對加強行政事業單位財會監督工作的思考

舒玥 朱秀榮 湖北省院士專家聯絡服務中心

引言

財會監督對于保障政令暢通、維護財經紀律秩序、推動經濟快速發展等方面起到十分重要的作用。加強行政事業單位財會監督，規范財務會計行為、提升會計信息質量，促進行政事業單位財會監督制度更完善、信息化程度更高、財會隊伍素質持續提升，推動行政事業單位高質量發展。但是，目前行政事業單位財會監督工作還存在一些不足，需要對行政事業單位財會監督工作情況進行探析并提出建議，保證行政事業單位工作開展有序進行。

一、概述

財會監督是國家治理體系的基礎，不僅可以促進國家治理體系的現代化，而且可以作為反腐倡廉、風險防控的重要工具，更是落實法律法規的有效途徑。2023 年2 月，中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發《關于進一步加強財會監督工作的意見》（以下簡稱《意見》）?！兑庖姟窂呢敃O督的總體要求、機制、體系等方面，對財會監督的具體內容提供指導，構建新時代財會監督體系。[1]當前，行政事業單位依照推進國家治理體系和治理能力現代化建設的要求，只有健全財會監督機制，充分釋放財會監督的治理功能，保持權力的制衡、風險受到管控，才能持續提升財會監督的質效，發揮好整體監督的作用，新時期充分加強行政事業單位財會監督工作就顯得尤為重要。

二、行政事業單位財會監督的內涵

行政事業單位財會監督的內涵，專家學者的解讀有所不同，但總體指向了一個共同的概念：財會監督是一項較為系統的、多方位的、相互交錯的體系，里面包含了財政監督、財務監督以及會計監督。

財政監督是對行政事業單位的外部監督管理，主要由政府的財政部門、審計部門負責，監督的程序及權限依據《中華人民共和國預算法》《財政部門監管辦法》，具有較高的約束力和政策性，是國家進行宏觀調控的重要形式。[2]財政監督面對的是行政事業單位的本質屬性，即貫徹落實國家財政政策的情況以及檢查財政資金的使用績效，通過財政監督保障政策落地和財政預算資金的合法合規運行。

財務監督是對行政事業單位內部與外部相結合的監督管理，可以由上級主管部門負責，也可以由內部審計部門、社會中介機構負責，也可以由政府審計部門、紀檢監察機關負責，監督的程序及權限適用于內部管理相關制度和外部部門監管授權，促使行政事業單位經濟業務活動合理合規運行。財務監督的內容及范圍更為具體，是依據《政府會計準則制度》和《事業單位財務規則》，對行政事業單位預算資金的流轉，即以收入、支出、使用、分配等資金運動過程為抓手進行監督，保障其合規性和效益性。

會計監督是對行政事業單位的內部監督管理，主要由會計部門負責，監督的程序及權限須符合財經有關法規授予的崗位職責，是例行的、持續性的監督，對規范會計核算、提高會計信息質量具有重要作用。會計監督面對的是行政事業單位的基礎經濟業務，即監督單位經濟業務中的交易事項，依據《會計法》《經濟法》《行政單位財務規則》和《事業單位財務規則》，保障經濟業務交易事項的會計確認、計量、報告的及時和準確。

綜上所述，財政監督、財務監督和會計監督三者是相互依存和促進的有機整體。只有深刻認識行政事業單位財會監督的內涵，才能將三者有機融合，統籌開展行政事業單位財會監督工作，以期加強財會監督工作總體的質效。

三、行政事業單位財會監督的現狀

（一）財政監督制度體系有待健全

當前，財政監督制度體系建設仍需進一步強化，有關法律法規需盡快修訂完善，以更好地適應治理體系現代化的要求。財政監督盡管有預算法、會計法等法律法規的護航，但貫穿執行、落地、落實環節的一整套制度體系安排尚有待進一步健全。財政監督與預算的編制環節、決算的填報環節、績效目標的考核環節等沒有形成高效的信息溝通橋梁，財政預算資金的監督與管理存在相對分離的現象。[3]就目前來看，財政監督與資金管理融合得還不夠，監督主體之間的關系還需進一步理順。財政監督內容重復，相關信息和結論不能共享。財政監督的工作形式較為陳舊，主要以人工的方式，使得財政監督的效率不夠高。財政監督的信息化建設工作還存在欠缺，信息化平臺建立比較落后，使得監管數據共享效率不高，財政監督部門實時掌握財政收支情況有待加強。

