融合式治理 生態型發展
——崇明區構建“生態、發展、治理”鄉村治理體系

■許亞輝 劉 奕

自2019年全國鄉村治理體系建設試點示范工作開展以來，崇明區深入貫徹中央、本市關于推動鄉村治理體系和治理能力現代化的決策部署和工作要求，積極探索符合超大城市遠郊特點、符合生態保護和綠色發展要求的“融合式治理、生態型發展”鄉村治理模式，努力構建“生態、發展、治理”相互促進、協同共贏的鄉村治理體系。

一、堅持黨建引領，織密基層治理網絡

全面深化黨建“葉脈工程”，通過組織再造、結構優化和資源整合，織密基層治理網絡，打造基層治理便捷模式。

一是堅持“全區域覆蓋”，持續提升鄉村治理的深度。把黨建“微網格”作為鄉村治理的基本模塊，推動網格科學化設置、實體化運作。劃定合理邊界，構建全覆蓋工作體系。根據村居所轄范圍、人口數量以及生產生活習慣等，合理劃分黨建“微網格”，每個網格覆蓋范圍在1平方公里左右，形成“15分鐘治理微圈”，目前全區共建立黨建“微網格”998個。健全組織架構，構建全方位組織體系。依托黨建“微網格”，重構基層組織體系，推動黨支部（黨小組）建在網格上，形成“村居黨組織—網格黨支部（黨小組）—黨員家庭”三級聯動的組織體系。打造活動陣地，構建全領域服務體系。堅持“一網一點、全面覆蓋”，依托微網格內閑置公房、黨員自有房屋等，在每個黨建“微網格”建立一個黨群服務點，整合新時代文明實踐點、睦鄰點、姐妹微家等“微陣地”，推進“多點合一”。

二是堅持“全方位參與”，持續提升鄉村治理的廣度。依托黨建“微網格”，整合人員、資源、服務到群眾“家門口”。聚合多元主體到“微網格”。配齊配強網格管理團隊、工作團隊和志愿團隊，由村居干部分片包干，擔任網格長，并以黨小組長、村居民小組長、鄉賢等為主體，吸納管理團隊6683人、工作團隊8092人、志愿者團隊1.4萬余人。整合多種資源到“微網格”。建立資源清單化管理制度，全面梳理鄉鎮行政、群團、社會以及駐區單位資源，挖掘村居有一定特長的“能人”，通過編制資源清單，安排專項活動經費，直接配送到網格，有效提高網格一線解決問題、服務群眾的能力。融合多項服務到“微網格”。針對行動不便的群眾，提供社會救助、勞動醫療、農民建房等方面的便民代辦服務；實現助老服務、醫療衛生、文化健身等公共服務設施全覆蓋；打造集鄉村醫生、家庭醫生和互聯網醫療為一體的村民醫療服務體系；探索在網格黨群服務點開展“漂移”志愿服務活動努力打造開放性、共享型的服務平臺。

三是堅持“全天候服務”，持續提升鄉村治理的溫度。建立健全長效工作機制，不斷拓展黨建“微網格”功能，打造有溫度的鄉村。完善聯系服務群眾機制。持續深化村居干部“民情日記”大走訪活動，確保村居干部每年對網格群眾開展一次全覆蓋走訪。探索把“雙聯系”工作延伸到黨建“微網格”，常態化開展調研走訪，確保“民有所呼、我有所應”。完善問題快速反應機制。構建形成網格問題“發現-會商-處置-反饋”閉環管理機制，實現“小事一格解決、大事全網聯動”。約70%的簡單訴求在微網格內即可完成，較難訴求由網格長提交議事協商領導小組進行商議。“葉脈工程”實施以來，共處理各類問題9349個。完善網格自我管理機制。全覆蓋建立村居民網格協商議事平臺，探索推行鄰里互助、組團自治模式，初步形成廟鎮合中村“合家歡管家”、橫沙鄉豐樂村“五福”基金等一批自治新模式。

二、堅持生態優先，夯實治理基礎

結合崇明地域面積廣、人口居住分散、農村居民普遍老齡化、生活半徑小等實際情況，充分利用“好生態”催生“好經濟”，通過“好經濟”保障“好民生”，推動“好民生”助力“好治理”，形成“生態良好、發展持續、治理有效”的良性循環。

