行政處罰權下放標準的體系化研究

楊麗娟

（江漢大學法學院，武漢 430056）

2021 年4 月，中共中央、國務院發布的《關于加強基層治理體系和治理能力現代化建設的意見》指出，要增強街道（鄉鎮）行政執行能力。同年8 月，《法治政府建設實施綱要（2021－2025）》明確提出，穩步將基層管理迫切需要且能有效承接的行政執法事項下放給基層，依法下放、試點先行，堅持“權隨事轉、編隨事轉、錢隨事轉”，確?！胺诺孟?、接得住、管得好、有監督”。至此，執法權下放的改革路徑在法治政府建設總目標指引下，開始從橫向層面的綜合行政執法體制建設的探索逐漸走向縱向層面執法重心不斷下移的深度探索?？梢哉f，包括行政處罰權在內的行政執法權的系統性下放，已勢所必然。實踐中，部分地方已開始先行先試，如北京、湖北、甘肅、江西等。

一、類型劃分：對行政處罰權下放權能內容分析

截至2022 年4 月，從目前各地所下放的行政處罰權數量來看，北京市位居第一，共408 項；湖北省第二，共209 項；甘肅省第三，共205 項；江西省第四，共177 項；江蘇省、湖南省各5 項。就各省、市行政處罰權下放類型而言，經梳理、歸納，概括見表1。

表1 各省、市行政處罰權下放類型統計

從表1 中可以看到關于現階段行政處罰權下放的廣泛性特點：第一，事權下放內容，涉及領域廣泛且類型多樣——從與公民權益相關的日常性事權到關涉公共利益、國家利益的政治秩序類事權，再到自然資源類事權等。第二，權益保障主體，從群眾個體利益，到集體利益、公共利益，再至國家利益，微而著中皆顯要義。第三，下放權限的必要性，自下放內容至權益保障主體，現實需求必要且迫切，尤其是事關基層群眾生存與生活利益的事項。且下放類型上，各地呈現出較強相似性。

舉例而言：行政處罰權下放類型中，第一類：北京、湖北、江西皆強調“環境衛生、市容市貌（村容鎮貌）及市場經營、管理規范”等方面的權限下放。第二類：湖北、江西、甘肅三地較為注重對公共場所經營者及特定行業經營者的規范管理。第三類：湖北、甘肅、江西、四川等地皆十分注重對業主權益、學生權益之保障。第四類：北京、江西皆注重對古樹名木的保護；湖北、江西、甘肅則強調對森林、林木，草原、濕地等自然資源的保護。

除此之外，在行政處罰權的下放內容中，也反映出較大的差異性，即因不同省份地區的“客觀差異”，導致賦權結果上的“衍生差異”。

舉例而言：行政處罰權下放類型中，第一類：北京對休閑娛樂設施、場所的保護，下放事權更全面、權益保障更兼容。第二類：湖北在對市場經營者的規范管理方面，呈現出下放權限多面向、管理主體多樣化等特色。甘肅則注重農村農業問題，農業事權的下放體現了“全過程式”的一體落地。第三類：江西突出對幼兒教育、義務教育的落實保障，甘肅則更為強調對業主權益、勞動者權益的保障。第四類：甘肅在保護森林時，同時強調對草原、濕地的保護，北京則強調對歷史文物的保護等。

除上述外，行政處罰權下放的地域性特點在一定程度上還表現了法律淵源的“出處地”——地方性法規、地方政府規章，如《北京市市容環境衛生條例》《湖北省城市道路管理實施辦法》《甘肅省農產品質量安全條例》《四川省水上交通安全管理條例》等。

綜上，行政處罰權在事權下放范疇、類型上的多領域、多樣態化等特點十分顯著。同時，各地權限下放中的“相似性”，顯示下放權限有其內在規律性可循；而“差異性”則表明不同區域間的個性化需求。筆者認為，行政處罰權下放標準的確立與建構，需在此種“相似與差異”間找到恰然可行的平衡之道。

二、癥結歸納：行政處罰權下放標準建構的法律困境

當前，行政處罰權的下放已成為基層執法體制改革中的重要一環，但理論上，下放本身需遵循內在之法理規則，即標準的體系化確證亟待明晰其生成與建立的前提和要素以及各要素之間的彼此關聯。這一過程雖基于事實發現、現實需求，但仍需跨越相關理論和實踐障礙。

（一）邏輯起點：行政處罰權下放屬性判識待明確

行政處罰權限下放的法律性質究竟為何，是進行后續理論研究、實踐探索的前提。當前，無論理論界還是實務界，對此問題并未達成共識，從而導致各地做法在某種程度上呈現出紛亂無序的樣態。這一狀況，僅從各地所發“決定、通知”等文件之不同稱謂，即可管中窺豹。

