地方政府參與耕地流轉“非糧化”的邏輯及其治理

黃建偉 張兆亮

摘要：研究目的：以博弈論為基礎建立雙層博弈分析框架，選取耕地流轉種樹綠化典型案例，復盤地方政府參與耕地流轉“非糧化”的博弈過程并揭示各方利益相關者的決策動機和行為邏輯，為國家治理耕地流轉“非糧化”問題提供科學依據和政策建議。研究方法：質性分析法和案例分析法。研究結果：耕地流轉“非糧化”問題能否得到有效抑制具有明顯的情境依賴特征，即各參與主體間的利益博弈是耕地流轉“趨糧化”和“非糧化”選擇的本質。因此，無論對各級政府還是對種糧主體而言，在國家層面對耕地保護實施“輔之以義、輔之以利”又“輔之以法”的“三輔”并治機制才是防治耕地流轉“非糧化”的良策。研究結論：為有效防治地方政府參與耕地流轉“非糧化”，提升國家糧食安全治理能力，應在“三輔”并治的基礎上以層層設防的策略來遏制耕地流轉“非糧化”的不良趨勢，即以 “中央政府的獎懲、地方政府的規制、社會媒體的監督和種糧主體的抵抗”這4道防線來筑牢糧食安全的“堤壩”。

關鍵詞：耕地流轉；耕地“非糧化”；糧食安全；雙層博弈；政府；案例研究

中圖分類號：F321.1 文獻標志碼：A 文章編號：1001-8158（2023）01-0114-10

基金項目：江蘇高校“青藍工程”中青年學術帶頭人培養對象資助項目（HJWZW22001）；江蘇高校哲學社會科學研究重點項目（2018SJZDI057）。

糧食安全屬于中共二十大報告中“重點領域安全能力建設”的范疇。洪范八政，食為政首。世界百年未有之大變局疊加新冠疫情全球大流行和俄烏等局部沖突，糧食安全的重要性不言而喻。耕地保護是糧食安全的基礎，糧食安全是國家安全的基石。對嚴重影響國家糧食安全基礎的“非糧化”問題，中央有明確的意見：早在2014年國務院發布的《關于建立健全糧食安全省長責任制的若干意見》就已明確“在耕地流轉過程中，要避免‘非糧化”；2020年11月國務院辦公廳印發的《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產的意見》和2021年1月農業農村部發布的《農村土地經營權流轉管理辦法》均對嚴控耕地“非糧化”提出了具體要求；2022年中央一號文件明確指出“不與糧爭地……嚴格管控耕地轉為其他農用地”。盡管中央多次強調糧食安全的極端重要性，明令禁止耕地“非糧化”，但土地流轉“非糧化”傾向依然明顯[1-2]，尤其是針對已經流轉的耕地這種傾向日益嚴重。有數據顯示2018年我國耕地“非糧化”率就已經達到32.29%[3]，在占耕地總面積1/3以上的已流轉耕地中“非糧化”率約為45%[4]。由此可見，耕地流轉“非糧化”傾向較為嚴重，需要深入研究該傾向發生的機理。

