地方政府在招商引資中的角色定位分析

楊 莉

（河南林州市商務發展事務中心，河南林州 456550）

0 引言

改革開放初期，我國處于計劃經濟時代，隨著“以經濟建設為中心”的提出，發展經濟成為中心工作，而招商引資則成為地方政府發展地域經濟的重要方式之一。地方政府作為招商引資主體，不僅主導著招商引資的方向，也承擔著大部分事務性工作。這種政府主導型招商引資模式在當時確實有效推動了地方經濟的發展，促進了GDP 的增長。但經過40 多年的發展，我國已建立起中國特色社會主義市場經濟體系，政府主導型招商引資模式的弊端也日漸明顯，已越來越不適應經濟的發展。因此，在新的經濟形勢下，政府在招商引資工作中的角色定位成為亟待解決的問題[1]。

為了更好地解決政府在招商引資中的角色定位問題，本文擬從政府職能研究入手，結合其在招商引資中的具體體現，深入分析當前地方政府在招商引資過程中的一些突出表現，根據理論聯系實際，分析地方政府在招商引資中扮演的角色。

1 政府職能概述

政府職能是指行政主體作為國家管理的執行機關，在國家和社會管理中承擔的職責和功能。政府職能主要包括政治職能、經濟職能、文化職能和社會公共服務職能等方面。政府各項職能主要是通過中央與地方政府相互配合、相互協調實現的，地方政府需要履行的職責、執行的政策、實施的細則、完成的目標都是地方政府的職能所在。

政府各項職能在不同階段有不同的界定。當前，在社會主義市場經濟條件下，我國堅持以馬克思主義為指導，結合我國實際，探索出具有中國特色的社會主義政府職能理論。基于該理論，政府的經濟職能主要包含以下幾個方面。

一是宏觀調控職能。宏觀調控是政府通過擬定經濟政策，對經濟進行調整的行動，主要通過財政政策、貨幣政策等手段來實施。

二是微觀規制職能。微觀規制是政府對經濟主體直接進行監管的行為，政府部門監管直接涉及某個企業、某個行業的微觀層面，主要借助于法律和規章等形式作用于企業，規范、約束和限制企業行為。

三是公共服務職能。公共服務職能是政府為滿足社會公共需求，提供充足的公共產品與優質的公共服務。政府的公共服務職能可分為事務性、民生性的公共服務，具體包含以下幾方面的內容：發展各項社會事業；實施公共政策、擴大社會就業、提供社會保障、建設公共基礎設施；健全政務、辦事和信息等公共服務系統。

四是市場培育與監管職能。相較于發達的市場經濟，我國的市場仍處于發育期，各類市場行為主體也仍處于學習期。因此，我國政府不僅要承擔起宏觀調控職能，還要承擔起發展中國家特有的培育市場的職能，且政府培育市場的方式、手段要符合市場經濟體制的規律。同時，還要履行好市場監管職能，維護公平、有序的市場秩序，嚴厲打擊不正當競爭行為。

2 政府職能在招商引資中的體現

在招商引資中，政府行使宏觀調控職能較為有效的方式就是宏觀政策引導。根據經濟發展的內在要求，通過制定宏觀產業政策，對產業進行引導、支持或限制。在招商引資中，政府行使宏觀調控職能主要體現在3 個方面：一是建立招商引資機構，二是設立系統合理的考核和激勵機制，三是設立科學的招商引資監管機制。

在招商引資過程中，政府行使微觀規制職能的有效方式是制定一系列有較強針對性的法律法規對微觀經濟行為進行規范、限制或約束。

在招商引資過程中，政府公共服務職能集中體現在對營商環境的建設和改善上。廣義的營商環境包括軟環境和硬環境，軟環境是指該地區的行政審批效率、市場條件、文化底蘊等方面的非物質條件，硬環境是指道路、交通、教育、醫療配套等基礎性建設。

在招商引資過程中，政府的市場培育與監管職能主要體現在積極培育市場上，尊重企業作為投資主體的地位，加強市場監管力度，優化市場環境，合理利用社會招商與平臺合作招商。然而，在招商引資實際工作中，地方政府在履行這些職能時，出現了一些偏差[2]。

3 地方政府在招商引資中角色失當表現

當前地方政府在招商引資過程中角色失當有諸多表現，但不外乎角色錯位、角色越位和角色缺位3 種情況。

3.1 角色錯位

角色錯位是指政府對自身職能缺乏清楚的認知，做了自己不該做的事情。一是工作重心的錯位。政府作為公共權力的主體，應當積極發揮其公共服務的職能。但是諸多地方政府將工作重心完全放在主導招商引資上，弱化了其提供公共服務的職能。甚至部分政府單位為了完成考核任務，讓一些非經濟職能的部門也直接參與招商引資，這是政府工作重心的錯位[3]。二是機構設置的錯位。比如，審批代替服務、簡政放權沒有落到實處。在具體的工作當中，沒有發揮市場機制的作用，打擊了企業投資的熱情和信心。各級招商機構之間分工不夠明確，部門職能交叉，在遇到問題的時候，就會出現推諉扯皮的現象，導致責任盲區的管理問題出現。