有的將之稱為“職權”，如下放部分行政執法職權（北京）；有的將之稱為“權限”，如賦予基層縣級審批服務執法權限（江西、浙江），賦予基層縣級經濟社會管理權限（江西、甘肅、湖南、江蘇）；有的將之稱為“事項”，如法定權力事項、賦權事項（江蘇），街道賦權事項指導清單（湖北）；有的將之稱為“事權”，如基層事權清單制管理（杭州市桐廬縣）。

在理論研究方面，葉必豐、金國坤認為，行政執法權下放在法律性質上是一種事權的縱向配置，涉及執法層級的劃分，即管轄權問題。江國華認為，執法權下放到底源于《行政處罰法》的授權，本質乃法律授權，下放的是職權本身。對此問題，業界暫無定論。

（二）前提基礎：承接主體身份、法律定位待明晰

2022 年3 月，第十三屆全國人民代表大會第五次會議正式通過關于修改《地方組織法》的決定（以下簡稱《地方組織法》）。該法第85 條第3款確定了街道的法律地位，即市轄區、不設區的市人民政府，經上一級人民政府批準，可以設立若干街道辦事處，作為其派出機關。第86 條則新增了街道的職責，即在本轄區內辦理、派出人民政府交辦的公共服務、公共管理、公共安全等工作，依法履行綜合管理、統籌協調、應急處置和行政執法等職責。此中的“職責”，根據權責一致原理，職責的承擔與職權的行使是相對應的，兩者乃一體兩面的關系。簡言之，街道理論上履行職責，亦屬于其職權范疇。

從組織法法理角度分析，街道執法權的立法賦權是一種概括化表達，并未予以明確化列舉，在行政執法的法源基礎上呈現出模糊樣態。而反觀《地方組織法》第76 條對“鄉鎮”職權的相對明確設定——從目標追求到原則遵循，從范疇設定到事權類型，整體呈現出一種詳實感。如第76 條第2 款從不同領域設定鄉鎮政府的行政事權?？梢姡噍^于街道權責的簡約、有限的概括式規定，鄉鎮在執法權下沉的行為法場域中，可供作為的空間要明朗很多。

綜上，根據《地方組織法》規定，從應然角度，街道具有行政管理權與行政執法權，但現實中，因行政執法職權設定的概括化，使得改革的合法性支撐仍需進一步加強。同時，依“組織法—行為法”的一般法理邏輯要求，則更是如此。故對街道而言，在行政處罰權下放過程中，需進一步明確和解決在怎樣的“實際情況”下，如何滿足“迫切需求”，如何判斷“有效承接”等一系列技術性問題。

（三）框架支撐：組織法與行為法“鏈接”機制待建立

《地方組織法》關于街道的基本定位，為行為法的修訂、實施提供了法理支撐，如《行政處罰法》第24 條規定，省、自治區、直轄市根據當地實際情況，可以決定將基層管理迫切需要的縣級人民政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的鄉鎮、街道行使……。承接行政處罰權的鄉鎮、街道……依照法定程序實施行政處罰。據此，行政處罰權下放街道有其合法性依據。但是，街道享有何種類型的執法權？《地方組織法》中“行政執法職責”六字的簡單概括式規定并不能解決包括下放權限的范疇、類型及執法邊界、限度在內的一系列問題，即根本的標準性內容仍有待組織法解決。

除組織法外，現有行為法整體之立法現狀顯示，組織法與部分行為法之間存在某種匹配性“連接”機制失調現象?，F實中，街道行政執法權的行使力度與強度，包括其執法權的輻射面仍有待進一步強化。表現在街道涉及行政執法權的，一般需報上級行政主管部門批準方得進行，即街道行政執法權行使的真正落實，上至法律依據層面（行為法）的文本修訂，下至法律實施層面的過程落地，皆有待規范和強化。雖然新修訂的《地方組織法》賦予了街道行政執法權，修訂后的《行政處罰法》第24 條對此予以了突破，但現實中，除《行政處罰法》這一行政行為法領域修訂的先行者外，其他行為法仍未全面突破“縣級以上政府”的管轄范圍，實現與組織法之間的匹配性連接。

所以，在街道綜合行政執法主體資格的法律授權、職權設定中，從起初的行為法先行，組織法滯后至當下的組織法落地、行為法拖曳，兩者間在事權上的有效嵌入機制仍未真正建立，法律體系呈現出一種內在的失范性、緊張性矛盾。如在北京、天津等地的模式探索中，街道雖不是地方一級政府，但實際上起到了一級政府的作用，甚至享有超出“派出機關”職權范疇的執法事項，與派出主體擁有似乎完全相同的職權，甚至存在“越權”嫌疑。換言之，法律同現實之間呈現出了一定的張力。