一是全面提升生態治理水平。系統推進“水土林氣灘”常態治理，創新路長制、河湖長制、林長制、環長制“四長”協同機制，在全國率先實現全域長江退捕，實施“生態警務”“河道警長”，在全市首創生態檢察官派駐區河長辦制度，全面踐行綠色生產生活理念，打響消黑除劣全民戰役。全區劣V類水體全面消除，森林覆蓋率超30%，地表水環境功能區達標率100%，環境空氣質量優良天數達88.7%，基本消除重污染天氣，生態環境品質持續提升。大力推進生態惠民工程，結合生態環境保護、生態項目維護等工作，開發生態就業崗位。2022年以來，新增就業崗位15468個，開展非農崗位培訓和技能提升培訓1971人次，累計培育新型職業農民5500余名。

二是持續改善農村人居環境。深入推進農村人居環境優化工程，全面夯實河長制、湖長制，創新實施“河道警長制”，基本實現農村生活污水處理全覆蓋。推進生活垃圾分類處置和資源化利用，建立覆蓋各鄉鎮的21座濕垃圾處理站，實現濕垃圾就地就近消納利用。高質量完成14個市級、49個區級鄉村振興示范村建設，累計獲評市級美麗鄉村示范村45個。有序推進農民相對集中居住，完成12900戶簽約。不斷完善農村路網體系，近三年提檔升級農村公路212公里，成功創建市級“四好農村路”示范鎮12個、示范路34條。

三是深入推動鄉村特色產業發展。緊緊抓住農業品牌打造、新型經營主體培育、農旅融合等關鍵環節，推動鄉村特色產業發展。創新發展都市現代綠色農業。全面完成農村產權制度改革，實施土地精細化管理，土地規范流轉率達90%以上。開展農業精準招商，培育新型農業經營主體，2022年末，全區農業產業化區級及以上重點龍頭企業32家。建立“龍頭企業+產業聯盟+行業協會”產業聯合體模式，推進集團化發展。探索發展家門口產業。試點開展“村集體經濟組織+農業龍頭企業+農戶”的崇明白山羊訂單式養殖模式，依托崇明白山羊、崇明清水蟹等14件農產品地理標志，推出“優農三兄弟”崇明農產品區域公共品牌，打造“崇明Me道”銷售平臺，提升品牌影響力。挖掘造型黃楊、西紅花、民宿等特色產業，因地制宜推進農業與旅游、文化、體育、康養等元素融合發展。做大做強生態旅游產業。大力發展休閑農業和鄉村旅游，打造“永豐藝術田園”稻田畫、東禾九谷開心農場等一批A級景區、民宿、農旅景點線路。目前，全區國家A級景區共25家，備案民宿1097家，其中市級星級民宿72家，占全市總量的62%。2022年，休閑農業與鄉村旅游接待186萬人次，收入79000萬元。

三、堅持四治融合，切實提升治理效能

堅持自治、德治、法治、智治融合發展，全力建設治理有效、鄉風文明、和諧有序的鄉村社會。

一是以議事協商為基礎，提升村民自治能力。建立村民議事協商工作模式。統籌推進村民議事會、村民理事會、新鄉賢理事會、紅白理事會、“百言堂”姐妹議事會等議事協商平臺建設，以“分層分類、精準協商”為目標，探索建立“1234”村民議事協商工作模式，即依托黨建微網格和各類議事平臺建立一個議事協商陣地，組建議事協商領導小組、工作小組兩支隊伍，創新小事簡商、急事快商、難事共商三種協商形式，做好協商議題、過程、結果和執行情況四項公開，提高民主決策的科學化、民主化和規范化水平。以村規民約促移風易俗。結合“倡移風易俗、樹文明新風”“百萬家庭新食尚、公筷公勺我家行”以及市民生態文明修身活動等專項行動，修訂完善彰顯村域特色、體現村民意愿的村規民約，形成移風易俗實施意見，建立紅白事申報備案審核制度，明確各類倡導和禁止事項，充分發揮村規民約作為村民自我管理、自我服務、自我教育、自我監督行為規范的作用。

