縣域義務教育優質均衡發展的現實困境及實踐策略

葉惠玉| 浙江省海鹽縣教育局

2022年6月21日，“教育這十年”第五場“1+1”新聞發布會宣布，國家義務教育工作的重心已經由“基本均衡”轉到了“優質均衡”上來。為引導、推動縣域義務教育的優質均衡發展，國務院教育督導委員會辦公室已部署各省（自治區、直轄市）人民政府和新疆生產建設兵團編制了縣域義務教育優質均衡發展督導評估認定工作規劃。督導評估認定工作于2019年10月在浙江省海鹽縣開啟，海鹽縣成為首批通過國家縣域義務教育優質均衡發展督導評估的兩個縣（區）之一。之后，全國各地廣泛開展了縣域義務教育優質均衡發展縣的創建推進及工作交流。其中，教育資源的配置及發展協同成為交流的熱點和工作推進的難點。筆者就此回溯海鹽縣義務教育從基本均衡發展到優質均衡發展的歷程，梳理義務教育優質均衡發展中的現實困境及實踐策略，以期共同探討。

一、縣域義務教育優質均衡發展的指標圖景

根據教育部《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》，比照義務教育基本均衡發展督導評估的相關文件可知，從“基本均衡”到“優質均衡”，是中國義務教育發展的一次重大升維。其在指標上主要體現在三個方面。一是確立顯性的定量標準。“基本均衡”未確立單項指標的量化標準，“優質均衡”31項指標中有25項有具體的量化標準。定量標準確立了優質均衡發展的基本起點。二是降低差異系數值，縮小校際差異。將小學和初中的資源配置差異系數分別由小于或等于0.65和0.55降至小于或等于0.50和0.45。三是校校達標、項項達標。確保每一所學校每一個校區每一項指標均能達到標準，且每一項校際差異系數均控制在規定標準內。這樣的三維一體，構建了縣域義務教育優質均衡發展的起點同標、過程趨衡、優質導向的指標圖景。

（一）起點同標：資源配置的公平基石

“公平”是義務教育最基本的特征，也是老百姓最關心、最期盼的教育訴求之一。指標值和校校達標、項項達標的共同要求，讓每一所學校每一個校區都須達到基本的起點標準，這為縣域義務教育資源配置安設了公平的教育基石。從受教育者視角審視，無論在哪所學校，不管是城市中心還是偏遠鄉村，都能享有同等起點的受教育條件，無論哪個群體，不管是隨遷子女還是特殊兒童，都能得到一視同仁的對待，這是隱含其中的全納的公平。

（二）過程趨衡：動態牽引的協同調配

資源配置的起點同標并非結果均等，在歷史的積淀中，資源配置存留有起點不均的現實差異。教育的發展也并非是靜態的，資源配置會隨時因生源變化、教育發展需求變化等形成新的差異。“衡”為“平衡、對等”之意，均衡的要義更在于發展過程中的趨衡。這表現于既有基礎上的協同提升、動態變化中的協同調配。“四個統一”（學校建設標準統一、教師編制標準統一、生均公用經費基準定額統一、基本裝備配置標準統一）的配置要求和差異系數值的控制，彰顯的便是過程趨衡。若不形成相應的動態調整，就會形成新的不統一以及差異系數的超標。以理論分析，起點標準都能達到后，帶動動態變化的，必然是超越起點的優質資源，優質趨衡是動態調控的必然主導。

（三）優質導向：教育發展的整體提升

優質導向在過程趨衡中已有體現，另外還集中體現在資源配置的結構和質量指標的框架中。將資源配置指標內容重組架構后，其指向教育質量的內容包括課程設置、相應場館面積、師資配置以及管理資源等。以藝術教育為例，在強調課程開齊開足的前提下，規定了每百名學生所擁有的藝術（美術、音樂）專任教師數，音樂、美術學科的專用教室配備數及相應面積，這使藝術教育的開展從課時到師資、場所有了全方位的保障，確保藝術教育在每一所學校能規范有序有質量地實施。質量指標的框架具有如下特點：涵蓋全面，從縣域義務教育普及程度、學校管理水平，到學生學業質量、綜合素質發展水平，均有涉及；指向內涵，如學校管理水平，強調了辦學章程、校園文化及信息化，這是現代學校管理的基本特征與要求。