（四）準繩確立：下放權力清單區域標準待統一

不同省市、地區行政處罰權下放數量不一、標準各異，如有的地區采取“能放則放”的彈性原則；有的地區采取“宜放應放”的適度原則；有的地區采取“審慎放權”的剛性原則；有的地區兼采各地的混合原則。簡言之，各地在無統一的下放標準前，“地域性需求”成為最大的標準。此一方面體現了改革的因地制宜性與改革服務于地方發展的現實緊迫性；另一方面諸多地方性標準的匯聚，在某種程度上加劇了全國性標準，即全國范圍內普適性標準的體系化建構難度。

換言之，從各地執法權下放文件來看，嚴格來講，并未有如上一般的“規整分類與整齊歸納”，而是將執法權內容全部一體下放，堆砌于一處，整體上呈現出一種散亂無序的樣態，可謂既無全面、系統性的梳理，更無明確、體系化的下放標準?？梢?，在具體下放過程中，具體事權為何下放、下放標準、下放類型、下放程序等諸項是需要系統研究的內容?！暗赜蛐浴弊匀粦敿骖櫍敖y一性”也應有所反映。

（五）承接能力：部分地區主體能力待加強

從現行執法權下放的數量與內容來看，各地的力度與強度存有差異。北京作為國家的行政中心，下放事項最廣，下放權限最多，下放程度最細；湖北、甘肅緊隨其后，江西次之。概言之，三地下放事項皆屬于點多面廣型。而江蘇、湖南等地，下放步伐則相對謹慎。究其緣由，基層鄉鎮（街道）的整體承接能力，也是這一過程中的重要現實影響因素。

從各地下放的文件來看，就執法權下放的承接主體而言，即向基層賦權中之“基層”的含義，大多統稱為鄉鎮（街道），但江西對此進行了細化——該省將承接主體分為兩類：一類為鄉鎮（街道），與其他省份稱謂無異；一類則為經濟發達鎮縣。在具體下放內容上，后者的力度與強度明顯高于前者?？梢?，即使是同一行政區域內，亦存在強鎮縣與普通鎮縣之別，這直接導致了相關下沉主體的不同承接能力。此外，從現有執法力量觀之，以對武漢市漢陽區W 街道調研為例，該街道目前核定編制17 人，現有執法證隊員6 人，其中1 人調至街征收辦。2021 年新進成員7 人，因在實習期，沒有執法證，即目前該街道執法主力僅為5 人。且此種現象，實非該街道特例，乃屬武漢市普遍現象。但在北京，一般街道的核定編制即有上百個，差異性顯著。

三、法理分析：行政處罰權下放標準建構的理論解讀

行政處罰權下放標準的系統化建構，首先需解決此過程中的法理基礎，并在此基礎上進行制度設計。如上所言，這主要體現在下放行政處罰權之法律屬性、承接主體的身份定位、職權職責設定及下放依據等法律問題上。此乃推進基層行政執法體制改革，助推行政處罰權下放及體系化標準建構的總體依據。

（一）法律屬性認定：下放行政處罰權屬性確證

明晰行政處罰權下放權屬特性，應立基于確證執法權下沉到底的法律性質。前者為用，后者為本。欲了解此問題，應明確何謂執法權下沉到底？其法律依據何在？對其內涵與本質屬性如何解讀？

所謂“執法權下沉到底”，是指在行政執法中，將上位行政主體的執法權集中到一個本無法定執法權的下位行政主體，由該行政主體以自己的名義行使相應執法權。在此過程中，該下位行政主體的執法主體性、主動性和存在性，由此得以凸顯。葉必豐進一步指出，“執法權下沉到底”包括的執法權除行政處罰權外，還有行政審批權、行政強制權，具體是指將縣級行政主管部門的部分行政處罰權、行政審批權和行政強制權交由鄉鎮、街道以自己的名義行使，本質是從理論和實踐層面賦予鄉鎮和街道“一級行政執法權”［1］。

在承接客體上，街道原則上承接的是最低限度的行政執法權。理由為：關于執法權下沉的法律依據見于《地方組織法》第86 條。且從理論上說，街道的行政執法權應當包括行政處罰權，直接法源依據見于《行政處罰法》第24 條。上述兩大法律分屬于組織法與行為法的范疇，乃此次改革的法源依據。那兩者的關系如何，尤其在此次執法權下沉中，組織法和行為法各自所扮演的角色及彼此間的關聯如何，乃需首要解決的問題。

根據憲法、《立法法》第8 條規定，各級政府的產生、組織和職權只能通過制定法律來賦權，此乃法律保留原則之要義。而《地方組織法》和《行政處罰法》皆為法律，效力位階一致，那區別何在？筆者認為，法理層面及法律創設初衷乃兩者之主要區別。概言之，組織法乃前提、基礎，行為法以此為基，即組織法確定了街道的行政執法權，為行為法層面街道執法權的規定提供了法源依據與前置程序——《行政處罰法》據此細化了行政處罰權下放的前提要件：第一，下放主體：省級政府；第二，下放對象：區、縣級政府部門；第三，下放內容：行政處罰權；第四，下放前提：基層管理迫切需要；第五，承接主體：能夠有效承接的鄉鎮、街道。據此，兩者的關系可概括為組織法乃職權創設的概括性授權，行為法則是職權創設后具體內容的呈現。那是否可認定，組織法既賦予街道行政執法權，街道則當然享有行政處罰權？欲了解此問題，仍需要深入探討何謂執法權？此次改革中下放的執法權類型、特點以及有無規律可循？通過對行政處罰權下放權能的類型化分析，推導結論如下：