耕地“非糧化”問題成因復雜，處置難點多、風險大、成本高，是一場攻堅戰、持久戰[5]。基于文獻梳理發現：已有研究主要從“經營主體[4，6-7]、經營規模[8-9]、空間特征[10-12]、農地政策[13-15]和理性假設[16-17]”5個不同方面對耕地“非糧化”的成因進行了較為深入的分析，且研究視角主要集中于常態性、合規合法下的耕地流轉“非糧化”問題，鮮有學者基于制度缺陷視角對地方政府參與下實施的耕地流轉“非糧化”問題進行探討。如在耕地流轉“非糧化”的博弈過程中，已有研究認為耕地“非糧化”現象實際上是國家、政府、經營主體三方博弈形成的一種結果[17-18]，且地方政府在對流轉耕地種植結構或農業生產結構的管制過程中也大多扮演著規制者的角色，即農戶與承包商為耕地流轉“非糧化”的“始作俑者”，地方政府與其進行博弈，且博弈情境多為單層博弈，很少有文獻將地方政府納入耕地流轉“非糧化”參與者的角色進行討論。然而，在現實情境中地方政府參與耕地流轉“非糧化”的情況也不在少數，如近期自然資源部通報的2021年度耕地保護督察發現的45個土地違法違規典型案例中，就有10個是地方政府及部門主導推動違法占地、非法批地、監管職責不落實問題而產生的，有6個是違法占用耕地綠化造林以及破壞永久基本農田的問題[19]。因此，為了彌補現有文獻在該領域的研究空位，本文在文獻綜述的基礎上選取耕地流轉“非糧化”的典型案例，即以C區耕地種樹綠化事件為案例研究對象，擬通過構建“中央政府與地方政府①、鄉鎮政府與農戶等經營主體”4方主體雙層博弈模型對因制度缺陷產生的地方政府參與耕地流轉“非糧化”的決策邏輯、耕地流轉“非糧化”工作得以實施的邊界以及如何有效防治地方政府參與耕地流轉“非糧化”進行探討，從而為國家治理耕地流轉“非糧化”問題提供科學依據和政策建議。

1 理論框架

耕地流轉“非糧化”或“趨糧化”的選擇根本上是由既定約束條件下各方主體為實現自身利益最大化而進行互動決策的結果，該互動決策正是各方主體利益博弈的過程。為探討因制度缺陷而產生的地方政府參與耕地流轉“非糧化”問題中各方主體的行為邏輯，本文以博弈論為理論基礎建立分析框架（圖1）。

在地方政府參與實施耕地流轉的過程中，地方政府作為耕地種植結構選擇的重要影響者，其用地規劃往往起著至關重要的作用，且與一般經營主體實施的耕地流轉“非糧化”相比，該博弈過程也更加復雜。總體而言，所涉及的博弈場域主要集中于組織場域、經濟場域和社會場域三個方面。其中，組織場域主要涉及中央政府與地方政府間的委托代理關系以及現行政府組織內部強調的科層制邏輯。在科層制下，地方政府官員易受行政發包制和官員錦標賽體制的雙重影響，行政任務往往也會因政治要求而轉化成科層組織的組織任務[20]，即中央政府將保障國家糧食安全、環境保護等戰略任務目標下達給地方政府，地方政府通過層層傳導將該戰略目標分解落實于各基層政府。在此過程中，中央政府作為“委托方”監管、激勵地方政府更快更好地完成任務目標并對其目標完成情況進行考核，而在官員錦標賽體制的束縛下，經濟績效指標往往成為考核地方政府官員政績的重要尺度，出于政績考核的壓力，當中央政府與地方政府出現信息不對稱且耕地保護政策與生態保護等其他政策目標存在沖突時，作為“代理方”的地方政府可能會憑借信息優勢，采取適當的策略行為，有選擇地延緩、忽視或變相執行中央政府的政策，進而可能產生由制度缺陷導致的地方政府參與實施耕地流轉“非糧化”行為；經濟場域主要涉及地方政府的短期收益和農戶流轉耕地的租金收入。于地方政府而言，相比耕地種糧，耕地“非糧化”給地方政府帶來的短期收益更多，也有助于自身的政績考核，當中央政府缺乏有效監管、補貼額度較低且耕地保護制度存在缺陷時，地方政府便具有實施耕地流轉“非糧化”的動機。而對于農戶而言，地租高低是影響農戶進行耕地流出的一個重要因素，當地租收入高于耕地留作他用的機會成本時，農戶更傾向于實施耕地流轉。社會場域主要涉及農戶等經營主體以及其他公眾保護耕地種糧、保障國家糧食安全的責任意識。雖然博弈模型本是基于理性人假設，即各主體所追求的只是自身經濟收益的最大化，但是在國內保障國家糧食安全的政策號召與國際糧食市場動蕩的雙重作用下，保護耕地種糧的意識已深入人心，且無論是地方政府或是耕地經營主體實施的耕地“非糧化”行為最終必然會受到懲治。在此時代背景下，農戶等經營主體的責任意識早已與自身穩定的經濟收益相掛鉤，影響其在耕地“非糧化”博弈過程中的行為選擇，依然符合理性人屬性。