二、導向縣域義務教育優質均衡發展指標圖景的現實困境

（一）利益協調中的標準失控

義務教育優質均衡督導評估的標準，并非新建，而是對散于政策文件中各種標準的萃取與組合，就單項指標而言，多為基本要求且早已存在。以班額為例，所定班額為小學45人、初中50人，這是2013年三部委聯合印發的《教育部辦公廳國家發展改革委辦公廳財政部辦公廳關于印發全面改善貧困地區義務教育薄弱學校基本辦學條件底線要求的通知》所提出的“全面改薄”20項底線要求之一。浙江省在基本實現教育現代化縣的評估、創建中，所提出的班額控制目標是小學40人、初中45人。這樣的基本標準，理應各地各校早已達標，但事實是這項指標的實現仍是難中之難。究其原因，是政府在教育發展要求與現實壓力的權衡下作出了讓步。班額控制，意味著擴增資源，城鎮化傾向和實施全面“二孩”政策后出現的生育小高峰的共同影響下，資源擴增需求主要集中在城區，這對城區布局規劃、土地資源供給、財政投入都提出了巨大的挑戰。教育資源未能及時補齊，擇校熱又使部分學校生源暴漲，營商環境又需教育提供企業人才子女就讀的支持，導致供需矛盾突出。在重重現實壓力下，放寬班額、擴大學校規模，成為平衡各方需求的權宜之計。公共政策“執行過程接力決策并充滿協商與討價還價，而實際的政策效果主要取決于執行協商這一再決策過程”［1］。

（二）主體參與中的協同遲滯

所謂遲滯，指的是需求與供給在時間與目標上的不同步性，主要存在于三個方面。一是教育資源供給部門的協同效能低下。這源于各自的使命及資源依賴關系的現實。發展教育，對教育行政部門而言是核心使命，但對其他部門而言是邊緣使命。對基層而言，其他部門還有自上而下的意圖影響和政策約束。在資源關系中，教育對人社、財政、編辦、發改等部門掌握的資源具有顯著依賴，其他部門對教育資源的依賴則很小。所以，在部門協同中，往往教育部門一方呼號，其他部門難以積極參與其中，或雖積極參與，但制度設計突出本部門權益保護，不能切實針對教育實際。二是教育系統內部學校資源調配難以適時跟進生源規模變化。隨著全面“二孩”人口的升學，各學段依次面臨著生源高峰，而2019年后出生人口又開始下降。城鎮化傾向以及縣域內鄉鎮之間經濟發展的不平衡，帶來不同區域間生源的消長。這牽動師資結構的失衡，包括總量結構、學科結構、骨干結構的失衡。三是社會主體各自立場的多元需求與教育的公共性不完全相適應。鎮（街道）強調打造本區域學校影響力，以期提供招商引資的教育支持，企業期待員工子女即到即入學，同時也會向學校輸入社會資源，如專項評比、獎勵基金、項目合作等。教師、家庭則更強調資源的個性化配置及自我的發展。

（三）學校發展中的質量不均

學校發展的質量顯性體現于學業質量，教育部印發的《縣域義務教育優質均衡發展督導評估辦法》要求，“在國家義務教育質量監測中，相關科目學生學業水平達到Ⅲ級以上，且校際差異率低于0.15”［2］，這實質上是針對學校發展中因歷史積淀、辦學能力不一所形成的教育資源培育的質量不均而言的。從歷史積淀而言，不同的學校起點不同。有些學校在發展過程中因各種要素的聚合，成了區域內的“名校”，其在品牌影響下，進一步集聚優質師資、生源、辦學條件，在起點上就高于其他同類學校，又往往因其體量大，多了師生獲獎、學校獲獎的機會與數量，規模效應溢出；有些學校則相反，因所在地出生人口下降，生源減少，資源退變，生均公用經費不足，年輕教師補充不足，師資老化，辦學質量難以提升。從發展過程而言，不同的學校進步不一。學校間，在同等資源配置下，管理者的積極性及管理能力不同，教育資源的利用及培育不均，導致質量不均，表現在師資隊伍建設、現代設施應用、課程理念及設計等方面。