第一，下放類型：行政處罰權下放后，街道享有的執法權內容涉及領域極為廣泛。第二，下放權限規律：下放的行政處罰權乃是在遵循一定標準基礎上，經選擇后的結果，而非將原機關承擔的所有執法權全部一體下放于街道；街道享有的執法權的內容構成原則上是一些基礎性、日常性事項，如“城鎮環境衛生、市容市貌”的執法權下放，具體下放事項從不同類型的垃圾及其處置至城市衛生設施及綠化環境的保護，再至各單位和居民個人日常行為引起的環境污染行為等，每一環節所下放的執法權皆在詮釋何謂“看得見、管得著”的日常性事項?！墩憬【C合行政執法條例》第9 條2 款規定印證了此分析，“縣政府可以在省政府批準的綜合行政執法事項目錄中，選擇基層管理迫切需要且高頻多發、易發現易處置、專業要求適宜的行政執法事項，依法交由能夠有效承接的鄉鎮、街道實施”。

綜上，在承接客體上，街道原則上承接是最低限度的必要性執法權。這也是《地方組織法》第86 條所呈現的深層內涵，即該法作為行政主體職權的創設者，針對鄉鎮（街道）所設定的應是一種滿足基礎性要件、最低性要求的行政執法權。在此基礎上，行為法以組織法創設的理論前提，來創設具體的權屬類別和內容規定。因此，無論如何，《地方組織法》賦予街道以綜合行政執法權，并不等同于街道當然擁有行政處罰權。準確表達，此乃執法權下沉到底的法律結果。因為，關于執法權下沉的法律性質之判識，仍需回到《行政處罰法》的邏輯起點。該法第23 條規定，行政處罰權一般屬于縣級以上政府具有行政處罰權的行政機關管轄。換言之，從立法原意、主體資格上看，行政處罰權原則上乃是屬于縣級以上行政機關的固有權限。即便該法第24 條的修訂中使用了“交由”之語，實質亦未構成對于第23 條一般規定的例外突破，可視作應對改革過程中的靈活性處理或例外性規定。如街道現在擁有行政處罰權，乃《行政處罰法》第24 條的明確規定，但因《行政強制法》未修訂，所以從法理而言，街道至今依據“權力清單”所擁有的行政強制權，仍缺乏合法性依據。

（二）承接主體與下放依據：前者于后者的順暢鏈接中明晰權責

根據《立法法》第8 條規定，各級政府的“職權”設定只能通過法律予以賦權。同時，第9 條規定，若法律未予規定，全國人大及其常委會有權決定授權國務院，根據實際需要對其中的部分事項先行制定行政法規，即法律和行政法規是行政主體及其權限賴以存在的唯一合法基礎。

誠如葉必豐所言，“事權的初次縱向分工，從中央到地方關系到國家結構形式的確立，系由憲法規定。以此為基礎，憲法有關條款進一步規定了中央和地方各級政府的事權。事權縱向分工的重大調整，往往也以制定憲法性法律的方式實現。同時，事權是政府職權的核心內容，離開了事權，上下級或平級行政機關間的權限分工將無從談起。因此，《立法法》第8 條規定的各級政府職權的法律保留原則適用于事權的縱向分工配置”［1］，其實質所表達的乃同一意思，即法律層面的職權設定，所表達的深層內涵乃是對街道法律定位的進一步強調與重申，兩者理應相匹配、相承接。

陳明輝亦談到，“職權”作為國家機構組織法中的主流概念，乃“職能+權力”的復合概念，以復數形式出現，用于界定國家機構的法律屬性與功能定位。“職權和職責”乃事物屬性中一體兩面的另一面，用于細化，即具體化國家機構的權力和職能，只不過前者強調“可以用什么方式做”，后者強調“應該做什么”［2］。在筆者看來，前者是一種創設性權力，后者是對這一創設性權力的自然承接。而葉必豐教授所言的“事權分工”，同此處所言“職權設定”異曲同工，即事權的縱向分工配置則指街道執法主體資格確定后，其執法模式的創新。總之，兩者均需要法律授權，為執法權下沉到底之改革提供合法性依據。

概言之，從其權源而言，國家機構的權力來自憲法或法律的授權，此乃是一種總體性、概括性規定，這種以權力性質條款的授出方式，為職權類型（事權）的進一步配置，為地方行政改革“應如何做”提供了法律運行框架。在此框架中，各地街道辦事處條例和地方政府規章對職權類型，即事權的再分配便有了法律依據，執法權下沉改革方得依法展開。