3.2 角色缺位

所謂政府職能的“缺位”是指政府在行政管理過程中，未能飾演好自己應有的管理者角色，未能履行好自己應盡的職責。根據新公共管理理論，政府的主要職能應體現在宏觀調控、政策引導、提供公共服務、培育市場體系等方面，但是很多地方政府并沒有從以上職能著手，過多地參與到招商活動中，在提供公共服務、培育市場體系上存在著較多的缺失[4]。一是制度機制不完善。在招商引資中，制度的缺失必然會使工作開展受到影響。一些地方政府在招商引資中始終扮演著主導者的角色，對于合作機制的建立一直缺乏重視，對培育政府、企業、社會組織間的合作機制研究不深，導致公共利益不能達到最大化。二是監管評估機制不完善。由于缺乏合理的監管和評估機制，再加上急于求成的心態，地方政府在引進項目時，往往忽視對投資者應有的審核和篩選，無視項目評估標準，這導致很多低效項目或者不適合當地發展的項目被引入，甚至招商項目演變成了“招傷”項目。三是公共產品及服務方面不完善。在新時代下，各地招商引資競爭將極大程度地聚焦在政府的服務能力和效率上。一些政府服務意識差，不注重基礎設施及投資軟環境建設，使地方整體形象在客商心目中大打折扣，直接影響當地招商引資的成功率。

3.3 角色越位

政府角色的越位是指地方政府在行使職能時超越了自身的職能和權限，干涉本不應該管理的事情。根據新公共管理理論及服務型政府理論，政府的主要經濟職能就是糾正市場失靈問題，在市場不能夠有效提供公共產品和公共服務的情況下，制定公平的規則[5]。而招商引資作為一種市場經濟行為，屬于市場范疇，說到底是企業的事，政府應該把主導權交給市場、交給企業，讓市場來檢驗其成效，充分發揮出市場在資源配置方面的作用。而一些地方政府目前將過多的精力放在招商引資上，同時主導整個過程，使得市場資源難以被有效利用，企業的生產能力、技術、特色、功能不能充分體現。

可見，政府在招商引資工作中角色定位的偏差，直接影響到政府職能的發揮，導致招商引資工作成效不佳，嚴重者還會影響到地方經濟的可持續發展。因此，地方政府亟需認清自己在新形勢下的角色定位。

4 地方政府在新形勢下招商引資角色定位分析

4.1 地方政府在招商引資中應扮演好四重角色

一是產業政策的制定者。主要是制定并不斷調整招商引資戰略規劃，根據當地的資源優勢、產業結構、產業發展方向、國家政策導向出臺一套切實可行的產業政策；在生產要素配置上制定一些針對性強、有吸引力的優惠政策；制定獎勵措施，加大財政支持力度，加強各項保障力度。

二是投資環境的營造者。主要是充分發揮地區的區位優勢、能源交通優勢，完善和提升基礎設施條件，打造宜居宜業的硬環境；提高行政服務效率，打造法治環境，依法辦事，公平公正，形成真誠公平對待外來投資者的營商環境和社會風氣，營造優質高效的政務環境；優化現有的績效考核體系，從高質量發展、良好產業結構、綠色生態、開放創新等多個維度綜合考核評估項目，實現招商引資從量變到質變的轉化。

三是招商引資活動的組織者和領導者。通過優化招商引資激勵機制，創新招商模式，激發企業主體內生動力；開展產業鏈招商，打造優勢產業鏈，培育產業鏈主體，強化招商服務；建立信息共享機制、人才培育機制，提供招商引資信息，規劃招商重點項目，組織對外宣傳推介，組建招商團隊，協調招商活動；地方政府作為地方國有企業的資產管理者，還應推進國有企業產權制度改革，推出國有企業的合資合作項目，與外來投資者進行談判，達成合作，履行投資合作義務。

四是市場秩序的監管者和維護者。一要制定市場規則，規范市場秩序；二要厘清職能邊界，減少政府對市場的行政干預，激發市場主體的活力和創造力；三要尊重市場規律，加強監管職能，維護市場秩序，糾正地方保護主義傾向，有效遏制不正當競爭行為。

4.2 地方政府在招商引資中應發揮好四方面作用

一是信息服務與政策引導。將本地社會經濟發展的基本數據、市場環境、區域優勢、發展戰略、優惠政策、可選項目、合作資訊等信息收集匯總，提供及時、可靠、全面、完整的招商引資信息[6]。地方政府提供的信息是其公共服務的重要內容，具有權威性和公信力，可以大大降低外來投資者的信息風險，減少和消除外來投資者由于信息不對稱而造成的決策失誤。地方政府向外來投資者提供市場機會和利潤空間，在勞動力、土地使用權、產權等生產要素配置和銷售方面提供優惠條件，并適當減免其稅費負擔。

二是項目宣傳推介。根據市場前景、本地資源、利潤水平、政策導向等因素，選擇對外來投資者有吸引力的項目，作為重點項目宣傳推介。通過會展、信息平臺、新聞媒體等渠道大力宣傳，加強傳播效應，引起社會關注，產生良好反響。

三是協調溝通服務。通過牽線搭橋、溝通協調，使區域內外的企業建立合作關系，并在手續辦理方面發揮行政服務中心的優勢，提供“一站式服務”，簡化辦事手續，提高辦事效率，為外來投資者排憂解難。

四是權益保障與獎懲措施。運用行政手段和法律手段，切實維護外來投資者的經營環境和合法權益，打擊和制止對外來投資者的非法侵害。對于在招商引資中有重大貢獻的單位和個人，給予適當的榮譽和物質獎勵；在振興地方經濟方面有突出貢獻的外來投資者，給予表彰和獎勵，營造良好的招商引資氛圍。

5 結語

地方政府在招商引資中的多重作用，是由政府在區域經濟發展中的地位所決定的。現階段政府職能轉化并不是簡單地減少行政職能，而是從直接管理經濟活動轉化為運用政策調整經濟關系。在承擔這些角色的時候，地方政府唯有清楚地認識到自己在招商引資中應該扮演的角色，不“錯位”、不“越位”、不“缺位”，高效提供公共服務，才能更好地發揮作用，助力地方經濟的發展。