三、破解縣域義務教育優質均衡發展困境的實踐策略

針對現實困境，海鹽縣立足區域教育發展的現實情狀，找到關鍵要素，創建適合本區域教育優質均衡發展的機制體制，構建了良好的教育發展格局。

（一）“基于標準”的管理鏈動

“基于標準”，首要在于堅守標準。“標準是可量化、可監督、可比較的規范，是配置資源、提高效率、推進治理體系現代化的工具，是衡量工作質量、發展水平和競爭力的尺度，是一種具有基礎性、通用性的語言。”［3］守住標準，是守住教育公平、推動教育高質量發展理應遵循的價值主導，也是政府履職的基本要求和主要衡量。從實際矛盾的解決而言，靠標準失控來解決問題，矛盾只是暫時得以平息，而未實質地緩解。譬如班額，一旦突破底線，便可無節制增加，成為習慣后，后續的教育資源補充急迫性就會不足、動力就會不夠，規劃調整、資源擴增不能及時跟進，生均面積、專用教室等都難以達標，更多的矛盾會持續疊加。

“基于標準”，更在于解決問題的策略。我們必須正視堅持標準背后各種需求、利益的協調與平衡，這需要挖掘教育的潛在價值、既有資源的優化使用、各類群體教育需求的供給，它牽引系列政策的調整與執行。海鹽縣的教育基于標準，形成了整體性發展的管理鏈動。一是區域政策跟進。以班額控制為例，面對資源緊缺的現實壓力，海鹽縣作前瞻性預測，通過教育專報，人大、政協的監督、協商，形成民生重點議題，達成資源擴增的社會共識。相應跟進的是兩輪中小學布局規劃修訂、學校招生布局調整、人才子女入讀政策調整，讓渡部分富余資源，新規劃項目推進，使各方需求得以平衡。二是差別調控機制建立。海鹽縣致力于創建標桿性學校。學校建設有標準，但不同的理念下呈現的是全然不同的校園。2014年，海鹽縣以全新理念建設了一所新學校，新學校的建設遵循學校建筑美學，并以學生為中心設計空間結構，賦予學校更多的教育內涵，成為后續學校建設的標桿。同時，輔之以課程建設專項和校園文化建設專項機制，使配置基礎得以根據教育發展需求協同提升。在標準的執行與推進中，海鹽縣在通過義務教育基本均衡發展縣評估后的十年間，義務教育學校資源配置有了非常大的躍進。

（二）促進協同的機制創建

一是部門聯動的運行機制。“運行機制是區域地方政府合作體制作用有效發揮的必要手段，也是合作體制維系的重要基礎……通過合作、協調、談判、伙伴關系，確立集體行動的目標等方式實施對區域公共事務的聯合治理”［4］。海鹽縣以此為理念構建協調機制與整合機制。協調機制用以促進交流，增進信任，消解認知困惑，強化使命擔當。整合機制在于重構部門職能，設定運行程序，消除日常博弈，并形成可循環的閉合的完備運作體系，使運作行動一致。以教師編制的保障及統籌調配為例，在不斷協調中，海鹽縣形成部門職能清晰、高效協同的運行體系。編制部門保障并控制編制總量，人社部門把關教師準入與退出政策，財政部門按年度使用編制保障資金，三個部門對教育用編重在宏觀把控。在編制總量控制的基礎上，教育系統的年度編制使用、學校的編制調整等由教育部門按需統籌安排，從而實現較為靈活的編制管理。