欲達此目的，以《立法法》為總抓手來解決街道本身的執法主體資格等相關問題則成為重中之重。在此過程中，所面臨的首要問題是：街道乃不設區的市、市轄區之派出機關，兩者法律地位、內在屬性及職權職責等并不等同，即街道實質非相對獨立一級政府，亦非政府職能部門。因此，街道若想擁有行政執法權，必須具備縣級以上政府（及其職能部門）之法律定位。在此點上，《地方組織法》已賦予街道行政執法權，但是概括式授權又無基本標準，致使街道的職權設定仍呈現出模糊、無限度的情況。畢竟，作為一種社會行為規范，必須規定得相對精確，才能使人們于其中獲得確鑿無疑的行為導向和禁忌［3］。因此，該法若賦予鄉鎮、街道同等行政執法權主體資格以及相匹配的職權設定、創制標準、內容等，才是與《立法法》現行精神、規定相一致的可行之道。

據此，筆者認為：在目標定位上，應從組織法層面明晰街道的定位，通過組織法與行為法之間匹配性連接的建立，真正實現街道于“身份權與行為權”的名實相符；在技術層面，如《地方組織法》所修訂的，賦予街道行政執法權，將基層管理迫切需要的縣級政府部門的行政處罰權交由能夠有效承接的街道，以從法律層面解決組織法與諸行為法上關于街道執法事權內容規定的不一致性。通過組織法第86 條之規定，設定街道的職權職責，賦予街道基層行政執法主體資格，以匹配于現實中“一級政府”的法律地位。

繼之，在概括式授權的基礎上，進一步明確街道執法權賦權與行權的限度、邊界，即設定基本標準性的內容建構。對此，可參照《地方組織法》第76 條對鄉鎮職權的列舉式設定，即通過一定的目標設定、原則遵循，將基層執法權責規定于法文本中，以確定街道賦權的范疇、類型及行權的限度與尺度。同時，如此設置，于法律文本層面，亦實現了街道與鄉鎮于職權職責設置上的相互對稱性。

除上述內容外，《地方組織法》的進一步明確為行為法的系統修訂提供一個相對全面及穩定的空間。如在現有立法中，《行政處罰法》對街道權限的下放顯示了一定的邊界效應、限度要求。此“限度”體現在該法第24 條：第一，基層管理迫切需要的事項；第二，行政處罰權屬于縣級政府部門的權限；第三，鄉鎮、街道能夠有效承接，且承接主體應加強執法能力建設；第四，定期組織評估。筆者認為，這一規定恰符合組織法的進一步修訂要求。且圍繞此，行為法據此展開具體內容的修訂，有利于促進組織法與行為法之間的脈系相承、同體銜接。

四、標準建構：圍繞下放執法權建構體系化標準

關于行政處罰權下放標準的體系化構建，立基法理解讀，結合現實情況，首先，于微觀層面，尋覓并確定執法權下放的“內容規律”；其次，于宏觀層面，基于下放內容規律與具體細節的聚焦，確定權限下放的“目標定位”與“基本原則”，以確保行政處罰權下放的有章可循。

（一）下放原則標準：基于基本原則的方向指引

作為行政處罰權下放標準建構中的基礎依據，根據行政法學一般理論，下放原則大體分為普遍性與特殊性兩端：

1.普適性原則

（1）合法性原則

日本學者鹽野宏指出，“近代行政，是現實中具體地為積極實現國家目的而進行的，整體上具有統一性、連續形成性的國家活動。但其前提，乃是受法之規制的法律行為”［4］。至現代，公共行政，包括不限于此次行政執法體制改革，依然無法脫離法律為此設定的生成與運行軌道，自始處于法律權限之內［5］。故行政處罰權下放的基本依據、邏輯起點乃《地方組織法》與《行政處罰法》。在此原則下，各地方依據自上而下之法律，對下放之行政行為及匹配職權逐一賦權，以將合法性原則貫徹于行政處罰權下放之始終。起始已明，于“過程中”所遵循的合法性原則，舉例而言：

第一，法律：如在關涉基層群眾日常生活事項的權限下放中，遵循的法律主要有《電力法》《大氣污染防治法》《建筑法》等。第二，行政法規、部門規章：如湖北省賦權清單中，所遵循之《城市市容和環境衛生管理條例》《城市建筑垃圾管理規定》《學校衛生工作條例》等。第三，地方法規、地方政府規章：如甘肅省權力清單中，所遵循《甘肅省草原條例》《甘肅省實施〈中華人民共和國森林法〉辦法》《甘肅省草原防火辦法》等。

