產業飛地助力浙江山區26縣共同富裕的機制與路徑

儲昊東　潘家棟

摘要產業飛地是區域協調發展、縮小區域之間收入差距的切實手段，通過“飛出地”以技術支持、資金供給、管理方式推動產業落地于“飛入地”，形成經濟新增長點。浙江山區26縣利用現有資源優勢，緊跟利好政策，積極拓寬區域合作局面。針對目前利益分配、科研投入、基礎設施難題，浙江山區26縣還需進一步深挖市場經濟活力，借鑒公司制管理做好利益分配、借助社會資金緩解政府資金壓力、構建營商環境激發創業活力、應用數字技術深化公共服務，助推浙江山區26縣高質量發展，實現共同富裕。

關鍵詞產業飛地；共同富裕；浙江山區26縣

黨的二十大報告開啟了以中國式現代化全面推進中華民族偉大復興的新征程。共同富裕是中國式現代化的本質要求，其最艱巨最繁重的任務仍然在農村。山區往往以農村為主體，由于地理位置偏遠，導致資源條件有限，限制了區域發展，成為共同富裕進程中需要攻堅的重點區域。產業飛地通過“飛出地”與“飛入地”之間的行政對接關系，促進發達地區與加快發展地區之間的產業合作，以此促進區域協調發展，成為助推共同富裕的有效平臺。早在2002年，習近平同志在浙江工作期間就部署了山海協作工程，以此縮小地區差距，推進區域協調。產業飛地作為有效抓手，被應用于山海協作當中，以此為加快發展地區注入內生動力。浙江創新產業飛地運行機制，接續推進山海協作工程，深入挖掘浙江山區淳安縣、永嘉縣、平陽縣、蒼南縣、文成縣、泰順縣、武義縣、磐安縣、柯城區、衢江區、江山市、常山縣、開化縣、龍游縣、三門縣、天臺縣、仙居縣、蓮都區、龍泉市、青田縣、云和縣、慶元縣、縉云縣、遂昌縣、松陽縣、景寧畬族自治縣（以下簡稱浙江山區26縣）獨有的資源優勢，助力浙江山區26縣共同富裕。

一、產業飛地助力浙江山區26縣共同富裕的機制

產業飛地包括“飛出地”和“飛入地”，一般而言，較為發達地區為“飛出地”，其具有一定的資金、技術、人才、管理等方面優勢，加快發展地區為“飛入地”，其往往缺少支柱性產業。產業飛地是指兩個相互獨立的行政地區，在保持行政規劃的基礎之上打破行政體制的分割，實現資源有效利用，推動優質產業切實落地，縮小“飛出地”與“飛入地”的經濟發展差距，助力共同富裕，是區域協同發展的合作模式。

（一）搭建產業平臺，強化“飛入地”產業競爭力

產業飛地在“飛入地”搭建產業平臺，由“飛出地”提供人才、資金支持，“飛入地”提供土地、資源等關鍵要素。產業平臺以產業飛地園區的形式坐落于“飛入地”，產業飛地園區與現有的共建產業園區不同，它是以行政單位為主導，進行大批量、有層次的產業轉移。為避免產業轉入“飛入地”的過程中“水土不服”等問題，“飛入地”搭建現代化產業平臺時，采取產業孵化、產業扶持、資源整合等形式對項目落地加以鞏固。一方面，針對高精尖項目落地采取階段性搭建方式。在第一期試點搭建中，對“飛出地”而言，需對資金、人才投資回報進行短期的考量；對“飛入地”而言，則觀察高精尖項目與“飛入地”的適配程度以及能否形成新的經濟增長點。一旦“飛入地”承接“飛出地”產業的能力達到預期，具有潛在主導型產業成型的基礎，便會進行第二期產業平臺擴建，加大資金與人才對“飛入地”的投入力度，“飛入地”緊跟產業配套建設，提升主導型產業規模效應。另一方面，“飛入地”現代化產業平臺要充分發揮平臺資源整合優勢。在“飛出地”產業轉移的過程中，對主導型相關產業進行分批次轉移，打造產業飛地產業鏈，以產業上下游產業鏈供給模式，進一步降低產品生產成本，增強產業盈利能力。產業盈利能力愈強，愈能加大投資力度，形成資金正向流動的循環，從而拉動“飛入地”經濟穩步增長。