二是應需而動的統籌機制。學校資源調配要適時跟進變化，需要靈動的調配機制。對此，教育管理部門應適度分權，減少管理層級與周轉流程，加大相關主體的統籌權責。海鹽縣在財政資金、編制使用、人才流轉等方面作了機制探索。首先是設立教育統籌資金。教育統籌資金以教育系統績效工資總量為基準按一定比例上浮，上浮資金由縣教育局統籌，用以支持教育領域的專項改革、教育發展中專項問題的整改以及資源調配中的經費保障，提高財政資金使用效益。其次是設置教育周轉編制，即在教育編制總量外預留編制，以便在生源數量高峰期時進行周轉，并在生源數量降低后逐步退出，用以應對人口政策調整后生源的巨大波動。最后是上線“人才周轉”平臺，即教師流轉實現學校自組織，線上全量歸集教師信息，即時反映學校余缺崗位數、師資結構信息，以實現學校教師線上雙向互選，快速調配師資結構。

三是引導公眾參與的評價機制。海鹽縣打破自上而下的教育發展管理端評價，構建以“人民群眾獲得感與滿意度”為基本向度的縣域教育發展評價體系，由評價管理端工作效能轉向評價人民群眾的教育獲得、教育感知：評價主體凸顯人民群眾地位，讓群眾代表廣泛參與評價過程及評價應用；實施階段性目標評價，對目標的實現情況進行動態診斷，及時改進、調整教育管理端工作，實現動態過程的診斷改進修復，有效回應群眾期盼。這一評價過程，促進了各主體之間的交流協商，提升了社會公眾對教育服務獲得的感知度與認知度，形成了覆蓋“目標—實施—評價—改進”全過程，鏈接“政府—學校—社會”各方主體，以診斷、改進為主要功能的基層教育治理結構。

（三）縣域一體的學校發展模式

從縱向而言，縣域一體的學校發展是指圍繞“辦好家門口每一所學校”這一目標，推動每一所學校協同發展的過程；從橫向而言，縣域一體的學校發展是指通過打破校際邊界的融合聯動，采用相互助力的發展方式，以形成“各美其美、美美與共”的發展生態。

一是以學校發展性評價牽引每一所學校的自主發展。海鹽縣構建了學校發展性評價體系，建立了規范性、基礎性的共性指標，創建了基于學校基礎的發展性指標。這一發展性指標從學校基礎出發，標注出學校發展增量，讓基礎薄弱的學校“夠得著”有激勵，讓傳統名校“輸不起”有壓力，讓家長通過具體項目“看得見”這個學校到底辦得好不好，讓學校在評價過程中找到“認識自己”的管理引領和發展軌道。“我們發現，對學校的科學評價是學校發展的重要內生動力。當優質均衡從外在的資源配置變為學校的內部發展力，學校自身就會迸發出向上的力量；當外界對學校的評價與選擇形成了良性循環，又能進一步促進教育優質均衡發展的生態形成。”［5］

二是以共同體建設深化校際資源融合協同發展。自2008年開始，海鹽縣推進校際合作發展模式，逐步構建“1+X”（1所城區學校+若干所農村學校）的學校發展共同體，形成了“管理鏈、資源鏈、人才鏈”協同發展“三鏈”結構。在浙江省新時代城鄉義務教育共同體建設深入推進的過程中，海鹽縣進一步探索了城區學校與鄉村弱小學校融合型共同體建設：人、財、物、事全面重組，統一法人，形成“一校二區”，并通過管理團隊互融、師資統籌調配，使兩校資源得到最大優化。在此基礎上，海鹽縣構建了師資“全域多元交流”體系：實行城區校長組團下鄉、骨干教師組團下鄉模式，集中力量推動薄弱鄉鎮學校教育質量跨越式發展；建立共同體學校教師跨校兼課、錯時執教機制，破解師資結構性短缺問題；開展柔性制輪崗，依托“優學在鹽”應用平臺，采取教師“崗位不動、服務動”的柔性輪崗方式，開展“名師有約”在線輔導計劃、名師網絡課堂、遠程專遞課堂活動，實現優秀師資全域共享。