內(nèi)蒙古企業(yè)上市補(bǔ)貼政策法治化研究

金珊 姜磊

摘? 要：內(nèi)蒙古當(dāng)前的企業(yè)上市補(bǔ)貼政策具有法理依據(jù)且是引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展的有效舉措，但各盟市在實(shí)踐中仍然存在缺乏統(tǒng)一的法律規(guī)制導(dǎo)致的“補(bǔ)貼金額設(shè)定隨意”問題，亦存在企業(yè)上市補(bǔ)貼方式不當(dāng)導(dǎo)致的“預(yù)算軟約束”問題和有礙社會公平正義的問題。此外，企業(yè)上市補(bǔ)貼在執(zhí)行過程中存在執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的合作不暢、政府服務(wù)水平有待提高、審核過程流于形式等問題。需要從上市補(bǔ)貼政策制定和政策執(zhí)行兩個(gè)維度優(yōu)化企業(yè)上市補(bǔ)貼政策，助推內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

關(guān)鍵詞：上市補(bǔ)貼? ? ?產(chǎn)業(yè)布局? ? ?法治化

企業(yè)上市補(bǔ)貼作為財(cái)政支出的重要形式，事關(guān)內(nèi)蒙古經(jīng)濟(jì)的高質(zhì)量發(fā)展。需要對內(nèi)蒙古企業(yè)上市補(bǔ)貼合理性與必要性，及政策制定和執(zhí)行等問題展開系統(tǒng)論證，以優(yōu)化內(nèi)蒙古企業(yè)上市補(bǔ)貼政策，促進(jìn)內(nèi)蒙古企業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。

一、企業(yè)上市補(bǔ)貼的合理性與必要性

（一）法理依據(jù)

“補(bǔ)貼”一詞的基本含義有以下三種：第一，貼補(bǔ)（多指財(cái)政上的）。第二，泛指政府付予服務(wù)設(shè)施的全部款項(xiàng)，包括對實(shí)際服務(wù)設(shè)施的補(bǔ)償及純津貼。第三，是指一成員方政府或任何公共機(jī)構(gòu)向某些企業(yè)提供的財(cái)政捐助以及對價(jià)格或收入的支持。而企業(yè)上市財(cái)政補(bǔ)貼是指政府部門根據(jù)國家政策的需要，在一定期限內(nèi)，向某些特定的企業(yè)或個(gè)人提供的無償補(bǔ)助。談到企業(yè)上市補(bǔ)貼的性質(zhì)，首先，企業(yè)上市補(bǔ)貼屬于行政行為，因其符合行政行為固有的特征。其次，企業(yè)上市補(bǔ)貼屬于行政給付行為，廣義上來講，行政給付行為可分為供給行政、社會保障行政和資助行政。其中狹義的資助行政是資金補(bǔ)助行政，其分為文化政策性、社會政策性的支付和經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策性的支付。資金補(bǔ)助行政中最常見的是經(jīng)濟(jì)、產(chǎn)業(yè)政策性的支付。本文論及的企業(yè)上市財(cái)政補(bǔ)貼，正是上述行政給付分類中的資金補(bǔ)助行政。