（二）提供就業崗位，提升“飛入地”居民收入水平

“飛出地”在產業轉移的過程中，除了加大高精尖人才進行關鍵技術的支持外，還衍生了諸多產業加工生產崗位，帶動“飛入地”勞動力就業，提升當地居民的收入。一方面，發揮好“飛入地”勞動力“蓄水池”效應。浙江山區26縣由于地理環境限制，大量勞動力從事農林牧漁等生產，而農林牧漁等生產往往具有周期性，生產周期外存在大量勞動力。產業飛地可以實現浙江山區26縣勞動力在“家門口”就業，從而以靈活就業的形式增加勞動力額外收入。另一方面，承接好“飛出地”技術溢出效應。“飛出地”在產業轉移的過程中，伴隨著先進技術，初期“飛入地”勞動力素質水平相對較低，一般處于產業分工的底端。但隨著產業內部合作不斷深入，技術人才通過技術指導、答疑等“傳幫帶”形式，將部分技術傳授給“飛入地”勞動力，因此，“飛入地”整體勞動力的技術水平將不斷提升。這使得“飛入地”不僅可以承接“飛出地”具有一定技術含量的產業轉移，而且可以提升“飛出地”和“飛入地”在產業協作過程中的工作效率，進而加快產品有效產出，促使產業具有更強的盈利能力。“飛入地”勞動力在生產過程中，在干中學、學中干，同時，技術以知識的形式不斷外溢，增強了整體勞動力的技術水平。技術還可以參與勞動報酬的分配，往往技術越高的工人，所獲取的報酬也就越多，提升了整體勞動力的薪資水平。

（三）注入產業人才，助力“飛入地”產業創新發展

人才是在生產過程當中實現產品價值較高增值的群體，是影響創新進程的重要因素。產業飛地在區與區的對接合作當中，除了資本、項目對接，還有發達地區向欠發達地區人才、技術以及先進管理理念的輸出。“飛出地”往往提供兩類人才，第一類是產業管理人才。這類人才前期對產業飛地進行地址選取、規劃定位，為“飛入地”提供產業規劃布局，推進產業與產業之間有機共存；中期提供產業飛地運營服務，為產業飛地所引入的企業提供柔性服務，幫扶企業獲取省、縣（區）政策支持；后期提升產業飛地能級，挖掘產業飛地經濟效應，助力企業家科學決策，對產業的生產、加工、銷售等環節進行資源的合理分配，從而減少產業生產、運營成本。第二類是技術操作人才。這類人才具有關鍵核心技術應用的能力，為產品增添技術附加值，提升產品在市場中的核心競爭力，并且針對產品進行研發跟進，改良技術手段從而適應市場環境。隨著“飛出地”與“飛入地”的合作不斷深入，技術人才所帶來的知識溢出效應以及技術溢出效應日益顯現，“飛入地”勞動力在合作當中逐步承擔起具有一定技術含量的加工生產環節，同時，“飛入地”的技術人才應把更多的時間投入到產品的性能研發當中。

二、產業飛地助力浙江山區26縣共同富裕的基礎與難點

浙江山區26縣是目前發展較為薄弱的地區，在區位方面處于相對劣勢，但在生態資源方面具有比較優勢。實現資源優勢轉變為發展優勢至關重要，利用產業飛地平臺能夠挖掘浙江山區26縣資源優勢，但在此進程中，依然存在協調不暢、基礎設施不優等難題。

（一）產業飛地助力浙江山區26縣共同富裕的基礎

2022年，浙江山區26縣實現地區生產總值7404億元，比上年增長4.1％。固定資產投資較上年增長16.4％，增速高出全省7.3個百分點。浙江山區26縣常住人口城鎮化率為58.8％，較上年增長0.7％。浙江山區26縣居民城鄉收入比為1.9：1，遠低于全國平均水平，具有協同發展、共同富裕的基礎。