由此可見，若地方政府參與實施耕地流轉“非糧化”，必將經歷“組織場域、經濟場域和社會場域”三個場域的綜合博弈。其中，中央政府與地方政府之間的博弈屬于第一層博弈，鄉鎮政府與農戶等經營主體之間的博弈屬于第二層博弈，只有當在第一層博弈中地方政府選擇耕地流轉“非糧化”時，才會下撥任務給鄉鎮政府進入第二層博弈情境，且組織場域和經濟場域主要體現在第一層的博弈環節，而社會場域和經濟場域主要體現在第二層的博弈環節。

2 典型案例：C區耕地綠化種樹事件

2.1 案例選擇理由

為保障本地區糧食產業的穩定與發展，A省人民政府辦公廳于2020年發布了《關于防止耕地“非糧化”穩定糧食生產工作方案》的通知。該通知發布后不久，A省C區便出現了一起規模較大的耕地流轉“非糧化”事件，該事件以環境治理為由得到了區政府的大力支持，且鎮人民政府與村委會在尚未征得當地農戶同意的情況下私自將4個村莊2 500多畝土地流轉給一家區國資某公司用于林木種植，致使后期毀糧種樹事件的發生。

從事件發生的時間節點和現有研究文獻內容來看，選擇耕地種樹綠化事件作為研究案例，對防治各類“非糧化”事件均具有重要的理論價值和實際意義，且此次事件影響較大，其典型性和代表性較好。因此，通過對該案例的研究，既有助于解構地方政府在耕地流轉中行為選擇的決策邏輯，也有助于辨析農村基層治理中出現權責不對等的內在動因和普通農戶在抑制耕地“非糧化”工作中所扮演的角色，對有效防治地方政府實施耕地流轉“非糧化”以及提升鄉鎮政府在耕地保護中的治理效能都具有重要的借鑒意義。

盡管本文只是進行單案例研究，但該案例的典型性和代表性較好，通過對案例事件發生的前因后果進行深入細致的剖析，具有重要的理論創新價值，即有利于對耕地“非糧化”現象的實踐洞察與理論發掘。在研究設計中，本文通過構建統一的博弈分析框架來驗證相關假設是否成立，且通過多途徑、多手段獲得的一手和二手案例數據，不停地、循環地在“直觀感覺”、“好奇性追問”、“相互激發”與“結構分析”中洞察“非糧化”案例信息的有趣點和異同點，在案例研究的發散與收斂、模型建構和案例信息“多次握手”的邏輯差異化思考中發現規律、發掘理論，從而實現在案例歸納中創造知識之目的。

2.2 案例總體呈現

為了更好地展現事件發展的整個過程，厘清事件發生的內在機理，本文匯整該事件的所有資料，通過案例描述再現如下情景：麥苗被迫為樹苗讓道、村委會與鎮政府合謀、村民向媒體求助告發、區領導應邀發言辯解、市政府調查核實情況，分析各情境中參與主體的語言或行為體現出的行動邏輯，挖掘隱藏在事件背后的現實問題與理論規律，以達到從講好故事到做好理論升華之目的（圖2）。

在此次耕地種樹綠化事件中，區政府、鄉鎮政府、村委會和農戶4方主體都因各自的利益訴求采取了有利于自身利益最大化的決策行為，雖然最后以農民群體的勝利宣告結束，但回顧整個事件，不禁讓人反思：其一，在層級制體制中，作為精英階層的政府官員為何會“頂風作案”，其決策邏輯是什么？其二，在什么情況下耕地流轉“非糧化”才會發生？其邊界又是什么？防線在哪里？在耕地流轉中，鄉鎮政府、村委會與農戶又扮演著什么樣的角色？其三，如何才能對地方政府參與耕地流轉“非糧化”的該種行為進行有效防治？