（二）財務監督業財融合有待提升

作為行政事業單位財務監督管理的趨勢，業財融合對推動行政事業單位各項業務順利進行發揮了重要的作用，但行政事業單位在經濟業務與財務管理之間的協同略顯不足，致使預算資金績效管理和執行的效果不佳。行政事業單位財務部門不了解當前的業務開展情況，依然按照歷史標準進行預算編制，使得績效管理難以發揮作用，財務監督的水平不高。另外，財務監督人才比較稀缺。行政事業單位認為財務監督的職責應由財務部門的工作人員承擔，同時也認為財務監督工作不直接產生經濟效益，財務監督的職能逐漸被弱化，難以發揮財務監督對于單位經濟業務運行的“防線”功能。行政事業單位財務監督工作的日趨復雜，現有財務人員也表現出履職能力不足的現象，這些都對財務監督工作的執行產生負面的影響。

（三）會計監督的獨立性有待完善

從理論的方面上來說，會計監督是一項較為獨立的監督工作，事關監督行政事業單位的財政預算執行及經濟業務開展情況是否合理合規，擔負重要的全過程監管的職責。但事實而言，許多行政事業單位在保證會計監督的獨立性這方面較為欠缺，更多的是委任財務人員作為會計監督兼職人員，并未成立單獨的會計監督部門。在這種情況下，會計監督人員沒有相對應的實際監督權力，在實施監督的過程中遇到被抵觸的困難。而且，會計監督工作內容比較繁雜，不只需要擬訂方案指導會計監督如何計劃與執行，還要通過各級領導一層層地審批下來才能最終被執行，這并不利于提升行政事業單位會計監督的效率。[4]恰恰是因為會計監督缺乏獨立性，就會導致會計監督與執行標準之間產生偏差，難以保障會計監督的有效性，使會計監督工作陷入尷尬局面。

四、加強行政事業單位財會監督工作的建議

《意見》是黨中央站在戰略和全局的高度，在系統總結財會監督實踐經驗的基礎上，對財會監督工作賦予新的內涵。行政事業單位的財會監督涵蓋了財政、財務、會計監督全覆蓋的監督行為，以下從財政監督體系、財務監督管理流程、會計監督獨立性三個方面闡述加強行政事業單位財會監督工作的建議。

（一）構建協同化、制度化、信息化的財政監督體系

1.推動監督主體橫縱協同

監督主體應發揮財政監督主責部門作用，推動與其他監督主體聯通與協調，強化財政監督主體與主體間的橫向性協同，增強中央監督主體與地方監督主體間的縱向性聯動，建立健全高效銜接、運轉有序的工作機制，更好形成監督合力，切實提升對行政事業單位的監督實效。一是應對行政事業單位財政監督重要作用的宣傳加大力度、豐富宣傳形式，強化行政事業單位對財政監督重要性的認識。二是要充分運用先進技術，對設置的財政監督指標即將超過臨界值進行預報，若財政監督指標超出設置好的范圍，那么就會啟動預警，保證財政預算資金運轉的安全。三是完善信息報送機制，有關部門間的財會監督政策銜接、重大問題處理、綜合執法檢查、監督結果運用、監督線索移送、監督信息交流等工作機制，形成監督合力，提升監督效能。

2.強化監督對象制度保證

行政事業單位一是應建立科學的內控制度體系，切實做到對各管理層級和各工作崗位依法依規分別授權，按照不同崗位進行了劃分并對每個崗位設定了職責和權力范圍，對各管理層級和各工作崗位必須依法依規分別授權，不兼容的崗位要進行分離，建立起崗位之間相互牽制與監督的制衡機制。二是應完善單位經濟業務層面控制和財務各項支出審核機制，對各項財務支出的報銷嚴格審核與審批，對固定資產的使用處置管理職責、財政預算資金的監控職責須有專門的人員來承擔，保證財政資金運轉的合理性與合規性，防止發生財政預算資金被非法侵占、國有資產損失等現象。三是應建立重要崗位的定期或不定期輪崗制度，增強各類風險防范的意識，筑牢廉潔自律的底線。四是應建立健全追責制度，強化財政監督執行，有關人員一旦發生違反法規規章政策的情形，就要依法進行追責與問責，保證法律被嚴格執行，違反法律應嚴格追究，保障行政事業單位的各項經濟活動合理合規地運行。

