數字政府建設思路及運營模式分析

方雅雯

（上海郵電設計咨詢研究院有限公司，上海 200092)

0 引言

各地政府城市運行管理智能化發展大體經過四個階段，即計算智能、感知智能、認知智能和決策智能。第一階段計算智能階段，實現政務業務系統上云，通過建設大量的云計算中心和大數據中心，可實現初步的計算智能。第二階段感知智能階段，通過在城市中安裝各種攝像頭、物聯傳感設備等數據采集系統，可以獲取城市運行的海量信息，有助于直觀、準確了解城市運行情況。第三階段認知智能階段，基于采集到的海量數據和信息，綜合使用人工智能算力、算法和模型工具，讓城市中的各類場景因技術的應用而變得更加智能，讓城市變得更會思考。第四個階段是決策智能，基于城市已有的數據，通過數據知識圖譜化和深度關聯、融合分析，對城市中可能發生的事情提供智能預判，為城市管理者提供決策輔助支持，創造更多價值。

按照以上四個階段來看，目前大部分城市在智慧城市建設后，取得一定成果，已進入感知智能階段，經過數字政府的建設，能夠加快推動城市運行管理和社會治理實現從感知智能向認知智能階段的發展，通過在百萬級感知終端的數據采集上傳，結合AI算法、算力等支持，能夠將數字政府的應用場景落地，驅動城市事部件管理、事件發現及處置等融入更多智能化的元素，管理和處置的效率得到顯著提升。

在未來，結合智能化技術的進一步發展，能夠深度挖掘各類城市運行數據的關聯關系，對城市中可能發生的事情提供更加智能和精準的預判，推動數字政府的智能化水平從認知智能階段向決策智能階段的發展。

1 數字政府建設思路

1.1 數字政府建設現狀分析

目前各個城市數字政府建設仍然存在問題。在效率方面，人工發現問題的占比仍然很高，通過智能發現城市各類事件的效率亟待提高；在效果方面，按“一件事”為核心的事件處置流程機制不健全，事件處置效果需要進一步提高；在融合方面，各自為戰，條線煙囪問題明顯，缺少有效的網格劃分和末梢治理能力整合，亟需橫向拉通，融合形成新的更有價值的應用場景。

1.2 主要建設思路

數字政府建設以城市運行監測和決策支持為核心，實現城市體征的全面綜合監測、運行常態的多領域業務協同、城市管理的數字化輔助決策，以及平戰結合的聯動指揮調度。

1)城市運行態勢感知與體征監測

城市是生命體、有機體，把握城市的生命體征，是實現數字政府治理現代化的前提，城市生命體征指標體系包括城市基礎、城市環境、城市交通、城市保障、城市安全、城市活力等多個維度，需完善城市運行基本體征指標體系，對城市的視頻監控、產業促進、能源使用、環境監測、民生活動等關鍵基礎信息進行綜合監控和分析，根據城市運行的不同需求，形成相關指標，呈現出具有多角度、多層級的城市運行指標視圖，實現城市生命體征全量、實時掌握，服務于城市精細化治理。

2)加強數據資源整合、開放共享和深化利用

政府內各個委辦擁有豐富的數據資源，受限于分割的管理體制，不同類型的政務信息資源仍處于分散狀態，再加上部分地方統一的數據資源平臺未建設完善，影響了政務數據資源的有效整合。因此需加強基礎承載能力建設，加強數據整合、歸集，為數據共享開發打下堅實基礎。

大部分城市已有的信息資源共享管理辦法粒度較粗，數據量大但更新較慢，在數據采集、共享、處理等過程中，沒有統一的實施標準，數據開放工作尚未實質性開展，需加強數據開放共享和深化利用，將大量沉淀的政務數據資源提供給社會力量進行增值開發和利用，充分釋放數據資源的潛在價值，充分滿足社會公眾的數據開發利用需求。

3)推進業務協同及聯動指揮

依托智能化平臺和高效網格劃分，連通各大業務系統，暢通各級指揮體系，為跨部門、跨區域、跨層級的聯勤聯動、高效處置提供快速響應，圍繞城市生命體、有機體的特點，著力發現和培育基層可復制、可推廣、可聯動的智能化創新應用，形成全方位、廣覆蓋、立體化的數字政府智慧治理風景。

