益訴訟，有可能出現公民個人通過公益訴訟解決私益的問題，出現公民個人濫訴現象，擠占有限的司法資源，對于環境保護反而不利[12]。筆者認為，環境公益和私益總有一定重合之處，即使公民個人有通過公益訴訟的方式解決私益的嫌疑，但其結果同樣是解決環境侵害問題，客觀上維護了社會公眾的環境權益，這樣的做法也未嘗不可。所以，國家可以完善相關法律規定，通過增加公民個人參與環境公益訴訟的方式彌補現行制度中主體資格的不足。同時，筆者認為，司法機關可以通過建立訴前審查機制，對公民個人的起訴進行實質審查，以防止濫訴的發生，并通過勝訴后將環境賠償金按比例補償給公民個人的方式，提高其參與環境公益訴訟的積極性。此外，國家還可以健全法律援助制度，解決公民個人提起環境公益訴訟能力不足的問題，更好地發揮環境公益訴訟的作用。總之，國家通過賦予公民個人環境公益訴訟主體資格，擴展原有原告體系，可以發揮公共利益救濟功能，實現公眾參與功能，發揮監督功能，強化社會行為引導功能。

（四）賦予行政機關環境公益訴訟主體資格

就行政機關能否提起環境公益訴訟問題，目前的法律法規及司法解釋的規定是含糊不清的。《民事訴訟法》第58條規定，法律規定的機關可以提起環境公益訴訟，但該法條并沒有具體明確哪些機關是法律規定的可以提起環境公益訴訟的機關。目前，僅有《海洋環境保護法》第89條規定了具有海洋行政監督管理權的行政機關可以提起訴訟。2022年5月11日，最高人民法院、最高人民檢察院發布的《關于辦理海洋自然資源與生態環境公益訴訟案件若干問題的規定》明確規定，有權提起海洋自然資源與生態環境民事公益訴訟的主體為行使海洋環境監督管理權的部門和人民檢察院。從以上規定可以看出，我國海洋領域環境公益訴訟主體較窄，而在其他領域中行政機關能否享有環境公益訴訟的原告資格，我國立法目前尚未對此做出明確規定。

不少學者認為，行政機關作為擁有行政權力的主體，其本身可以通過行政執法、行政處罰、行政監管等方式解決環境侵權問題，賦予行政機關訴權，會導致司法資源的浪費。筆者認為，行政機關擁有行政權和其有權提起環境公益訴訟并不矛盾。在一些環境侵害事件中，行政處罰的金額較少，對于污染行為人來說威懾力有限，而環境公益訴訟能夠對環境侵害行為主體起到極大的震懾作用，使其不敢鋌而走險而對環境造成污染和破壞。再者，行政機關的行政執法權由于受到地域的限制，對于一些跨行政區域的環境事件僅僅依靠行政機關的行政執法權是沒有辦法解決的，而環境公益訴訟可以很好地解決這個問題。筆者認同這個觀點，行政機關面對一些跨行政區域的環境侵害事件具有執法局限性，無法通過行政執法維護社會公共的環境利益，而賦予行政機關環境公益訴訟主體資格，可以防止這種事情的發生。

綜上所述，環境公益訴訟制度是環境保護的基本制度，它通過強有力的司法手段為維護美麗的生態環境保駕護航。為加大環境保護的力度，避免環境污染事件頻發、生態環境惡化，促進社會主義生態文明建設，完善環境公益訴訟制度無疑是必要的。而完善環境公益訴訟制度，重要的是要完善其主體資格制度，在完善環保組織和檢察機關環境公益訴訟主體資格制度的同時，擴大環境公益訴訟主體范圍，賦予公民個人和行政機關環境公益訴訟主體資格。

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D925.2

A

1006–5261(2023)04–0025–06

2023-01-12

華峻卿（1997― ），男，河南鄭州人，碩士研究生。

〔責任編輯 葉厚雋〕