3.建立健全信息化的平臺

行政事業單位一是應盡快制定電子憑證會計數據標準化建設的具體實施方案。通過推進電子憑證會計數據標準的落實，解決電子憑證標準不統一、數據不兼容導致的入賬難、歸檔難問題，便于不同來源會計數據間的兼容和共享。切實加強組織領導，解決好相關的政策和技術問題，做好對電子憑證會計數據標準化建設的具體實施工作的評估、指導和經驗總結。二是應盡快落實財政監督大數據分析工作。建立財督大數據協同研究和報告制度，重點對歷年審計部門、紀檢監察機關及會計師事務所等部門的檢查情況進行收集與分析，為精準分析解決財政監督的問題提供細化的方案。同時，充分運用好預算管理一體化系統，實時監控行政事業單位的財政資金的運行情況，監管財政預算資金的收支是否符合法律規章制度規范，動態地獲取財政預算資金的運行狀態，定期與不定期對運行情況進行通報。對于被發現的違法違規情形，應立即反映到有關部門并采取必要的措施。

（二）完善以業財融合為基礎的財務監督管理流程

行政事業單位的財務監督工作主要由財務部門承擔，但若要落實好財務監督要求，必須推進以業財融合為基礎的財務監督管理流程，保證財務部門與業務部門之間形成密切默契的合作關系，開展實時業務信息的共享與流通，整合行政事業單位內部的各部門力量共同進行財務監督。因此，行政事業單位一是應建立財務監督管理牽制機制，以此倒逼業務與財務的融合與協同，促進財務監督管理水平全面提升，在預算編制中，以經濟業務開展的實際發生數據進行預算執行監督，確保執行效率。二是在決算審核時結合各業務部門的資金執行情況和績效目標完成情況，綜合實施績效評估。同時，還要對財務監督管理流程進行分類建立，使財務監督充分發揮作用，促使財務監督牽制機制可以體現在行政事業單位全系統和具體流程兩個層面上，也可以在財務與業務活動中充分貫徹應用。三是應完善財務人員人才隊伍的建設，促進財會監督工作高效開展。[5]在人才方面把好關，擇優選擇政治領悟力高、掌握會計知識理論和實踐技能、業務經驗相對豐富的人員承擔財務監督的工作，從而應對全新業態、全新技術、全新政策的多重挑戰。

（三）全面增強會計監督的獨立性與權威性

為了充分地提升會計監督效率，突顯會計監督的職能，就需要保證會計監督工作的獨立性與權威性，保障會計監督的各項舉措得到充分的貫徹落實。一是應明晰行政事業單位的“一把手”為內部控制工作的首要責任人，履行好會計監督的領導責任，使之承擔好會計監督的主體責任，強化對風險防范的意識，加強會計監督工作的實效。二是要對行政事業單位工作人員進行財經法紀律、規章制度、內部控制規范的培訓，提升會計監督工作的重要性認識，提高防御和化解風險的能力。[6]三是單位領導要對會計監督工作引起重視，賦予財務人員行使會計監督的權利，增強財會監督的獨立性與權威性，發揮好會計監督為單位業務活動開展保駕護航的作用。根據單位的總體戰略，成立一個獨立的會計監督部門，把會計監督的工作從財務部門中獨立出去，配備專業資質的人員，免受其他部門的影響。四是應將會計監督納入單位決策的范疇。只有切實參與到單位各個運行管理層面中，積極參與到每個項目決策過程內，才能從戰略的高度看待問題，結合掌握的會計監督各項業務信息，充分發揮會計監督權威性，提供更準確的數據參考，促進單位領導科學決策。

結語

綜上所述，為應對新時期帶來的挑戰，只有進一步加強行政事業單位財會監督工作，才能保證持續提升行政事業單位財會監督工作的質效，從而充分發揮好黨和國家監督體系的整體監督效能。通過本文分析，加強行政事業單位財會監督的對策包括：構建事前監督、制度化、信息化的財政監督體系；完善以業財融合為基礎的財務監督管理流程；加強會計監督的獨立與權威性，不斷提高行政事業單位財會監督工作質量，促進行政事業單位在新時期高質量發展。