本文從企業(yè)上市補(bǔ)貼的上位概念“行政給付”出發(fā)，分析其法理依據(jù)。一方面，我國法律并沒有禁止行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政給付行為。具體來講，我國并沒有一部全面的“行政給付法”，也沒有對行政給付行為的分類、實(shí)施程序、范圍邊界等作出具體規(guī)定，同時(shí)，行政給付并不屬于法律保留事項(xiàng)①。基于以上這兩點(diǎn)原因，行政給付行為暫時(shí)處在一種沒有嚴(yán)格規(guī)范的“自由艙”中。立法機(jī)關(guān)有權(quán)力制定與行政給付有關(guān)的法律規(guī)范是不言自明的，然而，行政主體也可以利用制定規(guī)范或者簽訂行政協(xié)議的方式來作出行政行為。另一方面，行政給付行為是行政機(jī)關(guān)正常履職行為，故其有義務(wù)遵守依法行政的原則。審視一個(gè)行政給付行為是否合法，可從行為法、組織法、預(yù)算法三個(gè)層面來判斷。第一，行為法依據(jù)是指授予行政主體作出特定行政行為職權(quán)的相應(yīng)規(guī)范。事實(shí)上，行政給付，特別是行政資助行為具備行為法依據(jù)的情況是比較少見的。第二，組織法依據(jù)是指限制政府部門職權(quán)界限的相應(yīng)規(guī)范。行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政給付行為必須在政府職權(quán)界限內(nèi)，否則不符合依法行政的要求。《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》中記載地方各級人民政府的職責(zé)中包含管理經(jīng)濟(jì)工作①。由于“管理經(jīng)濟(jì)工作”的內(nèi)涵界定不明，因此組織法依據(jù)不如行為法依據(jù)那么明晰，行政機(jī)關(guān)為了促進(jìn)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展設(shè)立實(shí)施補(bǔ)貼行為，僅從字面上理解，應(yīng)當(dāng)認(rèn)為其具有此層面的合理性。第三，根據(jù)我國《預(yù)算法》的規(guī)定，政府的收入和支出必須納入財(cái)政預(yù)算，財(cái)政預(yù)算必須經(jīng)本級人民代表大會審議批準(zhǔn)才能生效；若需要調(diào)整預(yù)算，必須經(jīng)本級人大常委會審查批準(zhǔn)②。

綜上所述，以上三個(gè)層面的規(guī)范共同形成行政機(jī)關(guān)實(shí)施行政給付行為的法律依據(jù)體系，但一個(gè)合法的行政給付行為并不必然同時(shí)具備三者所附的條件。對比剛性程度來講，由于預(yù)算批準(zhǔn)權(quán)是人民代表大會及其常委會的絕對權(quán)力，預(yù)算法依據(jù)的剛性顯然居首位。其次是組織法依據(jù)，正如前面提到的，組織法依據(jù)中“經(jīng)濟(jì)管理工作”的內(nèi)涵界定不明確，所以實(shí)踐中通常要求行政給付行為不能超出政府的職權(quán)范圍便可以視為合法。至于行為法層面，如果有法律規(guī)定必須設(shè)立行政給付，那么行政機(jī)關(guān)必須依法實(shí)施，相反地，若法律沒有明確規(guī)定，那么行政機(jī)關(guān)則并非必須實(shí)施行政給付。總之，行政機(jī)關(guān)作出行政給付行為，一旦“屬于政府職能范圍且給付預(yù)算資金通過本級人大及其常委會批準(zhǔn)”，便可認(rèn)為其符合依法行政的基本標(biāo)準(zhǔn)。

（二）引導(dǎo)產(chǎn)業(yè)布局和發(fā)展的有效舉措

庇谷的《福利經(jīng)濟(jì)學(xué)》一書中提到“盡管完全的市場競爭使得社會資源可以實(shí)現(xiàn)最優(yōu)配置，但由于某些原因，不能達(dá)到社會福利的最大化，故政府應(yīng)當(dāng)干預(yù)市場決定收入分配的過程。”這正揭示了企業(yè)上市補(bǔ)貼存在的合理性。縱觀各國實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，財(cái)政補(bǔ)貼是各國調(diào)節(jié)市場失靈，從而實(shí)現(xiàn)社會福利最大化的有力措施之一。不難發(fā)現(xiàn)，政府通常給予和民生相關(guān)企業(yè)一定的財(cái)政補(bǔ)貼用來彌補(bǔ)其低利潤而產(chǎn)生的虧損，給予環(huán)保企業(yè)、新能源研發(fā)企業(yè)一定的財(cái)政補(bǔ)貼來實(shí)現(xiàn)國家可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)。在市場失靈的情況下，政府對企業(yè)（包括上市公司）進(jìn)行財(cái)政補(bǔ)貼來對經(jīng)濟(jì)進(jìn)行干預(yù)是常見且合理的。

現(xiàn)階段，內(nèi)蒙古對資本市場的發(fā)展越來越重視，但內(nèi)蒙古仍面臨上市公司家數(shù)少、規(guī)模小的問題，為適應(yīng)地區(qū)資本市場改革需要、調(diào)動(dòng)各企業(yè)積極性的同時(shí)減輕企業(yè)負(fù)擔(dān)、促進(jìn)企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展，國家的政策激勵(lì)必不可少，上市補(bǔ)貼顯著刺激上市公司的創(chuàng)新產(chǎn)出水平。同時(shí)，對于企業(yè)加大研發(fā)投入、彌補(bǔ)上市前成本投入也產(chǎn)生了顯著的正向影響，是引導(dǎo)內(nèi)蒙古產(chǎn)業(yè)布局和經(jīng)濟(jì)健康持續(xù)發(fā)展的有效舉措。