據此，事權下放體現了自上而下的合法性源脈，每一權限的下放皆有法源可循。但在筆者看來，如上所言，這一法源依據應在組織法、行為法權限創設的基礎上，再由下位法，如地方層級立法通過具體事權的縱向再配置，為改革提供體系化的立法支撐。概言之，法律層面上的公共行政應是在具體環境下對法律的適用與執法，并被灌入法律與裁判的理念［5］。因此，行政合法性原則，即依法行政乃現代公共行政之首要基本原則［6］。

（2）合理性原則

行政處罰權下放過程中，對于下放行政行為的處罰權，必然會在合法性邊界內廣泛運用自由裁量權。故，從廣義而言，包括行政主體的設立、行政職權的享有與行使等必須正當、客觀、適度，行政機關執法不僅要合法，而且要做到合理，即符合最起碼的推理與常識［7］。如行政處罰權下放的四類事權中，很大程度體現了下放權限的日常性、基層執法的必要性特點，如第二類事權中，對于臨街建筑上、街道兩側和重點地區建筑物設置物品、吊掛、晾曬、擺放物品且逾期不改正等違規經營行為的行政處罰等。

具言之，行政處罰權下放應符合適當性、必要性、衡量性之廣義層面的比例原則。適當性是指行為應適合于目的之達成；必要性指行為目的之達成須采取影響最輕微之手段；衡量性原則指任何干涉措施所造成的損害應輕于達成目的所獲利益，始具有合法性［8］。行政處罰權的下放標準亦如此——基層執法主體不應采取任何總成本高于總利益的自由裁量行為，即基層執法者的行政處罰行為應符合比例原則［6］。

（3）合規性原則

合規性原則，主要是指具體下放內容對行業規范等技術層面的標準遵循。從它與合法性原則的關系來看，合法性原則是合規性原則的基礎。同時，下放事權的具體化，通常又離不開行業的規范化標準——包括行業的普遍、特定，乃至特殊性標準等。此原則，某種程度上，體現了國家行政與社會行政相結合之要義與精神，是公權行政與自治行政二元結合的主流態勢。

如在第一類事權下放中關于“出行問題”，北京市對于機動車停車管理規范，對停車場管理單位，尤其是向社會開放的經營性停車場未遵守國家和本市相關停車管理服務規范和標準的行政處罰等。

2.特殊性原則

在行政處罰權下放過程中，考慮到社會客觀現實的復雜性，故在普遍性原則外，還必須遵循一定的特殊性原則，以應紛紜多變的客觀情勢。具言之：

（1）便利性原則與就近性原則

這兩大原則，與行政處罰權下放事權、承接主體有直接關系。理由為：下放事權本身的目的，即以基層執法主體能夠就近解決基層社會現象、基層群眾所面臨的問題為出發點。因此，便利原則主要體現在兩方面：一為便利群眾，解決基層群眾需求；二為便利執法主體，提升執法效率。兩者之間，相輔相成，相互統一。從目的而言，問題的就近、及時解決，便利了基層群眾，實質上保障了公民個體權益、公共利益，乃至國家利益；從過程而言，行政處罰權的就近下放，方便了基層執法主體，提升了執法效能，保障了承接主體執法能力的綜合提升。

具言之，便利性原則與就近性原則體現在下放的基層行政處罰權，內容囊括基層治理的各個面向。如從垃圾、渣土的單獨堆放到公共場所禁止隨地便溺、亂丟各類廢棄物等行為；從城市綠化保護禁止損毀樹木花草或綠化設施行為或違規違法截除、移植樹木到禁止居民在非規定場所露天燒烤的行為；從禁止在城鎮地區飼養家禽至飼養寵物者未采取有效措施及時清除動物垃圾影響市環境的行為。

（2）程序相對簡易性原則

程序相對簡易性原則乃下放行政處罰權之法律屬性所確定，且從下放的執法權內容及實踐執法程序而言，街道所承接的執法權亦體現了“低度要求”。如在第一類下放事權中針對“食品安全領域問題”，湖南對食品小作坊、小餐飲和食品攤違法行為的處罰程序及對于安全生產事項，鄉鎮（街道）可受委托開展適用簡易程序的安全生產違法行為的行政處罰。同時，北京市對違法違規生產、經營變質、霉變、摻假摻雜食品，生產經營國家明令禁止的食品，生產經營無標簽預包裝的食品等進行的處罰程序，同樣采用簡易程序。

在對武漢市××街道的實地調研中，筆者發現該街道“綜合執法中心”對于清單下放事權，在具體執法過程中所做出的執法決定一般皆采用簡易程序，包括如警告、當場糾正違法行為，50 元以下的罰款等。

（二）下放目標標準：基于依法行政目標的結構設計

圍繞公共行政的目標定位展開建構，乃行政處罰權下放標準建構的根本前提。在此過程中，作為調整公共行政的法律，尤其是作為公共行政理性基礎之憲法、基本法，包括行政法規等，據此在全面、動態考察行政處罰權下放過程中的法律現象、法律問題來探尋執法權下放的目標規律，以最終推動法治政府建設。文章圍繞此，結合已下放事權，將基層行政的法治目標譜系梳理如下：

