促進黃河流域高質量發展的財稅政策研究

連利俊

（聊城市位山灌區管理服務中心，聊城 252000）

引 言

自改革開放以來，我國經濟在數十年間實現了高速增長，并獲得了令全世界矚目的傲然發展成果。但是，在全方位提升國家經濟總量的過程中，地區之間的發展差距越來越突出，東部和中西部經濟發展不均衡問題仍未得到根源性的解決。為解決這一問題，自20 世紀90 年代末開始，我國先后部署東北老工業基地振興、西部大開發及中部崛起等發展規劃，為經濟發展相對落后的區域提供政策和資金上的雙重保障。黃河流域作為我國落實這些戰略發展規劃的重要載體，對于經濟發展發揮的作用也日漸突出。2019 年8 月，習近平總書記在蘭州、鄭州視察黃河治理與生態環境建設工作時，主持了全國“高質量發展”專題討論會，強調黃河地區發展的重要性，并將其作為區域經濟的戰略發展規劃。在整個過程中，財政作為我國近些年國家治理的重要基礎保障，對于推動黃河流域的高質量經濟發展有著非常重要的現實作用。因此，應基于財政這一角度，建立更為完善的財政政策體系，為黃河流域的高質量發展打下堅實的物質基礎。

一、黃河流域生態保護和高質量發展的必要性及緊迫性

黃河流域是我國重要的生態屏障和貧困相對集中的重要區域，在我國現代社會經濟發展格局及維護國家生態安全上有著非常重要的現實地位。黃河流域涉及的范圍較廣，流經我國北方共計9 個省市，上游省份以青海、甘肅為主，經濟發展水平較為滯后，下游省份以山東、河南為主，為人口、農業發展的大省。沿線經濟發展水平存在差異，區域經濟主體定位有所不同，由此產生了發展不均衡的問題。

黃河流域有著較為豐富的自然資源，農業發展條件得天獨厚，長久以來就是我國在農業發展上的核心區域，黃河也被稱為中華民族的母親河。在上千年的發展過程中，黃河流域孕育了大量的發展生機。新中國成立之后，經過數十年的發展，黃河流域在經濟發展上已經獲得了非常突出的發展成果。但是相較于珠江、長江等流域，黃河流域中下游省市的經濟發展水平明顯滯后，尤其是山東省，其發展水平還有很大的提升空間。

山東省是人口大省、勞動力大省，勞動年齡人口超過6000 萬人，但是與其他流域省市相比發展不均衡問題還較為突出，與其他區域之間的合作還有所不足，協同性較低，因此無法發揮出黃河流域對于推動山東經濟發展的促進作用。例如，2017 年黃河流域的GDP 在我國全國GDP 中的占比為21.75%，人口占比達到了24.16%，財政收入占比達到了18.1%，與長江流域在全國的經濟發展占比相比仍有一定的差距。除此之外，在過去很長一段時間的發展過程中，黃河流域沿線省份發展以粗放式、高能耗、高污染為主，缺乏生態環境保護思想意識，造成黃河地區的生態環境遭受不可逆轉的損害，可持續發展動能有所不足。

黃河質量發展的戰略計劃是一項涵蓋廣泛領域的重大工程，橫跨我國中部、西部和東部，其中將黃河作為紐帶，可推動各個城市實現經濟的均衡發展，也是確保維持自然環境的重要舉措。相較于長江經濟戰略發展規劃，黃河流域的生態保護和高質量發展戰略規劃的重點在于生態保護，中心也在于生態保護，是黃河流域高質量發展的根源和靈魂。自改革開放之后，黃河流域沿線在經濟發展過程中引入了一些能源消耗較高、污染較為嚴重的產業，導致黃河流域被過度開發，生態自然環境受到了嚴重破壞，環境承載水平已經接近極限。例如，甘肅祁連山目前還存在一些非法采礦問題，采礦過度蔓延，導致自然生態環境受到了破壞。再加上黃河兩岸的非法采礦問題仍然存在，導致中華民族的這條母親河已經受到嚴重影響。除此之外，黃河支流被工業廢水污染的問題也較為突出，整體的生態發展形勢已經十分嚴峻。

2021 年10 月，習近平總書記在山東東營黃河入海口考察時指出：“黃河是我們的母親河，保護是前提，要有始有終、鍥而不舍抓好黃河生態保護工作。”“讓黃河成為造福人民的幸福河。”黃河流域生態保護和高質量發展是習近平總書記親自謀劃、親自部署、親自推動的重大國家戰略。因此，在新時期需要黃河流域高質量發展更好、更優地服務于黃河流域生態保護，兩者相輔相成，齊頭并進。

