廣州市基層治理數字化轉型創新路徑研究

謝興梅

摘? 要? 基層治理數字化轉型是推動治理能力與治理體系現代化的重要舉措，也是實現“數字中國”的重要內容。近年來，廣州市大力推進基層數字化治理工作，取得了一系列的創新成果。研究發現，在推動基層治理數字化轉型過程中，廣州市在取得了一定成效的同時，也出現了不少矛盾問題，集中表現在基層數字形式主義、數字技術應用不合理、基層平臺孤島、基層干部數字素質不高等方面。針對上述問題，圍繞干部這一關鍵要素，從轉變干部政績觀、提升干部數字素養、強化民生需求導向、破解基層數字壁壘等方面提出了對策路徑，以期能為基層數字化轉型工作提供一定參考。

關鍵詞? 基層治理；數字化轉型；路徑；干部素養

在國家層面上，政府數字化轉型是國家未來發展的重要任務。黨的二十大報告指出：“完善網格化管理、精細化服務、信息化支撐的基層治理平臺。”廣州市第十二次黨代會對推動城市全面數字化轉型作出部署，提出要以數字化轉型驅動生產方式、生活方式和治理方式變革。新時代，進一步推動基層治理數字化轉型，對于提高基層工作效率，激發基層創新活力，提升服務群眾的能力和水平，推動政府治理體系與治理能力現代化等方面都具有重要意義。

一、城市基層治理數字化轉型的必要性

以云計算、人工智能等為代表的現代信息技術發展為創新基層治理模式提供了全新的可能，現代數字技術對于基層治理的影響是根本性的，推進基層治理數字化轉型有助于極大地推動基層治理理念和方式的轉變。

（一）有助于提升基層治理效能

推動基層治理的數字化轉型，就是要構筑起各部門間的聯動與協同機制，建設和完善信息共享渠道，完成對基層各類事務的全過程管控。[1]一方面，傳統基層治理中的層級組織制度結構、工作結構和信息結構容易造成信息煙囪和行政壁壘，會在一定程度上影響行政效能。采取數字化方式賦能基層治理，基于統一的管理平臺，可進一步加強基層各部門協調聯動，強化信息共享，減少信息不對稱現象，提升工作效能。另一方面，數字賦能基層治理能夠重塑治理流程、合并同類項，減少重復性工作，有助于提高基層辦事效率，方便辦事群眾，提高城市數字治理水平。

（二）有助于更好應對突發事件

當前，基層治理面臨的不確定性和風險日益增加，傳統的社會治理模式在應急反應、協調聯動、現場處置等方面都存在天然不足，難以及時有效應對公共突發事件。推進基層治理數字化轉型，可精準挖掘及解決群眾需求以及各類主體信息不對稱問題。同時，通過利用互聯網、區塊鏈和人工智能等技術載體，采取數字技術手段，可全面介入突發事件全過程，有助于化解基層治理風險，提升基層風險防范能力。

二、廣州市基層治理數字化轉型實踐

廣州市近年來積極探索城市數字化轉型，探討依托數字技術將政府基層治理逐漸智慧化的創新途徑，從法治體系、平臺建設、政務服務等多方面入手，積極構建數字基層治理新格局。

（一）不斷適應治理新要求，打造全流程協同的數字法治體系

廣州市注重規劃引領與法治保障，不斷優化基層治理數字化頂層設計，為推動基層治理數字化轉型發揮了重要作用。面對廣州基層治理數字化轉型現狀，2021年6月，廣州市政府就加快基層治理數字化進程，推動數字技術對生活方式和社會運作模式的重塑賦能做了總體規劃，正式將基層治理數字化轉型提升到廣州“十四五”發展戰略高度。2022年，廣州市人民政府辦公廳印發《廣州市數字政府改革建設“十四五”規劃》，以推進數據資源一體化、深化基層減負為目標，對推動基層治理數據資源共享，促進數據回流賦能基層治理提出要求。廣州市政務服務數據管理局印發《廣州市公共數據開放管理辦法》，提出“以需求為導向，依法有序開放公共數據”。此外，《廣州市智慧政務服務條例》《廣州市數據條例》等立法也正在推進過程之中，不斷優化廣州市基層治理數字化轉型的頂層設計并形成相對完備的法治機制。