二、內(nèi)蒙古企業(yè)上市補(bǔ)貼政策檢視

（一）企業(yè)上市補(bǔ)貼政策概述

企業(yè)上市補(bǔ)貼作為一種重要的財(cái)政支出方式，是政府實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展特定政策目標(biāo)的重要工具。全國各地政府均有發(fā)布企業(yè)上市補(bǔ)貼政策，對比2022年8月11日前各地政府關(guān)于企業(yè)上市補(bǔ)貼，可以發(fā)現(xiàn)，其中市級補(bǔ)貼力度最大的是云南省保山市，其對于境內(nèi)上市的企業(yè)給予3000萬元補(bǔ)貼③。省級補(bǔ)貼額度最高的也是云南省，其對于上、深、港交所上市的企業(yè)給予最高1600萬元補(bǔ)貼④。

公開的官方文件顯示，湖北省鄂州市、浙江省湖州市、浙江省嘉興市、重慶市銅梁區(qū)、貴州省安順市、陜西省西安市、陜西省延安市等對于企業(yè)上市也給予了很大支持，其對于境內(nèi)上市的企業(yè)均給予2000萬元補(bǔ)貼，在市級中僅低于云南省保山市。安徽省蕪湖市對于境內(nèi)上市企業(yè)基于1600萬元補(bǔ)貼，海南省三亞市、海口市、湖南省永州市、山東省臨沂市對于境內(nèi)上市的企業(yè)給予1500萬元補(bǔ)貼，補(bǔ)貼力度也是相當(dāng)大。由此可見，各地政府均鼓勵(lì)企業(yè)上市，積極補(bǔ)貼上市企業(yè)從而助推企業(yè)健康可持續(xù)發(fā)展。

（二）內(nèi)蒙古企業(yè)上市補(bǔ)貼政策考察

對比分析內(nèi)蒙古自治區(qū)內(nèi)不同盟市的企業(yè)上市補(bǔ)貼最新政策，不難發(fā)現(xiàn)其存在以下幾個(gè)問題。

首先，各地政府補(bǔ)貼沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，金額設(shè)定隨意。表現(xiàn)在各盟市政府對于同一事項(xiàng)的補(bǔ)貼力度不同（見圖），比如完成在中國主要交易所上市，呼和浩特市獎(jiǎng)勵(lì)600萬元，包頭市獎(jiǎng)勵(lì)800萬元，赤峰市、鄂爾多斯市獎(jiǎng)勵(lì)約700萬元。另外，不同盟市在鼓勵(lì)企業(yè)上市的相關(guān)扶持政策在扶持資金總額上有一定差距（見表），例如烏海市補(bǔ)貼總額在600萬元，而鄂爾多斯市補(bǔ)貼總額可達(dá)1300萬元。不同盟市針對新三板上市扶持力度也不完全相同（見表），例如包頭等市針對新三板最終對齊上主板，補(bǔ)貼額度約為1000萬元，而通遼、烏海等市鼓勵(lì)新三板上市力度較小。可以看出，經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平影響著地方的補(bǔ)貼力度，各地政府對同一產(chǎn)業(yè)的補(bǔ)貼力度不一，加劇了各地企業(yè)差異化，一定程度會損害達(dá)到補(bǔ)貼標(biāo)準(zhǔn)的企業(yè)利益，不利于企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。

其次，不當(dāng)?shù)钠髽I(yè)上市補(bǔ)貼方式會導(dǎo)致企業(yè)“預(yù)算軟約束”。一個(gè)企業(yè)在沒有獲得來自自身盈利行為以外的收入的情形下，企業(yè)自身的營業(yè)額直接決定其支出額的大小，對企業(yè)的行為構(gòu)成資金的硬約束。財(cái)政補(bǔ)貼往往是將大筆資金直接補(bǔ)助給企業(yè)，對于企業(yè)而言是一種純獲利的行為，也就是說，這會直接導(dǎo)致企業(yè)收入的增加，更可能直接彌補(bǔ)企業(yè)自身虧損導(dǎo)致其本該破產(chǎn)卻因暫時(shí)的補(bǔ)貼而得以延續(xù)。這樣很可能導(dǎo)致企業(yè)長期預(yù)算軟約束，危害企業(yè)的健康可持續(xù)發(fā)展。