在常態下將采集到的在城市建設過程中產生的交通、經濟、安全、環保、能源、人口、氣象、水利等各領域城市運行相關信息資源進行匯總，協助建立跨條線、跨部門的城市管理模式，實現運行常態業務協同。基于大數據應用進行專題分析，如城市產業促進狀況分析、資源配置適宜分析、重點產業經濟景氣指數分析、重點項目進度分析等，實現城市管理輔助決策。在常態以及應急狀態下，為領導提供更科學、更全面的決策支撐信息，城市突發事件處理過程形成統一指揮、多部門聯合調度的模式，實現平戰結合聯動指揮[1]。

4)AI算法賦能

為了解決各業務部門知識數據格式不統一、來源多樣、缺乏有效歸集的問題，需要抽離出穩定通用的政策法規及案例等相關數據形成一套標準的知識庫，提供對案例及政策法規的智能解析，智能推薦、智能搜索等功能，使各個業務部門有統一的知識查詢入口，能快速定位自己需要的知識內容，達到根據知識庫內容能快速進行相關決策，減少人工的經驗依賴。通過提煉出政府應用中通用的業務場景和業務邏輯，形成知識圖譜、智能標簽、各種畫像等業務能力，以服務的形式提供給各部門使用，為各部門的態勢監測、智能預測、多目標決策提供決策支撐，提高工作效率，改善政府業務服務能力。

5)整合系統與統一門戶

現有各部門的政務信息系統存在分散、獨立、交叉的情況，為落實《國務院辦公廳關于印發政務信息系統整合共享實施方案的通知》（國辦發〔2017〕39 號）的要求，應加快推進跨部門系統和平臺建設，整合為互聯互通、信息共享、業務協同的大系統，形成集約化的發展格局。

6)一體化運維服務

數字政府的相關系統一般由多個廠商參與建設，售后服務分散，容易形成技術孤島。各系統廠家遇到系統邊界問題時，容易發生相互推諉責任，影響系統整體運行的問題。當遇到緊急重大故障時，可能無法得到及時的恢復服務。為保障系統的長久穩定運行，需要整合運維團隊，由專人牽頭，為云服務器、網絡、視頻、設備到軟件系統提供全線運維服務，并運用智能化信息化手段，將運維從人工工作向自動化的轉變，提升整體系統的運維管理能力。

7)建立三級組織架構體系

圍繞數字政府建設目標，需明確城市運行管理中心組織架構，建議按照建立市、區、街道/鄉鎮三級城運中心架構體系考慮，以城市管理委員會辦公室為市級城運中心的運行載體，建立市城運中心和市大數據中心，形成“雙中心一體化”組織體系。

在智能運營方面，實行雙中心的運行管理機制。市城市運行管理委員會辦公室作為市城運中心的臨時管理機構，重在“抓總體”，具體負責“一網統管”的日常管理使用、事件分撥、考核評價、組織體系建設等工作，指導下級城運中心日常運行。市大數據中心作為項目技術單位，重在“數據賦能”，具體負責數據的采集治理分析和平臺的技術維護，提供數據和平臺支撐。

市、區、街道/鄉鎮三級城運中心職責分工建議如下：

①市級：重在‘抓總體’，統籌城運系統戰略規劃、組織建設、管理維護、考核評價，指導下級城運中心日常運行。不包攬、不替代部門和區工作。

②區縣：重在“聯和管”，向上打通市級，向下聯通街道/鄉鎮，發揮系統樞紐作用，打造智能權威的城市運行管理綜合指揮中心。

③街道/鄉鎮：重在“處置”，完善網格劃分標準，實現城運、警務、綜治等網格的“多格合一”，全面整合各鄉鎮現有公安、城管執法、網格管理、綜合治理、市場監管等站所管理力量，形成基層綜合執法和聯勤聯動的新機制，推動高效處置一件事。

城運中心入駐單位分為整體進駐、常態派駐、臨時派駐三種類型。

①整體進駐是指相關委辦局或部門整建制進駐市城運中心辦公，日常業務獨立運行，協同市城運中心開展聯勤聯動和值班值守工作。整體進駐單位為市城管指揮中心，今后視情況增加。

②常態派駐是指相關委辦局選派固定的、具有一定專業能力和級別的工作人員到市城運中心駐場辦公，在指揮長統一指揮下，結合各自部門職責開展工單派遣、聯勤聯動、重大突發事件先期指揮等工作。常態派駐單位可包括市市監局、市住建局、市交通局等，并可視情況調整。