（二）不斷推動數字賦能基層治理，打造超大城市現代化治理新范例

廣州市在推進頂層設計的基礎上，不斷加強各類平臺建設，推動數字賦能基層治理。在平臺建設方面，一方面，加強綜合指揮調度平臺建設，實現基層治理過程數據化。通過運用大數據、人工智能、物聯網等新一代信息技術，構建基層相關主體數據，推動實現事件處置扁平化管理。另一方面，全面加強平臺建設，通過推行綜合網格建設，實現網格化管理平臺的融合，提升基層工作效率。在構建基層數字服務機制方面，廣州市整合各類服務熱線，打造“12345”便民服務熱線，建立了全市“一號受理、按責轉辦、限時辦結、統一督辦、統一考核”工作機制，針對群眾投訴建議，第一時間跟蹤處理，并將辦理結果反饋至市民，接受群眾評價，構建形成基層治理的閉環。

（三）聚焦基層群眾現實需求，積極創新政務服務體系

近年來廣州市從基層群眾的需求切入，積極探索具有廣州特色的基層治理數字化應用場景。第一，充分依托“穗好辦”移動服務APP，運用大數據分析，構建基層數字化應用場景。市民可通過“穗好辦”一站式辦理個人和企業事項，讓數據跑腿代替群眾和基層干部跑腿，提升基層治理品質化。第二，實現了“穗智管”城市運行管理中樞，創新“數字孿生”城市治理模式，重構事件發現和處置方式，推進城市治理重點場景數字化應用。第三，啟動“穗好辦”APP、“穗康”智慧小程序，利用大數據和互聯網技術深化應用場景，打造了風險等級查詢、居民健康認證、在線預約等多項功能。第四，依托智慧社區建設，推進基層數字化轉型。通過搭建“智慧社區服務平臺”，在智慧醫養、智慧安防、智能養老等領域構建場景，提升基層治理效率。

三、廣州市基層治理數字化存在的隱患和問題

數字技術為基層治理提供了新的治理思路和治理工具，但是目前基層治理的數字化轉型仍需要一個過程，通過實地調研發現，在實際運行中，同樣暴露了一些隱患和問題。

（一）數字形式主義

目前，針對基層數字化建設的考核局限于量化指標，在這一導向下，基層工作人員為了完成考核要求，疲于填寫各級報表以應付督察檢查，形成新型數字形式主義。導致信息收集的準確性降低，數據“底數不清，情況不明”，削弱了決策的科學性，難以真正起到數據賦能作用。

（二）數字技術應用不合理

被寄予厚望的數字技術在應用過程中的某些方面卻出現了“增負減能”的效應。[2]大量數字技術應用基層治理，提高基層治理效能，也方便了群眾生活，但一些項目投入很大，產出并不高，容易造成資源浪費。

（三）平臺孤島與數據煙囪

在基層數字化轉型中，廣州市各部門積極推進信息化、數字化進程，各部門都建立了信息平臺系統，方便了各級數據信息統計、協調，提高了工作效率，但各部門、各層級信息化系統獨立建設、分散管理、各自為政的現象依然存在。職能部門缺乏數據共享和共同開發的內在動力。[3]黨建、綜治、民政、衛健、網格化管理、社會保障等不同信息系統之間標準不統一、接口不聯通、信息不共享，形成部門間的平臺孤島和數據煙囪，既不利于各部門數據共享，也會導致基層工作人員疲于應對，甚至形成大量重復性工作。

（四）干部數字素質瓶頸

數字化轉型對基層干部的知識結構和信息素養提出了新要求。很多基層干部理念認識不足、對數字化不信任、知識結構跟不上工作要求。街道沒有專職負責數字化工作的人員，基層干部年齡總體偏大，對數字化工作的學習意愿和學習能力不強。

四、廣州市基層治理數字化轉型的創新路徑

推動基層治理數字化轉型，關鍵在人。本文圍繞轉變干部理念認識、提升干部數字素養、破除基層治理數字壁壘、構建基層數字化應用場景等方面提出了創新發展路徑。

（一）轉變政績觀，全面整治數字形式主義

基層數字形式主義與數字技術應用不合理，其根本原因還在干部自身，根源在于基層領導干部的政績觀。因此，各地要結合自身工作實際，一是進一步調整工作導向，多務實少務虛，盡量精簡不必要的各類表格，節約基層干部時間精力抓落實，防止數字形式主義束縛基層干部的手腳。二是基于工作實際，推動基層屬性權責一致。制定完善基層單位權責清單，明確工作職責，健全不同部門之間合作協調機制，增強部門合力，最大化發揮基層數字化治理效能。三是完善基層數字化考核評價機制。轉變考評理念，摒棄唯數據、唯排名、唯投入等顯性指標的考核導向，更加關注工作實效與群眾滿意度等指標，堅決破除基層數字形式主義。