近些年來，我國財稅政策在改革發展過程中以供給側結構性改革和減稅降費作為主體，將焦點放置在了深化稅收制度的改革工作和優化財稅體制上，對于推動經濟高質量發展起到了基礎的保障作用。但是，目前我國在與黃河流域相關的高質量發展財稅政策上仍存在一些深層次問題有待完善。改善黃河流域的高質量發展，財稅政策體系對于實現南北東西的協調區域經濟發展，以及形成更為現代化的經濟發展管理格局有著非常重要的現實作用。

二、黃河流域財稅政策的不足之處

（一）缺少生態保護和經濟高質量發展的優惠政策

目前，在我國黃河流域的財稅政策上，除了享有現行財稅優惠政策，像西部大開發戰略規劃落實過程中享受的所得稅優惠政策缺位。例如，2020 年我國財政部、國家稅務總局、國家發展改革委頒布的《關于延續西部大開發企業所得稅政策的公告》中明確提出：“自2021 年1 月1 日至2030 年12 月31 日，對設在西部地區的鼓勵類產業企業減按15%的稅率征收企業所得稅。”總的來看，黃河流域在財稅政策上還有待進一步的細化，需制定出更為完善的企業發展扶持政策。

（二）稅制結構不夠合理

當前我國黃河流域間接稅增值稅占有比例較高，在各種稅種收入占比上可以達到39.66%，但是與生態創新相關的消費稅、環保稅占比卻較低，除了導致稅收均衡入庫受到了影響，還對黃河流域的經濟轉型和產業升級產生了沖擊。同時，征收范圍較為狹窄，只局限在簡單的礦產資源、水資源上。隨著我國現代社會經濟的高速發展，居民消費水平不斷提升，尤其是對于環境污染型和資源消耗型產品來說，調節工作未發揮主體作用。同時，還存在稅率較低問題，稅收凸顯性有所不足，致使居民對消費稅的感知不夠深刻，無法改變流域居民的消費觀念和消費水平，也無法走向綠色消費的發展之路。與此同時，在我國正式實行稅種改制后，黃河流域所在地方缺乏主體稅種，地方稅收入日漸萎縮。

三、促進黃河流域高質量發展的財稅政策

（一）優化稅制改革，促進生態保護和高質量發展

一是需要建立健全與綠色稅收相關的財政機制。為加速我國社會主義現代化強國建設，提升黃河流域的生態環境保護水平，需持續加強稅收扶持力度，尤其是對于環境保護稅來說，需要全面拓寬企業的稅收征管范圍，依照當地情況適當優化稅率，為企業發展予以充足的稅收優惠直尺。同時，應在消費稅改革試點建設工作上下足功夫，將傳統的消費稅從中央稅更改為中央和地方共享稅種。另外，針對不符合生態保護的產品，要將其逐步融入消費稅稅務目錄中去，其中包括天然氣、塑料布和電池等。與此同時，需要對能源消耗總量較大、污染水平較高的產品消費稅率進行相應的優化和改進，以發揮出稅務政策對于改善黃河流域綠色發展水平的杠桿價值，加速資源稅的建立健全，尤其是以牧場、森林、濕地等為代表的產業，要將這類產業納入資源稅稅收征管范圍，并合并黃河流域的城鎮土地使用稅和房產地產稅務，將其設定為新房產稅。

二是需要進一步擴大稅收優惠的區域。在優化企業所得稅相關稅務機制時，若是企業發展購置設備與環境保護、節約資源相關，則可以在拓寬稅收優惠目錄時，在執行原有企業壓法費用加計扣除75%政策的基礎條件下，將制造企業的加計扣除比例進行全方位的提升，可提升到百分之百。綜合考量西部大開發戰略發展規劃落實過程中所頒布的所得稅優惠政策，我國相關部門需積極考慮制定關于推動黃河流域高質量發展的鼓勵政策、優惠機制。對于黃河流域所在地區的節能環保產業、生物制藥產業和新能源產業，可以通過落實企業所得稅“五免五減半”這一優惠政策，培育出更多黃河流域的新興產業，改善產業的戰略性發展布局，以推動黃河流域新時期在經濟發展上邁向高質量發展之路。

