公益性場館全成本預算績效分析在新時期的應用

孫娟 濰坊市財政局

引言

當前經濟運行面臨較大壓力，財政收支矛盾突出，對財政管理提出更高要求。預算績效管理逐漸深入人心，通過實施績效管理，財政支出得到緩解，但仍存在問題。為解決當前財政資金管理問題，中央及地方財政出臺相關文件，要求開展全成本預算績效管理。開展全成本預算績效管理是各級黨委政府的要求，解決財政收支矛盾是必然要求。

一、當前全成本預算績效管理存在的問題

（一）全成本預算績效開展受預算資金分配的固化模式影響較大

全成本預算從提高預算編制的合理性、精準性出發，可以在源頭上有效解決財政資金配置偏差問題。但由于測算繁重，工作量大，加上預算執行偏于嚴格，故而相對阻力較大，預算單位短期內難以接受。因此，打破預算資金分配的固化模式成為開展全成本預算績效管理的關鍵所在。

（二）全成本預算邊界不夠清晰

預算部門長期以來對成本邊界沒有進行準確、科學的界定，不重視財政資金投入績效，導致預算成本邊界模糊不清。

（三）全成本預算績效獲取預算項目歷史關聯數據困難

長期以來，財政及預算單位對預算項目重資金分配輕效益管理，項目產出效益數據、指標沒有明確量化要求，關聯資料保存管理不到位，導致全成本預算績效所需關聯數據獲取較為困難，成本核算缺乏精準、完整的數據支撐。

（四）預算單位對全成本預算績效改革積極性不高

全成本預算績效在財政資金管理上更加注重結果導向，強調成本效益，硬化責任約束，對預算單位既有利益影響較大。預算單位投入大量的時間、人力、物力開展全成本預算績效評價，最終結果可能大幅壓減本單位項目資金，因此預算單位對于該項工作積極性不高，缺乏工作動力。

（五）全成本預算績效核算方法和路徑不夠完善

目前，全成本預算績效評價仍處于試點探索階段，全國從中央到地方對成本核算方法及路徑沒有統一的口徑及標準，定額標準核定的科學性、合理性有待進一步完善。

二、全成本績效評價的整體設想和策劃

1.成本核算方面。①分析該項目實施流程，明確成本構成，通過分析政策導向、職責職能、現實需求等，判斷各項成本的必要性，剔除不合理的成本內容。②了解預算測算過程及測算依據，判斷成本測算的邏輯合理性、依據充分性和結果科學性。分析影響項目成本變動的核心要素。圍繞財務數據、業務數據等影響因素收集近三年數據信息，梳理歷史成本，判斷成本規模的合理性，是否存在過度保障或保障不足問題，進一步實現節約成本或加大保障力度，同時根據項目需求及影響因素變動情況，研究分析出選取項目之間成本的差異因素，并測算出平均標準，研究建立成本對應的效益指標。③根據項目需求及影響因素變動情況，預判成本變動趨勢，指導預算編報及資金安排。

2.績效評價方面。根據預算單位提供的項目概算及需求，結合相關規章制度、行業標準、采購合同、項目產出歷史數據等，通過數據對比和溝通訪談，運用科學合理的成本核算和分攤辦法，明確產出、效益指標，制定項目。按照成本效益分析指標體系對預算項目開展全成本績效評價，發現提煉項目核心產出、效果指標，明確績效標準，并對項目績效情況實施評價，發現影響績效目標實現的關鍵因素，提出可行性建議，幫助預算單位實現預算資金使用效益提升。

3.定額制定方面。基于成本核算，剔除歷史成本中不合理因素，修正成本構成；基于績效評價，明確績效目標要求質量、標準，核定達到效益目標的成本規模，建立或優化支出成本定額體系。

4.完善機制促管理方面。基于成本效益分析指標體系和績效評價結果，建立更加科學有效的財政保障機制。結合預算項目成本控制、運營管理、監督考核等提出項目管理優化建議。

三、公益性場館全成本預算績效評價實踐分析

（一）公益性場館項目分析目的

為解決公益性場館運維經費邊界不清、列支內容不規范、保障標準不統一等問題。通過現場走訪調研，并結合場館運營和委托管理考核內容，梳理形成既符合市場行情、又滿足日常管理要求的公益性場館標準成本框架。