③臨時派駐是指在重要節日、重大活動或發生重大突發事件時，相關委辦局選派具有一定級別和專業能力的領導或工作人員，到市城運中心開展聯席指揮。臨時派駐單位根據實際工作需要和相關方案預案確定。

2 數字政府運營模式

2.1 體制機制創新

一是各地積極建立“一把手”機制，統籌領導數字政府運營建設。數字政府建設是一項涉及面廣、統籌性強的系統性工程，大多數數字政府建設是在“一把手”機制下，由專門管理機構統籌推進。

二是新成立大數據局等專門機構負責數字政府建設。很多城市設立了以數據資源管理、智慧城市長效運營為核心功能的大數據主管部門，成為城市運行管理建設運營的責任機構。

三是成立城市數字政府實體進行具體業務協調。濟南智慧泉城、浙江杭州城市大腦、上海浦東新區城運中心等各地區均建設城市一網統管城市運行管理指揮中心。指揮中心根據城市治理需要進行整體性的協作協調，將各行業領域已有的運營中心、監控中心或指揮調運營公司度中心逐步對接與整合。指揮中心下設城市治理部、應急指揮部、監督考核部，并對智慧城市建設運營有限公司進行業務指導。

2.2 長效運營維護

數字政府建設是一項復雜的系統性工程，投資規模大且回收周期長，單純依賴政府投資建設的運營模式不可持續。伴隨著新型智慧城市建設的深入推進，基于屬地化機構的長效運營模式應運而生，助力城市一網統管更好、更快建設。主要分為以下三大類：

一是以成都市數字城市運營管理有限公司、黃石市大數據信息發展有限公司為代表的本地國有企業。地方政府與本地國有企業深度合作，發揮“頂梁柱”作用，通過成立本地全國資平臺公司承擔城市運行管理建設和運營。

二是以中國電子系統公司、浪潮集團、中科曙光等代表的大型央企、國企。地方政府通過引入大型央企、國企落地本地子公司，構建形成數字政府運營生態圈。

三是以數字鄭州科技有限公司、數字青島有限公司為代表的政企合作類運營商，通過引入專業化公司成立政企合資企業。該模式市場化程度較高，充分調動社會資本投入數字政府建設。

2.3 盈利模式探索

數字政府是整合公共安全、應急管理、城市管理等領域信息系統和數據資源，深化政務服務“一網通辦”、城市運行“一網統管”，支撐城市日常高效運行和戰時快速智能響應的智慧城市中樞，未來發展呈現從數據匯聚向算法賦能轉變、從縱強橫弱向橫向一體轉變、從政府輸血向自我造血轉變態勢。數字城市盈利模式主要分為四大類：

一是基于數據的商業化運營。伴隨數據驅動的價值化加速推進，數據作為關鍵生產要素，對提高生產效率、賦能城市治理和惠民服務的乘數效應愈加凸顯。隨著數據確權、數據定價、數據交易等數據要素市場化、流通機制設計不斷完善，基于數據的商業化創新將會越來越多豐富。通過有償開放城市的非涉密公共數據資源，政府可獲得運維資金。企業通過對數據資源進行進一步挖掘，可形成新的商機，支撐數字政府的建設運營，形成良性循環[2]。

二是基于業務的商業化運營。數字政府在建設過程中，可在政策上適當放寬市場監管，實現業務的商業化運營創新，進而實現市場化盈利[3-8]。

三是基于設施的商業化運營。通過綜合運用信息技術手段，加大公共設施、智能設施、科創平臺等公共資源高效化配置和靈活利用，從而提升公共資源配置效率，拓展市場化盈利空間。部分項目建設中可由原來政府投資改為企業投資，政府通過購買服務支付彌補企業部分成本，企業可以通過不同形式獲取更多收益。

四是基于用戶的商業化運營。在智慧停車、智慧旅游等項目服務過程中，企業可獲取大量的用戶，通過流量變現的方式，實現盈利。

3 結論

數字政府建設應加強統籌規劃，綜合考慮城市發展全局，整體推進。在國家及地方總體思想的指導下，構建符合本地特色的建設運營模式，實現數字政府的可持續發展，重塑治理體系，全面提升治理能力。