1.表層目標：解決“日常生活”之關聯所在

關于《行政處罰法》第24 條所規定的“迫切需要問題”，筆者認為其內涵有三：其一，在加強基層社會法治治理體系建設必要性上，是基層社會治理中較為切要之事；其二，在衡量行政主體執法能力可行性上，是基層執法主體能夠有效承接、有能力解決之事；其三，在下放事權類型范圍上，行政處罰權下放解決的是基層執法主體看得見且管得著的生活性事項。前者通過后兩者予以表達、落實，后兩者服務于前者，并以此為目標。據此，鄉鎮（街道）所承接的執法權，原則上所解決的主要是日常性的必要性事權。如在第一類下放事權中關于“出行問題”中對單位和個人擅自占用，包括城市道路、人行地下過街通道及其他公共場所行為的處罰；“休閑娛樂設施、場所及環境保障問題”中針對園內牌示污損、丟失等行為的處罰等。

2.中層目標：實現“三大利益”的相互貫通

中層目標，系一階之內蘊三層——集體利益、公共利益和國家利益相輔相成、融匯統一，且在內容上層層遞進、不斷深化。從各地行政處罰權下放內容觀之，對三大利益的維護舉目可見。其一，集體利益。如在“農村建筑、住宅問題”上，明確體現了對集體利益的保護：對損壞村莊和集鎮的房屋、公共設施，破壞村容村貌和環境衛生的行為；對違法侵占、挪用農村集體資產；承包方占用應當交回的承包土地等行為的處罰。其二，公共利益。如“用氣問題”中燃氣經營者未按國家規定，設置燃氣設施等保護裝置和安全警示標志；未向燃氣用戶持續、穩定供應符合國家標準的燃氣行為的處罰。再如“環境衛生、市容市貌問題”中對城市公共設施，如對公共廁所、路燈、電線桿等使用、維護等行為所產生的垃圾處理不規范的處罰等。其三，國家利益。對國家利益的保護主要體現在第四類事權中，如對自然環境的保護，包括對破壞古樹名木、國家文物的行為；對破壞河、湖等水資源行為；對破壞水土環境及水土保持設施等行為的處罰。

概言之，作為行政法所調整和保護的社會關系、基本原則所在，國家利益、公共利益與集體利益在上述下放事權中，在法的價值取向、保護利益上達到了相統一、相融合之勢。

3.深層目標：落腳“以人為本”的精神依歸

根據《行政處罰法》規定，行政處罰權下放主要涉及“基層管理迫切需要的事項”。該“迫切需要”以公民利益需求為導向，終極追求即圍繞基層群眾，服務于群眾需求，表現在下放權限幾乎皆乃與群眾日常生存生活密切關聯類事項。此體現了公民乃參與行政的積極因素，而非政府機構或行政行為的消極買單者［9］。深層淵源，乃“以人為本”政府服務理念的外化形態，亦體現了“人民利益至上”的憲法精神。

如第一類下放事權，“食品安全”領域中，針對濫用、超量、超范圍使用食品添加劑的行為；“用水問題”中，違規開展飲用水供水項目，對生產或銷售無衛生許可批準文件行為的處罰。第四類下放事權，“自然資源保護問題”中，針對違法違規破壞、損害動植物資源，河、湖等水資源，礦產資源等行為的處罰。

概言之，于下放行政處罰權中尋覓的三大目標及確立，乃渾然一體的整體性存在，絕非孤立現象。三者于相輔相成中，呈現“階梯式”走向，并最終服務于人。誠如德國學者福斯多夫所言，行政，作為社會塑造活動，一種積極的、針對將來的塑造活動，其出發點在于服務于共同體中的人，是服務于群體利益的行政行為，即集體利益、公共利益，乃至國家利益，一切行政行為的最終目標皆在人［10］。

（三）下放內容標準：基于執法事權的規律提煉

作為行政處罰應當下放的具體事權，即何種行政處罰權應當下放，以何種樣態下放，是解決標準建構的核心要義。綜上分析，推論如下：

1.與基層群眾生存環境、生活質量密切關聯性標準

如第一類事權中，針對燃氣用戶及相關單位和個人違規安裝、使用不合要求的器具行為及使用或破壞燃氣設施、設備且逾期不改正的行為；休閑娛樂設施及環境保障問題。對公園衛生環境、秩序環境破壞等行為。

2.執法主體“看得見”的日常性標準

如第一類事權中，住宅用戶危害、損壞供熱設施及供熱單位日常未依法依規履職履責等行為；在禁止吸煙場所內吸煙；對該類場所或排隊等候隊伍中個人吸煙等行為。第二類事權中，如在臨街建筑上、街道兩側和重點地區建筑物設置物品且逾期不改正的行為；經營者超范圍經營的行為。