（二）公益性場館項目分析內容

在構建成本定額框架標準過程中，探索公益性場館運行管理實際需求的績效預算管理機制，運用統計學方法，對收集到的預算項目歷史數據進行分類匯總，通過分年度、分行業、分地區、分業務類別等，進行縱向、橫向對比分析，明確成本費用構成、變化趨勢和影響成本規模的動因等，并充分考慮項目差異性因素影響，合理設定動態調整系數，構建成本效率數據分析模型，主要從公益性場館公共服務內容、實際營收情況、內外部管理體系三個維度進行分析。

1.明確公益性場館公共服務內容，確定財政保障范疇

鑒于公益性場館對城市文化建設的意義以及其必須履行的公益性社會責任，一般公益性場館運營采取“收入+補貼”的保障機制，通過運營管理職責和服務內容考核的措施，確保達到公益性目的。

成本績效分析從公益性場館公共職能為切入點，衡量現行補貼范疇及考核指標的科學性、準確性與可持續性，結合現階段場館所在地文化消費水平及場館發展情況，進一步明晰場館可提供的公共服務范圍，從而確定科學合理的財政補貼范疇，制定出符合新情況、新形勢的目標指標。

2.摸清公益性場館營收情況，確定財政補貼標準及周期

例如：某公益性場館財政補貼資金分為演出補貼和管理運行補貼兩部分。演出補貼按照完成的合同約定演出次數進行補貼發放；管理運行補貼根據合同約定內容完成情況，按照考核結果補貼發放。

基于以上情況，系統梳理近3-5 年公益性場館運行成本與營收數據，摸清成本構成與核算方法，剔除歷史成本中不合理因素，分析影響成本的關鍵因素，同時剔除已取消演出的成本，重新計算演出補貼缺口，基于趨勢分析，測算財政補貼標準及補貼規模，并確定新的補貼標準執行周期。

3.理順公益性場館內外部管理體系，界定項目管理責任

例如：某公益性場館的管理方式是通過引進第三方專業機構全面委托運營，采用市場化方式運作，自主經營自負盈虧。按照其承擔的公共服務職能，政府給予適當財政補貼。要從政府和企業兩個層面理順管理路徑、劃清權責、強化責任，推動公益性場館運營管理制度化、規范化、有序化，著力解決制約其發展的主要矛盾，同時明確項目考核責任主體，規范考核流程。

（三）成本預算績效分析成果

通過開展公益性場館運營補貼項目成本預算績效分析，運用成本效益分析方法，按照績效目標、投入成本、產出質量與效益匹配對應的原則，對場館運營收支情況進行匯總、對比分析，合理測算公益性場館運營補貼項目投入成本，科學規劃財政資金對運營的補貼方式、補助標準，在分析評價過程中，發現公益性場館運營補貼項目實施存在的問題，從加強管理、優化機制等角度提出建議。

同時，明確規定了運行維護經費支出內容，解決了公益性場館運維支出內容繁雜、范圍界定模糊等問題；利用統計數據核定運維經費，結合場館開放面積、到館人數等基礎數據，參考不同地域不同消費水平核定場館運維經費，有效降低預算編制的隨意性，增強可控性；科學設定浮動空間，考慮到運維經費隨著設施老化和能源上漲會存在一定的不可預見性，因此對不同定額標準設置了上下浮動比例。

四、全成本績效管理應用

（一）研究制定公益性場館運維經費預算標準

結合公益性場館全成本績效分析，從確定運營管理目標、厘清基本運維內容、規范項目支出、分類制定預算標準等方面，研究制定公益性場館運維經費預算編制標準，進一步完善預算管理體制改革配套政策。

1.確定運營管理目標。鑒于場館運營的專業性，公益性場館一般采用引進第三方專業機構進行委托管理的方式，實現向市民提供公益性公共服務和場館資產的有效運營。

2.厘清基本運維內容。基本運維支出包括人員工資、物業管理費、能源費、專業設施設備日常維修費、其他費用等5 類。人員工資是指場館為滿足向公眾開放的業務需要，聘請具有一定技能的人員所需費用；物業管理費主要包括房屋建筑日常維修、建筑設備運維、衛生保潔服務、安全保衛服務等費用；能源費主要包括水電費、取暖費等；專業設施設備日常維修費主要包括展廳、庫房及其他專業設施設備等日常維修費用；其他費用主要包括通訊、零星材料消耗等其他運維費用。