最后，財(cái)政補(bǔ)貼不當(dāng)會有礙社會公平。政府將財(cái)政資金無償補(bǔ)助給上市企業(yè)，屬于社會財(cái)富再分配的表現(xiàn)形式之一。然而財(cái)政資金很大部分來源于納稅人，故而政府有必要將財(cái)政補(bǔ)貼更多的使用在與國民切身利益息息相關(guān)的項(xiàng)目中，從而調(diào)節(jié)社會財(cái)富分配不均，促進(jìn)社會正義價(jià)值的實(shí)現(xiàn)。但是，上市公司本在市場經(jīng)濟(jì)中更占優(yōu)勢，如果補(bǔ)貼不當(dāng)，則會導(dǎo)致社會財(cái)富分配愈加不合理。因此，政府應(yīng)當(dāng)嚴(yán)格規(guī)范財(cái)政補(bǔ)貼的主體、適用范圍、運(yùn)行程序等事宜。

三、內(nèi)蒙古企業(yè)上市補(bǔ)貼法治化路徑

（一）上市補(bǔ)貼政策制定方面

我國財(cái)政補(bǔ)貼行為在實(shí)踐中由來已久，然而由于地方配套的規(guī)范性文件尚不完善，導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)中運(yùn)行效果并不理想，可能會存在補(bǔ)貼金額設(shè)定隨意、有礙社會公平正義、導(dǎo)致企業(yè)存在“預(yù)算軟約束”的風(fēng)險(xiǎn)，從而影響企業(yè)持續(xù)健康發(fā)展。因此，制定位階較高的專門性規(guī)范勢在必行。

首先，應(yīng)對政府補(bǔ)貼的主體及其職權(quán)范圍進(jìn)行規(guī)制。可以借鑒歐盟的相關(guān)做法，根據(jù)補(bǔ)貼數(shù)額的大小，劃分補(bǔ)貼規(guī)則的制定權(quán)限。第一，由于制定補(bǔ)貼的相關(guān)政策需要科學(xué)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析，而盟市級以下政府一般缺乏相關(guān)人才儲備。同時(shí)，行政補(bǔ)貼政策需要在財(cái)政預(yù)算足夠的情況下才得以實(shí)施，而盟市級以下政府的財(cái)政預(yù)算通常不太穩(wěn)定，難以支持補(bǔ)貼實(shí)施。因此，縣級規(guī)范性文件僅能設(shè)定給予企業(yè)每年10萬元以下的補(bǔ)貼。第二，地方政府規(guī)章可以設(shè)定給予企業(yè)每年 100 萬元以下的補(bǔ)貼。第三，地方性法規(guī)可以設(shè)定針對企業(yè)每年 1000 萬元以下的補(bǔ)貼。第四，更大數(shù)額的補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)由行政法規(guī)或者部委規(guī)章來設(shè)定。

其次，應(yīng)對上市補(bǔ)貼適用領(lǐng)域進(jìn)行限制。我國的政府補(bǔ)貼的適用應(yīng)該限定在以下范圍之內(nèi)或者說應(yīng)該基于以下目的之一：一是促進(jìn)產(chǎn)業(yè)間發(fā)展平衡，彌補(bǔ)產(chǎn)業(yè)間差距；二是縮小地區(qū)、貧富差距；三是促進(jìn)社會保障；四是推進(jìn)產(chǎn)業(yè)的科技發(fā)展；五是社會公用企業(yè)的政策性虧損補(bǔ)貼的需要。對于上市企業(yè)補(bǔ)貼適用領(lǐng)域的合理化限制對補(bǔ)貼本身正當(dāng)性的發(fā)揮有著十分重要的影響，使其能夠切實(shí)促進(jìn)產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟(jì)布局與發(fā)展以及社會健康穩(wěn)定。