二是以積分制為引領，加強村民德治實踐。以積分制激活內動力。通過新村鄉、橫沙鄉整鄉全域推進和華西村、永樂村、井亭村等村級多點示范的方式，探索應用積分制的方式解決鄉村治理難題。以家風家訓傳文明新風。積極選樹“瀛洲好鄉賢”，廣泛開展“傳好家風好家訓、揚生態美瀛洲風”“傳家訓、立家規、揚家風”等主題活動，通過家風家訓上墻，引導村民自省、自踐，持續倡導新時代好家風。以榜單制樹文明鄉風。積極選樹最美崇明人、好人好事、最美媳婦等典型人物，開展文明家庭、最美家庭、五星級黨員家庭、最美庭院、農村五美社區、平安社區、平安家庭等系列創建評比活動，發揮紅榜激勵、黑榜約束作用，營造“創優爭先、比學趕超”氛圍。2019年以來，共表彰區五星級文明戶32875戶、“最美庭院”300戶，共有9人獲評“中國好人”，20人入圍“中國好人榜”，1人獲評全國“四個100”最美志愿者。

三是提升鄉村法治水平。凝聚力量強化法治供給。積極開展民主法治示范村創建和重點培育工作，成功創建5個全國民主法治示范村。實施“法律明白人”“法治帶頭人”培養工程，目前全區共有“法治帶頭人”1115名、“法律明白人”1840名。構建由1個區級中心、18個鄉鎮工作站、358個村居工作室、160個工作點組成的公共法律服務基礎網絡，推動以“非訴”功能為一體的新型公共法律服務平臺建設，實現“公共法律服務+”特色服務升級。多種方式營造法治氛圍。通過法治宣講、以案釋法、文藝演出、法治咨詢等多種形式，依托法治宣傳欄（廊）、微信公眾號等多種載體，開展“鄉村振興 法治同行”主題活動。目前港西鎮社區法治實踐基地、堡鎮法治文化園等4個陣地獲評上海市社會主義法治文化品牌陣地。整合資源化解矛盾糾紛。落實“法援惠民生”“一村居一法律顧問”等實事項目，開展“重點領域風險隱患預防化解”“矛盾糾紛排查化解”等專項活動，成立全市首家海上糾紛聯合調解工作室。全區實現人民調解委員會和農村社區法律顧問全覆蓋，農村矛盾糾紛調解成功率達95%以上。

四是提升鄉村智能化治理水平。推進數字鄉村建設。發揮“社區云”平臺作用，不斷拓展“社區云”場景應用。2020年實現“村居務公開入戶”陽光工程全覆蓋，建立了黨務、政務、財務等公開清單。提升5G網絡覆蓋能力，累計建成基站3530個，實現5G網絡基礎全覆蓋，全區萬人5G基站占有率全市第一。健全農村社區公共安全體系。推進“雪亮工程”建設，268個村實現“雪亮工程”全覆蓋，將新增的視頻監控和改造的高清智能監控，融入鄉村智能安防建設體系。2022年刑事案件發生率0.14%，為全市最低。建好智能治理“一張網”。依托“一網統管”平臺，探索推進黨建“葉脈工程”智慧管理平臺建設，以“人、地、事、組織、陣地”為核心數據，將黨建“微網格”設置分布、黨群服務陣地功能布局、三支隊伍整合配備以及“微網格”內發現問題的跟蹤處理等情況一屏集成，形成電子“作戰地圖”，并與公安、水務、環保等信息系統全面對接，實現信息互通、數據共享。打造智慧農業、數字鄉村、河湖保護等智慧治理應用場景28個，探索發展智慧健康養老產業，加強信息技術和智能產品應用，促進老年人緊急救援、老年人智能相伴等智慧養老應用場景落地。

崇明區通過“融合式治理、生態型發展”的鄉村治理模式，讓工作力量、服務資源有效延伸至基層治理觸角，切實增強問題處理的及時性、協同性和有效性，解決因居住分散、老齡化嚴重等帶來的治理問題，群眾對鄉村治理的滿意度不斷提升。