3.非強“專業”技術性標準

各地下放行政處罰權，一方面體現了囊括領域、關涉范疇的全面化、多樣性；另一方面體現了下放內容的基層性、生活化與非強專業性特點。如從禁止在城鎮地區飼養家禽到飼養寵物者未及時清除動物垃圾影響環境衛生的行為，從戶外廣告設置出現殘損及內容違法違規的行為到擅自在公共場所散發、張貼廣告等行為的處罰。

4.權責確切性標準

權責確切性標準，主要指責任主體、責任清單、責任類型等的明晰化。以第一類下放事權“環境衛生，市容市貌”中建設單位未做好施工現場壓塵和清掃保潔等行為的處罰為例。建設單位日常施工、作業管理不規范，未采取環境污染防治舉措的；建設工程施工現場，出口處未設置沖洗車輛設施，未安裝視頻監控系統的；道路挖掘施工完成后未及時修復路面等行為。

5.其他

基于下放執法權，程序相對簡易性標準（見于“程序相對簡易性原則”部分分析）；違法違規、未達標準要求的損益性事權；特定、特殊群體權益保障類事權；緊急、突發情況類事權，亦可歸屬于現有具象化標準范疇。但因部分標準處于地域性需求與普遍性規律的演進中，表明了標準提煉的“發展性”與“可變更性”特質。

據此，筆者認為，內容標準的提煉仍需與時俱進。此過程，應遵循以下基本規則：

其一，“需求上”的相似性。如“城（鎮）環境衛生、市容市貌篇”，各地幾乎皆有所涉。究其緣由，在于此類權限實與基層群眾生存生活密切相關，故具有下放的強現實需求性與必要性，即普適性權限下放的背后，緣因實踐需求的普遍性。其二，“事權上”的互鑒性。針對各地目前下放權限中的“強弱不均，各有側重”現象，在普適性規律指引下，可考慮首先取長補短、互為殷鑒，繼之由點及面、漸次鋪開，最后成為凡例、設為標準。

譬如，北京執法權下放中著重關注群眾的生活質量，街道擁有對于“休閑娛樂設施、場所及其環境”等違法行為的處罰。這一做法，可作為范例向全國推廣。再如湖北、江西、四川等地街道對幼兒教育的保障及義務教育中家庭監護的責任問題，亦可作同樣處理。類似例子，還可見于古樹名木保護、防洪救災等執法領域。概言之，須本著博采各地之所長，補齊各地之短的原則，科學全面、客觀系統地確定“內容”之標準。

五、結語

行政處罰權下放標準的體系化建構，兼有需攻克的理論難題與實踐困境，前者作為后者的理論基奠與核心根脈，包括如行政處罰權在內的，行政執法權下沉到底的法理內涵、本質屬性，行政執法主體資格、職權職責的法權設定等根本性問題，乃需要首要解決的難題。文章在研究上述法理問題的邏輯前提下，通過對改革依據的理論解讀及各地下放執法權的類型化事實分析，在明確執法權下放內涵、承接客體的法屬性、承接內容的原則規律及動態執法過程的法律依據等問題基礎上，努力探尋行政處罰權下放之體系化標準。

從標準建構之行政執法改革現實需求而言，所謂體系化的研究標準，“三位一體”的層次性目標導向及“雙重”基本原則的確立，為行政處罰權下放，乃至行政執法權于全國范圍內的全面下放，提供了宏觀層面的路徑指引。同時，在此過程中亦有利于標準建構的持續規范化。概言之，“事權內容”生成“目標與原則”，確定改革定位與基本方向。而后，以目標為導向，以原則為指引，進一步于理論與實踐層面完善標準的體系化構建?？梢哉f，從行政執法權下放改革的內在制度構建機制而言，該標準的確立采用一種整體化的構建機制，即通過一種區域與全局、部分與整體、縱向與橫向協調相融的思想與理論，來實現預期利益與目標的建構模式。

從行政執法權下放改革的“目標定位”而言，行政處罰權下放，作為基層行政執法體制改革，乃至國家行政執法體制改革中的下屬“分環節”，是國家治理模式創新的關鍵要素。換言之，行政處罰權乃至行政執法權的下放應置身于國家整體性治理的大背景下，為防止強調單一改革，忽視層次化的整體性國家治理而出現碎片化之治理樣態。其深層目標定位致力于形成一個整體性的、循環式的良性且持久式運轉流程，從而構筑無縫隙治理，達到綜合行政執法的“善治”狀態，最終實現國家治理模式之制度優勢與治理效能的多元化目標［11］。行政處罰權下放標準之建構，亦服務于此目標。

未來，隨著綜合行政執法體制改革與其相關的改革，如基層街道、鄉鎮管理體制改革的不斷推進與深化，各地包括行政處罰權在內的各類執法權的下放內容與下放類型等，勢必會呈現出更為復雜的縱深態勢。故而，我們對此主題必然需要持續、不間斷地進行探索與研究。