最后，應(yīng)當(dāng)對上市補(bǔ)貼適用范圍進(jìn)行合理限制。雖然上市補(bǔ)貼可以幫助企業(yè)降低其成本、增加其利潤，但是它本身對地區(qū)、企業(yè)經(jīng)濟(jì)發(fā)展起不到任何貢獻(xiàn)效果，在市場運(yùn)行中，企業(yè)發(fā)展依靠的必然是其自身的核心實(shí)力，而非政府暫時(shí)的補(bǔ)貼，因此，給予那些沒有實(shí)力的公司政府補(bǔ)貼的行為并沒有實(shí)際價(jià)值，最終導(dǎo)致資金和資源的白白流失。上市補(bǔ)貼應(yīng)當(dāng)提供給有發(fā)展前景、有競爭實(shí)力的企業(yè)或產(chǎn)業(yè)，同時(shí)，獲得補(bǔ)貼的企業(yè)也需要對政府補(bǔ)貼的使用制定合理的規(guī)劃，要建立健全一套完備的內(nèi)部控制機(jī)制，加強(qiáng)政府補(bǔ)貼使用過程中的透明性，才能在保障企業(yè)自身良性發(fā)展的同時(shí)維護(hù)行業(yè)秩序的穩(wěn)定。

（二）上市補(bǔ)貼政策執(zhí)行

要想達(dá)到公共政策實(shí)施的最佳效果，不僅需要科學(xué)合理地制定政策，更需要做好執(zhí)行環(huán)節(jié)。

首先，為解決政府服務(wù)水平不佳的難題，應(yīng)當(dāng)提升企業(yè)上市補(bǔ)貼政策服務(wù)水平。因此，有必要不斷強(qiáng)化相關(guān)政府的服務(wù)意識，促進(jìn)政策發(fā)揮最大實(shí)效。例如，可以學(xué)習(xí)成都“高新通”的做法，即充分利用信息化手段簡化上市補(bǔ)貼申報(bào)流程，企業(yè)只需要按照意見修改后提交最終紙質(zhì)材料，實(shí)現(xiàn)政策申報(bào)―只跑一次的優(yōu)質(zhì)服務(wù)。

其次，為提高執(zhí)行機(jī)構(gòu)間溝通交流的效率，應(yīng)當(dāng)建立上市補(bǔ)貼政策執(zhí)行機(jī)構(gòu)間的合作機(jī)制。即應(yīng)建立上市補(bǔ)貼工作的議事規(guī)則，定期召開會議，對相關(guān)部門工作的問題進(jìn)行處理，從而確保政策有效實(shí)施。目前各部門間一般通過具體事項(xiàng)的信息交換為主進(jìn)行工作，盡管信息交換的頻率高，但信息重復(fù)交換、信息交換不全面等現(xiàn)象屢見不鮮。因此，有必要建立各部門之間的信息交換機(jī)制，將企業(yè)的發(fā)展信息、財(cái)稅信息、科技創(chuàng)新信息等有效整合提供給政策執(zhí)行人員，進(jìn)而提高政策執(zhí)行效果。

最后，為防止內(nèi)蒙古企業(yè)上市補(bǔ)貼審核過程不嚴(yán)格導(dǎo)致其流于形式的問題日益嚴(yán)重，需要嚴(yán)格規(guī)范行政執(zhí)行主體行使相關(guān)職權(quán)的方式和程序。第一，相關(guān)工作人員在審核補(bǔ)貼申報(bào)材料時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重形式審查與實(shí)質(zhì)審查相結(jié)合，為實(shí)現(xiàn)實(shí)質(zhì)正義提供保障。第二，審核企業(yè)上市補(bǔ)貼的工作人員應(yīng)當(dāng)對于市場信息和相關(guān)政策十分熟悉，因此其有必要參與補(bǔ)貼前期調(diào)查評估工作。第三，對于補(bǔ)貼款項(xiàng)發(fā)放的相關(guān)工作內(nèi)容應(yīng)當(dāng)由多主體共同實(shí)施，各主體各司其職、互不干涉，旨在形成互相監(jiān)督的格局，從而保障補(bǔ)貼資金發(fā)放過程的規(guī)范性和財(cái)政資金本身的安全性。

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（作者單位：1.中央民族大學(xué)；2.呼和浩特民族學(xué)院）

責(zé)任編輯：康偉