3.規范項目支出預算編制。明確了各場館在申報項目預算時需要說明的情況、填報的內容，包括基本情況、運維需求分析、運維主要內容、資金預算、項目績效目標等5 個方面。其中，運維需求分析結合政策文件要求、場館實際情況、以前年度運維情況和近期改造提升情況進行闡述，運維主要內容圍繞基本運維支出5 類費用詳細闡述，資金預算按照規范表格進行填寫。

4.分類制定預算標準。按照限額控制為主、兼顧實際的原則，針對場館建筑構造、陳列展覽、業務需求等不同情況，對場館的能耗費、房屋建筑及設備日常維修費、專業設施設備日常維修費、其他費用等，分別規定年度單位面積限額標準。保潔保安人員費、勞務費等，根據場館實際需要，結合市場工資水平和往年費用支出情況編報。

5.堅決落實政府“過緊日子”要求。嚴格按照《山東省財政廳關于開展成本預算績效管理的實施意見》的文件精神，明確有關支出標準的最高限額控制標準，按照厲行節約反對浪費的要求，牢固樹立“過緊日子”的思想，結合場館實際情況和運維需求，從嚴從緊編制項目預算。強化績效管理，要求在編制預算時同步設置績效目標，為實施績效運行監控和績效評價奠定基礎，真正做到花錢必問效，提升場館服務效能。

（二）實行全過程監控，提升績效管理水平

將成本理念深度融入到預算編制、執行、監督全過程，在全面梳理支出結構的基礎上，聚焦事前績效評估、全成本核算、重點績效評價等工作，壓實績效管理責任，實現關口前移，提升績效理念和成本意識，再造預算管理流程。

1.重點對重大政策和新增項目實施事前績效評估。按照2022 年某市級財政支出規模測算，目前仍有95%以上的項目資金未納入全成本預算績效管理。下一步將針對未納入全成本預算績效管理的重大政策和新增項目，重點實施事前績效評估。通過評估提高部門、單位的目標意識、績效意識和成本意識，對提供無效或不必要公共產品的支出政策和項目堅決予以削減，評估結果認定為“不予支持”的，一律不予安排項目預算，并一定程度核減部門預算控制數。

2.持續推進全成本預算績效管理工作。一是探索建立全成本預算績效管理制度辦法，對場館運營、污水處理、垃圾綜合利用等重點項目運維項目開展評價試點；二是強化結果導向，評價結果作為預算安排、資金分配的重要參考因素；三是建立預算支出定額標準的應用和調整機制，作為預算批復和執行的依據，并根據執行情況對定額標準動態調整。

3.開展重大政策和重點項目績效評價。指導預算單位對政府重大投資工程、PPP 項目以及重點民生項目實施績效評價，評價結果作為預算資金安排、完善財政政策的重要參考依據，助推預算單位提升項目管理質效。

（三）選取更多公共服務領域開展全成本績效評價，助推績效管理“提質擴圍”

按照“試點先行、穩步推開”的思路，選擇多個公共服務領域項目開展成本效益分析試點，作為推進預算標準化建設的有益嘗試。同時對分析結果進行充分的專家論證，并在財政部門、主管部門、具體實施單位等范圍內進行廣泛的意見征詢，確保成本績效分析結果能夠落地應用。通過開展全成本預算績效管理試點，探索建立成本預算績效管理機制，編制并不斷完善成本預算績效考核體系，研究制定出合理性成本的測算標準，通過“核定成本、評價績效、給出定額、調節機制、促進管理”的整體規劃，改變原有預算資金分配固有模式，切實提升財政資金使用效益。

結語

當前全成本預算績效管理存在問題，包括受長期固化的預算資金分配格局影響、全成本預算邊界不清晰、歷史關聯數據獲取困難、預算單位對全成本預算績效積極性不高以及全成本預算績效核算方法和路徑不夠成熟等。為解決這些問題，可以采取打破資金分配格局、清晰界定預算邊界、解決數據獲取困難、提高積極性以及完善核算方法和路徑的策略。在公益性場館全成本預算績效管理方面，可以制定預算標準、厘清運維內容、規范項目支出，并通過全過程監控和實施績效管理來提升管理水平。通過以上措施，能夠有效應對問題，提升預算編制的合理性和精確性，推動績效管理的科學化和規范化，支持財政資金配置和績效目標的實現。