1.政策大力支持浙江山區26縣產業飛地建設。從政策體系來看，浙江省級層面出臺了大量產業政策并向山區傾斜，指引產業項目落地。浙江推行產業鏈山海協作行動，旨在搭建浙江山區26縣與央企、優質民企交流合作平臺。浙江山區26縣主動對接發達地區的已有優質企業，獲取山海協作結對地區的幫扶，擴大產業優勢，在發達地區龍頭企業指引下，強化上下游產業協作配套。截至目前，浙江山區26縣在省內大灣區新區等高能級平臺建設產業飛地26個，共啟動建設產業項目54個，其中，投資在10億元以上的項目達到1/3。2022年6月，浙江省自然資源廳發布《關于印發加強自然資源要素保障助力穩經濟若干政策措施的通知》，繼續傾斜支持浙江山區26縣用地，凡是符合浙江山區26縣招引條件的產業項目，優先納入浙江省重大產業項目用地指標保障范圍，對于需緊急開工的重大項目，若超出先前預留土地指標，可申請增加安排用地指標，保證重大項目平穩落地，推動浙江山區26縣穩步發展。

2.浙江山區26縣豐富的資源為產業飛地建設奠定了堅實基礎。從要素稟賦來看，浙江山區26縣勞動力資源豐富，這為產業飛地建設提供了豐富的要素資源。產品價格影響產品在市場的競爭力，而勞動力成本是產品價格的重要組成部分。勞動力成本往往與當地居民工資水平呈正相關關系。浙江山區26縣屬于加快發展地區，居民收入水平相對較低，勞動力成本也低于全省平均水平。2022年，浙江山區26縣城鎮居民和農村居民人均可支配收入分別為56303元和29607元，分別占全省平均水平的79％和78.8％。低廉的勞動力成本極大地減輕了企業成本，從而使企業有資金來擴大再生產，為助力承接產業轉移奠定了堅實基礎。

（二）產業飛地助力浙江山區26縣共同富裕的難點

浙江山區26縣財政基礎薄弱，2022年的財政平均收入為34.43億元，基本與上年持平；2022年的一般公共預算平均收入為21.56億元，這兩項數據均處于全省下游。浙江山區26縣財政收入較為緊張，在吸引投資、建設項目等方面都面臨資金限制，在產業合作過程中急需項目提升投入產出效率，滿足地方經濟進一步發展需求。

1.利益機制尚未完善。產業飛地是“飛出地”與“飛入地”通過跨空間行政管理與經濟開發所形成共建共治的區域。“飛出地”進行項目資金投入、人才供給，起到“天使輪”投資方角色，“飛入地”在合作過程中，地方政府也存在GDP和政府財政稅收考核等內部壓力，當利益分配不均時，便會導致雙方合作意愿迅速減弱。雖然2017年國家發展改革委等八部門聯合印發《關于支持“飛地經濟”發展的指導意見》，指出“飛地經濟”在合作過程中可對GDP、財政稅收進行分配，但實際上依舊存在雙方利益沖突、權責無法匹配的情形。

2.基礎設施建設落后。基礎設施建設越完善，所能夠提供的各類生活服務越發多元，越能夠吸引人才不斷流入。產業飛地雖然緩解了部分人才數量不足與資金短缺的壓力，但對于“飛入地”而言，只有加強自身的產業發展、促進基礎設施建設，才能不斷吸引人才。在交通基礎設施層面，浙江山區26縣由于“九山半水半分田”天然地形條件限制，交通建設難度和成本較高。譬如，截至2022年底，云和、景寧、文成、泰順等山區縣鐵路尚未通車。浙江山區26縣交通建設覆蓋率較低，增大了區域之間資源與人才流動的成本，不僅本地生產的產品具有相對運輸成本劣勢，進行跨區域市場化交易難以與其他地區競爭，而且外界資源也難以輸送至浙江山區26縣。

3.科研投入不足制約潛在創新動能。產業飛地前期為浙江山區26縣帶來了技術、人才支持，但產品后續的升級不僅需要已有的技術儲備，還需要持續不斷的研發資金投入，促使技術創新以適應市場環境。“飛出地”資金一般用于前期項目建設，旨在推動項目盡快落地。在項目運營過程中，市場風險較大，技術創新周期較長，因而創新的回報率難以進行衡量。“飛入地”本身經濟薄弱，難以承受投入大規模資金對產品進行研發的風險，創新能力往往依賴發達地區技術轉移。

三、產業飛地助力浙江山區26縣共同富裕的對策

浙江山區26縣通過產業飛地已經取得了顯著成果，但對于體制機制、基礎設施、研發創新等方面的問題仍需要進一步破解。浙江山區26縣要與發達地區通力合作，形成既要“做大蛋糕”又要“分好蛋糕”的產業新格局，以此更好地發揮產業飛地優勢，助推浙江山區26縣高質量發展，實現共同富裕。