（二）加強教育培訓，提升基層領導干部數字素養

基層治理數字化轉型應是一個長期且動態調整的過程。[4]在此過程中，干部隊伍是政府履職的具體承擔者，也是數字化建設的發起者、執行者，只有干部隊伍數字素養強，基層治理數字化轉型才能更加順利、更有成效。首先是理念認識的轉變。要進一步加強教育引導，將數字賦能、大數據思維等理念融入基層治理，幫助基層干部走出認知的“舒適區”，消除對數據治理的畏懼心理，樹立正確的數字觀念，主動擁抱數字化，配合數字化工作。其次，加強領導干部數字素養培訓。圍繞互聯網思維能力、信息化應用能力、數字化發展能力、維護安全能力、網絡人文關懷，加強相關技能培訓，不斷提高基層干部數字化判斷力、數字化決策力、數字化領導力、數字化風險抵抗力與數字化溫暖力，鍛造一支政治過硬、業務過硬、技術嫻熟的基層數字化專業干部隊伍。最后，搭建全員數字素養和數字技能培養體系，通過集中培訓、線上培訓、鼓勵自學等方式，提升全員數字化應用能力和水平，全面夯實基層治理數字化轉型工作基礎。

（三）聚焦治理要素，破除基層治理數字壁壘

破除數字壁壘是基層治理數字化轉型的關鍵問題，廣州市政府需要統籌聚焦各部門之間的治理要素，促進基層治理數字化轉型。第一，要建立統一的數據標準和數據規范，推動和完善數據使用準則以及數據平臺對接方式。第二，減少信息系統數量，減少信息和系統冗余，大力推動面向群眾、企業和基層單位的政務服務應用系統的集約建設。第三，優化系統設計，使基層工作人員能夠快速錄入和檢索所需內容，切實減輕基層工作人員數據采集及向上填報的工作負擔。此外，應用系統的設計要與居民需求相匹配，提升用戶體驗。第四，完善基層數字化基礎設施配置，加大對基層治理智能化工具的資源投入。

（四）圍繞民生需求，構建基層數字化應用場景

基層治理數字化轉型，初衷和目的是提升工作效能，更好服務廣大群眾。不能為所有人服務的數字化轉型不是真正的數字化轉型。[5]針對這一點，廣大基層干部要始終保持清醒頭腦，緊緊圍繞民生需求、工作實際推動基層治理數字化轉型，構建數字化應用場景。第一，要以問題為導向，推動就醫、出行等最具普適性的應用場景落地試點，呼應群眾的熱點難點。第二，要不斷拓展數字化應用場景，形成可持續的數字化應用場景，以“穗好辦”等場景應用為基礎，實現基于數字身份在特定領域數字化轉型的典型示范，將智能元素融入基層治理。第三，打造“反向掃碼”及“卡碼聯動”等應用場景，有效解決老人、學生等無智能手機群體公交出行掃碼不便的問題，展現數字化溫暖力。

參考文獻：

[1]韓沙.基層治理數字化轉型的迫切性、挑戰性與突破點[J].領導科學，2021（12）：28-31.

[2]吳建南，王亞星，陳子韜.從“增負減能”到“減負增能”：基層治理數字化轉型的優化路徑[J].南京社會科學，2023（07）：86-93.

[3]趙欣.基層社會治理數字化轉型的現狀及優化策略[J].湖南社會科學，2022（05）：80-89.

[4]容志，吳磊，李婕.公共價值驅動的基層治理數字化轉型：基于“兩張網”運行的觀察[J].廣西師范大學學報（哲學社會科學版），2022，58（01）：49-62.

[5]李建寧，鐘玲.基層社會治理數字化轉型對數字弱勢群體的影響及對策[J].領導科學，2022，（02）：103-106.

本文系2023年度廣州市委黨校新型智庫課題“廣州市領導干部數字素養提升研究”（編號XKZD202307）的階段性研究成果。

【責任編輯：張卓】