深化“毗鄰黨建”運(yùn)行機(jī)制的思考

■程 艷

習(xí)近平總書記在扎實(shí)推進(jìn)長(zhǎng)三角一體化發(fā)展座談會(huì)上強(qiáng)調(diào)，實(shí)施長(zhǎng)三角一體化發(fā)展戰(zhàn)略要緊扣“一體化”和“高質(zhì)量”兩個(gè)關(guān)鍵詞，以一體化的思路和舉措打破行政壁壘、提高政策協(xié)同，讓要素在更大范圍暢通流動(dòng)，促進(jìn)高質(zhì)量發(fā)展。2016年在總結(jié)滬浙跨省毗鄰區(qū)域協(xié)同聯(lián)動(dòng)發(fā)展經(jīng)驗(yàn)做法基礎(chǔ)上，首次提出了“毗鄰黨建”概念。經(jīng)過(guò)前后七年持續(xù)探索，初步形成了“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域協(xié)同發(fā)展、跨界治理、共建共享的一種新的黨建形態(tài)。中組部黨建研究所、市委辦公廳及市委組織部一直跟蹤關(guān)注，2018年11月寫入中共上海市委文件，2022年6月寫入上海市第十二次黨代會(huì)報(bào)告，有關(guān)案例獲評(píng)“全國(guó)城市基層黨建創(chuàng)新最佳案例”。

一、“毗鄰黨建”實(shí)踐探索及其運(yùn)行機(jī)制

“毗鄰黨建”率先發(fā)源于金（山）平（湖）嘉（善），探索歷時(shí)七年，在以下幾個(gè)方面取得積極成果。

在黨建共聯(lián)方面，2016年3月，金山區(qū)與嘉興嘉善縣簽訂“滬浙毗鄰地區(qū)一體化發(fā)展示范區(qū)”共建協(xié)議。2017年5月，金山區(qū)與嘉興市正式簽訂全面戰(zhàn)略合作框架協(xié)議。在此基礎(chǔ)上，2017年8月，金山區(qū)委與嘉興平湖市委簽署“毗鄰黨建”引領(lǐng)區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展合作框架協(xié)議。2017年6月，南北山塘村成立聯(lián)合黨支部，“毗鄰黨建”開始啟航。

在要素共享方面，建成滬浙對(duì)接道路17條，實(shí)現(xiàn)公交卡、市民卡的互聯(lián)互通。在全國(guó)率先探索跨省醫(yī)療機(jī)構(gòu)“點(diǎn)對(duì)點(diǎn)”實(shí)時(shí)聯(lián)網(wǎng)結(jié)算。探索干部聯(lián)動(dòng)培養(yǎng)模式，已累計(jì)互派191名科級(jí)干部和村居干部掛職鍛煉。

在鄉(xiāng)村振興方面，廊下、張堰、呂巷鎮(zhèn)以及廣陳、新倉(cāng)鎮(zhèn)共同打造“田園五鎮(zhèn)”。據(jù)實(shí)地調(diào)研，2022年張堰、廊下、呂巷鎮(zhèn)分別投資1.3億元、6.8億元、4.9億元，涉及41個(gè)項(xiàng)目。

滬浙“毗鄰黨建”，從兩村“南北山塘”、楓涇與新埭鎮(zhèn)“雙委員制”，到“田園五鎮(zhèn)”“長(zhǎng)三角科技城”，從區(qū)域“邊界十聯(lián)”協(xié)同治理到“邊界六聯(lián)”黨建聯(lián)建，第一個(gè)跨省市融合產(chǎn)業(yè)園、第一個(gè)跨省市聯(lián)合黨支部、第一個(gè)跨省市鄉(xiāng)村振興先行區(qū)、第一條跨省市市域鐵路等相繼誕生。

二、“毗鄰黨建”發(fā)展面臨的問(wèn)題和挑戰(zhàn)

（一）從宏觀看，“毗鄰黨建”發(fā)展面臨新機(jī)遇、新挑戰(zhàn)

一是引領(lǐng)性不足。“毗鄰黨建”其以黨建引領(lǐng)為基礎(chǔ)，發(fā)揮毗鄰區(qū)域各級(jí)、各類黨組織的政治核心作用，把黨的政治優(yōu)勢(shì)、組織優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為發(fā)展優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)黨建工作與跨界一體發(fā)展的深度融合。當(dāng)前，滬浙毗鄰地區(qū)組織部門合作不強(qiáng)，特別是相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部更換后，主動(dòng)對(duì)接不夠，導(dǎo)致以往的“毗鄰發(fā)文”執(zhí)行不到位。