（一）借鑒公司制管理模式，明晰產業飛地利益分配

產業飛地建設需要雙邊行政部門共同支持，在建設初期尚未涉及利益分配，但在后期產業飛地運營中，要率先解決GDP核算、稅收分成等問題。可以引入股份制合作模式，在產業飛地園區中合資建立股份制管理服務公司，采用公司制對園區進行投資規劃、招商引資以及經營服務，收益按照政府雙方所持的股本進行分配。借鑒公司制管理模式，具有兩方面優勢：一方面，具有專業優勢。政府部門具有政策優勢，但對于飛地園區運營缺乏經驗，讓渡部分管理權力于市場管理，更能準確研判市場需求，從而對飛地企業進行更優的指導。另一方面，具有協議優勢。雙邊行政部門是利益共同體，根據注入資金、企業家才能、資源要素等進行股權分配，施行權責相匹配的管理模式，根據股本進行盈虧分配，對多勞者進行股權分配獎勵，激勵雙方行政部門投入更多精力，謀求高質量發展。

（二）借助社會資金支持，推進基礎設施建設

浙江山區26縣經濟基礎薄弱，單靠政府稅收難以支撐基礎設施建設，需要引入社會資本，以多方資金共建基礎設施。BOT（build-operate-transfer）是成熟的社會資本運作模式，即政府與私人機構達成建設協議，在特許經營時間之內，將項目建設權以及經營權讓渡給私人機構，私人機構向社會資本進行資本籌集進行項目建設，后期運營獲取利潤回報，在政府規定經營時間之后，無償將設施轉交給政府部門進行管理。此外，還可以通過引入資本雄厚的企業，如2021年，7家央企（中國建筑集團、中交集團、華潤集團、國家能源集團、中國鐵建、三峽集團、中國電建）分別與7個重點縣（文成、泰順、龍泉、云和、慶元、松陽、景寧）開展“一對一”結對合作，并且成功舉行央企走進浙江山區26縣建設共同富裕示范區系列活動，成功簽約央企合作重大項目30個，總投資1190.8億元，以此為契機，加大浙江山區26縣與大型企業的合作力度，完善浙江山區26縣基礎設施建設，優化山區26縣發展環境。

（三）構建新型營商環境，提升創新創業氛圍

構建新型營商環境，可以簡化政務服務流程，便利企業進行經營活動。優質營商環境可以降低市場準入門檻，釋放市場充沛活力，有利于吸引資金、人才等要素不斷流入集聚，從而提升創新創業氛圍。要因地制宜，出臺“一縣一策”專項政策，探索構建全方位幫扶政策，健全浙江山區26縣高質量發展政策體系，優化浙江山區26縣營商環境。優質營商環境能夠促使當地企業做大做強，同時也可以反哺當地經濟蓬勃發展。浙江山區26縣要積極構建優質營商環境，促使本土企業自發投入到創新當中，加快形成自主知識產權，搶占未來產業發展的制高點。此外，優質營商環境能夠引入外來技術，自發吸引外來企業進行投資，營造良好的市場競爭環境，促進本土企業與外來企業相互追趕，從而實現經濟高質量發展與創新創業的正向循環。

（四）應用數字化技術，提升公共服務水平

數字化技術以互聯網為媒介，數字信息為傳輸方式，打破區域限制，實現線上及時交流和解決問題。對于服務需求者而言，數字化加快了信息交互，大部分信息咨詢類服務都能得到有效回復。對于服務供給者而言，大量數字化信息的采集有利于公共服務的進一步改進。啟動互聯網教育培訓，鼓勵教師進行教學方式創新，提升浙江山區26縣偏遠地區師資隊伍的教學水平。落實互聯網醫療，對浙江山區26縣出行就醫不便地區開展遠程醫療。同時，強化醫療信息電子化建設，完善浙江山區26縣衛生健康信息平臺，確保醫療服務能夠“一網通辦”，進一步提升浙江山區26縣居民的健康醫療保障水平。

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本文系浙江省社科基金“產業飛地助力山區26縣共同富裕的開化實踐與思考”（編號22ZJQN52YB）的階段性成果。

（儲昊東 中共舟山市委黨校；潘家棟系中共浙江省委黨校工商管理教研部副主任、副教授）

【責任編輯：方曉紅】