三是需要建立健全引黃灌溉財稅機制。綜合利用中央預算內投資，積極鼓勵和推動黃河流域的水資源保護工作，加強對非常規水資源的利用。例如，可以通過利用農田建設補助資金及我國的水利發展資金，強化黃河流域的標準農田建設試點工作，強化中央灌溉區域的節水改造工作，并推動引黃灌溉、節約用水，以財稅政策補貼為載體，為引黃灌溉企業進行精準補貼，提供節水獎勵資金，以推動我國農業水價走向綜合改革之路。

（二）健全激勵相容的黃河流域生態保護財政政策體系

由于黃河流域涉及范圍較大，與多省市存在關聯，同時生態保護收益涉及范圍較廣，因此我國相關部門需加強責任界定，針對黃河流域省份之間的責任進行有效劃分。首先，需要確定重要主體責任，進一步提高相關部門在生態環境保護上的積極性，尤其是在進行績效考核時，需要加強對生態保護和高質量發展的考核比重，優化其生態保護責任。并建設有針對性的激勵約束機制，以確保黃河流域生態保護主體可以在正向激勵的影響之下主動投入高質量發展活動中去，針對有損生態環境的主體要施以一定的懲罰。其次，需要建設有針對性的黃河流域發展基金，基于資金來源分析，其中需涵蓋中央財政、省級財政、社會捐助、環境罰沒收入及資源使用補償金等多項內容，將高質量發展和生態保護工作中存在的資金缺口補齊，并將重點放在促進黃河流域生態保護和綠色經濟發展工作上，以確保環保基建實現可持續發展。

（三）推進黃河流域市場化融資模式的應用

首先，黃河流域沿線省份需要抓住目前的發展機遇，尤其是在我國持續鼓勵公共私營合作制（public private partnership, PPP）的社會背景下，需通過積極創造有利條件，以PPP 模式為載體，吸納社會資金，以實現社會資本、黃河流域高質量發展、生態環境保護之間的深度融合。其次，可以以市場化發展模式建設綠色產業資金，加強對綠色債券、綠色發展基金等工具的有效運用，為黃河流域的生態發展提供相應的保護服務。再次，相關部門應積極創造有利條件，吸納更多的社會市場經濟工具，如股票、債券等金融工具，為黃河流域發展的PPP 項目提供更為完善的資金支持。最后，可以適當發行地方政府專項債券，由于地方政府部門財政壓力較大，尤其是對于黃河上游區域來說，財政資金有所不足，為進一步緩解壓力，可以通過發行政府債券的方式為其高質量發展提供專項資金保障。

（四）繼續落實稅收優惠政策，促進中小企業穩步發展

一是相關財政部門需要深入貫徹落實企業優惠政策。對于黃河流域的先進制造型企業來說，可以依照按月全額退還、增值稅增量留底稅額的方式為其提供發展支持。對于一般型企業來說，增值稅增量留底稅額比例可以調整到60%，先進高新技術企業、制造業可以提升到100%，以幫助企業降低稅負壓力，鼓勵企業購置更現代化的生產經營設備。同時，小規模納稅人征稅起征點可以從基礎的月銷售額10 萬元進行提升，如可以提高到15 萬～20 萬元。而對于小微企業和個體工商戶來說，若是企業年繳納所得稅不到100 萬，那么在目前享有的優惠政策的基礎條件下再適當減半，從最初的5%優惠稅率調整到2.5%。

二是進一步強化對中小型企業的財政稅收扶持力度。為進一步推動高新技術企業和制造業發展，增值稅可以通過落實“雙定”征收，將增值稅專用發票增量進行擴大，對小微企業予以支持。而在企業所得稅上，對于高新技術企業來說，若是企業可以通過技術革新、產品研發推動黃河流域的高質量發展，那么企業獲得超額利潤所征收的企業所得稅可以在目前已有稅收優惠政策的條件下依照15%稅率減免稅收，進一步激發企業的創新活力。另外，為推動服務業發展，改善黃河流域的旅游產業發展水平，對于旅游、餐飲、住宿、娛樂等行業獲得的營業收入可以適當免征或是減免增值稅。

結 語

綜上所述，黃河作為中華民族的母親河，默默地流過了幾千年，孕育了中華文明的輝煌，縈繞在每個中國人心中。“十四五”時期，要促進黃河生態環境的改善，需要進一步強化財政體系的建立健全，改進黃河流域稅制，增加地方財政的比重，以現代財政體系為支撐，促進黃河生態環境得到改善，使黃河水惠及百姓，推動黃河流域經濟的高質量發展。