二是跨界性冷淡。過(guò)去因?yàn)殂∈貐^(qū)劃邊界、部門邊界、層級(jí)邊界的屬地化管理模式，使得毗鄰區(qū)域公共問(wèn)題因?yàn)榭缃缧韵萑胧ъ`狀態(tài)。為了現(xiàn)實(shí)需要，“毗鄰黨建”表現(xiàn)出與之相適應(yīng)的跨界性，即跨行政區(qū)劃邊界、跨部門邊界、跨行政層級(jí)邊界。但是，三年疫情之后，因經(jīng)濟(jì)發(fā)展、財(cái)政能力、競(jìng)爭(zhēng)壓力導(dǎo)致邊界公共議題不足，往往在遇到問(wèn)題時(shí)才加強(qiáng)部門協(xié)作、跨界治理。

三是一體化乏力。“毗鄰黨建”通過(guò)發(fā)揮黨組織點(diǎn)多、線長(zhǎng)、面廣的優(yōu)勢(shì)，在跨界治理過(guò)程中起到協(xié)調(diào)多方利益、整合多方資源、搭建共治平臺(tái)、開展協(xié)同行動(dòng)的作用，最終目的是以一體化黨建帶動(dòng)跨區(qū)域聯(lián)動(dòng)發(fā)展和共同富裕。但是，當(dāng)下還缺乏頂層設(shè)計(jì)，往往就是邊界毗鄰村或鎮(zhèn)之間開展低層次的合作交流，制度化的約束、常態(tài)長(zhǎng)效不夠。

（二）從微觀看，“毗鄰黨建”運(yùn)行機(jī)制存在制約瓶頸

一是宏觀視野不夠開闊。金、平嘉等地的高質(zhì)量發(fā)展，客觀上必須探尋一種契合自身發(fā)展的黨建形態(tài)來(lái)引領(lǐng)，“毗鄰黨建”承載著鄉(xiāng)村振興、長(zhǎng)三角一體化、共同富裕、虹橋國(guó)際開放樞紐南向拓展帶等一系列國(guó)家戰(zhàn)略以及上海市“南北轉(zhuǎn)型”戰(zhàn)略要求，特殊使命需要特殊的黨建內(nèi)涵承載。金山區(qū)本位化、單向性考慮得多，對(duì)平湖、嘉善的產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢(shì)、發(fā)展經(jīng)驗(yàn)汲取少，長(zhǎng)三角科技城、長(zhǎng)三角路演中心、上海樂(lè)高樂(lè)園度假區(qū)等主動(dòng)輻射的半徑大多停留在金山范圍內(nèi)，重大戰(zhàn)略的溢出效應(yīng)承接不夠。

二是管理層次還不夠高。毗鄰黨建工作沒(méi)有明確納入各級(jí)黨委年度考核，兩地缺乏統(tǒng)一的黨建聯(lián)動(dòng)標(biāo)準(zhǔn)，影響了統(tǒng)一謀劃、同步推進(jìn)。第一輪“田園五鎮(zhèn)”，主要靠五鎮(zhèn)輪值會(huì)議制度。這種民間“半官方”組織聯(lián)盟，推動(dòng)了項(xiàng)目初級(jí)的發(fā)展，但對(duì)毗鄰地區(qū)統(tǒng)一規(guī)劃、產(chǎn)業(yè)布局，特別是如何以整體面貌參與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)、重大項(xiàng)目落地尤其是國(guó)家戰(zhàn)略實(shí)施，往往捉襟見肘。

三是運(yùn)行機(jī)制不夠靈活。滬浙兩地政策不相通，以土地承包流轉(zhuǎn)補(bǔ)貼為例，金山是每年給農(nóng)戶的，平湖是一次性給村的；在要素流動(dòng)上，勞動(dòng)力、資本、技術(shù)、信息等未能實(shí)現(xiàn)“大循環(huán)”，村集體、企業(yè)特別是中小企業(yè)參與的積極性不高；在空間上，楓涇鎮(zhèn)及其毗鄰的新埭、姚莊鎮(zhèn)和惠民街道，金山衛(wèi)鎮(zhèn)及其毗鄰的獨(dú)山港鎮(zhèn)已經(jīng)形成“田園五鎮(zhèn)”事實(shí)上的“朋友圈”，如何拓展“田園五鎮(zhèn)”后勁不足；在功能上，碳谷綠灣產(chǎn)業(yè)園與浙滬新材料產(chǎn)業(yè)園、獨(dú)山港經(jīng)濟(jì)開發(fā)區(qū)等分屬不同的管理主體，聯(lián)動(dòng)發(fā)展面臨難題等。

三、持續(xù)深化“毗鄰黨建”運(yùn)行機(jī)制

（一）完善頂層設(shè)計(jì)

發(fā)展，需要黨建引領(lǐng)；毗鄰地區(qū)發(fā)展，則需要“毗鄰黨建”引領(lǐng)。通過(guò)黨建聯(lián)建、聯(lián)合支部、結(jié)對(duì)共建、“毗鄰發(fā)文”等“黨建握手”這一有效形式，加強(qiáng)區(qū)市（縣）、鎮(zhèn)村不同類型黨組織的頂層設(shè)計(jì)，從而引領(lǐng)不同行政職能部門開展諸如交通、技術(shù)、資本、人才、產(chǎn)業(yè)、民生等“要素”資源整合，取長(zhǎng)補(bǔ)短，引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)共同發(fā)展，實(shí)現(xiàn)多贏。具體來(lái)說(shuō)，要?jiǎng)?chuàng)設(shè)平臺(tái)，持續(xù)健全完善五個(gè)機(jī)制，即毗鄰地區(qū)黨委的聯(lián)席會(huì)議機(jī)制、相關(guān)行政職能部門定期交流機(jī)制、毗鄰鎮(zhèn)村年度合作協(xié)議機(jī)制、年度干部人才交流機(jī)制和毗鄰黨建工作考核機(jī)制，以促進(jìn)毗鄰黨建工作常態(tài)長(zhǎng)效、可持續(xù)發(fā)展。

（二）深化項(xiàng)目合作機(jī)制

黨建引領(lǐng)，主要體現(xiàn)的是領(lǐng)導(dǎo)地方發(fā)展、作出科學(xué)決策，選派優(yōu)秀骨干力量；毗鄰地區(qū)，也是如此。毗鄰地區(qū)各級(jí)黨組織在有效論證、科學(xué)決策的基礎(chǔ)上，定期遴選并開展各類合作項(xiàng)目，并跟蹤督導(dǎo)項(xiàng)目落實(shí)落地。具體來(lái)說(shuō)，要構(gòu)建項(xiàng)目合作“五聯(lián)”機(jī)制，即毗鄰產(chǎn)業(yè)聯(lián)動(dòng)機(jī)制、毗鄰環(huán)保聯(lián)治機(jī)制、毗鄰綜治聯(lián)創(chuàng)機(jī)制、毗鄰交通聯(lián)線機(jī)制、鄉(xiāng)村振興聯(lián)富機(jī)制，合力推進(jìn)跨界治理、協(xié)同發(fā)展邁向新臺(tái)階。

（三）構(gòu)建文化融合機(jī)制

“毗鄰黨建”本身就是在地緣相近、人緣相親、業(yè)緣互補(bǔ)的基礎(chǔ)上逐步提煉總結(jié)出來(lái)的，文化融合則能久遠(yuǎn)。通過(guò)融合地方文化（習(xí)俗），體現(xiàn)地方色彩，開展為毗鄰兩地人民群眾喜聞樂(lè)見、根魂一體的活動(dòng)（項(xiàng)目），互為呵護(hù)本土民俗，共同傳承鄉(xiāng)土文化。唯有文化認(rèn)同，黨建工作、業(yè)務(wù)工作更能深入人心。

（四）強(qiáng)化典型示范、創(chuàng)先爭(zhēng)優(yōu)機(jī)制

作為適應(yīng)一體化發(fā)展的黨建新形態(tài)，中組部、中央黨校、上海市委都十分重視，如何讓跨區(qū)域、互動(dòng)性的優(yōu)良特質(zhì)進(jìn)一步釋放，一方面需要上級(jí)黨委部門更加重視，加強(qiáng)不同層面的對(duì)接、支撐和扶持，加強(qiáng)理論研討；另一方面鼓勵(lì)毗鄰區(qū)縣（市）進(jìn)一步深入互動(dòng)（干部、人才、民生等齊頭并進(jìn)），對(duì)區(qū)鎮(zhèn)層面的典型經(jīng)驗(yàn)加大宣傳，大膽創(chuàng)新，鼓勵(lì)探索，不斷賦予“毗鄰黨建”生機(jī)與活力。