3 案例分析

為了剖析“地方政府選擇耕地流轉‘非糧化的決策邏輯是什么？耕地流轉‘非糧化發生的邊界或防線在哪里？”兩個問題。下文擬通過構建“中央政府與地方政府、鄉鎮政府與農戶等經營主體”4方主體雙層博弈模型對上述問題進行探討。其中，中央政府與地方政府之間為不完全信息下的動態博弈，屬于第一層博弈；鄉鎮政府與農戶等經營主體之間為不完全信息下的靜態博弈，屬于第二層博弈（圖3）。

3.1 第一層博弈——中央政府與地方政府

在市場經濟背景下，耕地流轉“非糧化”屬于市場失靈范疇。然而，糧食的準公共物品屬性又要求政府實施規制來解決耕地“非糧化”問題。基于中央政府與地方政府間的委托代理關系，中央政府會委托地方政府代為管控且對地方政府有監督職責，地方政府則會根據中央政府的補貼額度與監督強度對耕地流轉用途管控過程進行動態調整，當中央與地方發生利益不一致性時，便可能衍生出二者之間的博弈情境，且該博弈環節主要涉及組織場域和經濟場域兩大場域。在本案例中，地方政府出于環境治理的壓力，將4個村莊2 500多畝耕地流轉用于林木種植，地方政府雖熟悉該行為與中央保護耕地種糧的政策背道而馳，可能會受中央查處，但最終還是選擇鋌而走險，實施耕地流轉“非糧化”行動。為探尋地方政府實施耕地流轉“非糧化”的決策邏輯，本文擬運用不完全信息下的動態博弈模型對中央及地方政府的行為有效性進行分析。

3.1.1 前提假設

為構建中央政府與地方政府間的博弈模型，需做以下假設：第一，中央政府與地方政府間的博弈模型是有限次重復的動態博弈。中央行動發生在前，地方行動發生在后，且二者均符合理性人假設。第二，中央政府與地方政府信息不完全對稱。地方政府倚靠自身對地方的實際管控和對中央信息的掌握而獲得信息優勢。第三，中央政府只能通過補貼和監督兩種途徑實現對地方政府行為的規制，當監督時，地方耕地流轉“非糧化”行為受到遏制和懲罰，同時收回原先的種糧補貼，具體操作可采取“補貼+監督、不補貼+監督、補貼+不監督、不補貼+不監督”4種方式；地方政府在面對中央政府行為時只采取規制與不規制兩種策略，當規制時地方耕地流轉“趨糧化”，不規制時地方耕地流轉“非糧化”。

3.1.2 模型構建與分析

假設耕地種糧產生的社會總收益為L（L>0），當中央政府監督時，地方政府可獲得利率為k（00），補貼額度為W（W>0）；地方政府選擇耕地非糧種植獲得的短期收益為g（g>L），但同樣面臨著成本為E（E>0）的行政處罰風險；當地方政府選擇耕地種糧而中央不給予補貼時，中央政府需支付因地區發展不平衡而承擔的社會成本M（M>W）。中央政府與地方政府的博弈模型決策樹如圖4所示。再根據決策樹得出中央政府與地方政府博弈過程中各主體的收益函數矩陣如表1。

在此模型邏輯下，當中央政府實行監督時，無論中央政府是否給予地方政府補貼，基于中央行政處罰帶來的巨大成本，地方政府都會實施規制，但由于不補償所帶來的社會成本M大于補償成本W，因此，中央政府更傾向于在對地方政府進行監管的同時施以補償，由此實現種糧效益的最大化。當中央政府不實行監督時，因為非糧收益g大于種糧收益L，所以無論中央政府是否給予補貼，地方政府都可能實施不規制，如在本案例中，地方政府認為耕地種樹行為是出于環境治理，且滿足該區域新一版國土空間規劃要求，所以這種做法在政策層面上是允許的，不會受到中央政府監督與懲罰。由此可見，補貼對地方政府的決策行為不產生影響，只對地方經濟的發展產生影響，只有監督對地方政府的決策行為產生影響。因此，中央政府在委托地方政府對耕地“非糧化”行為代為管控時有必要對地方采取“輔之以義、輔之以法”的監管方式，即通過完善法律、加強監督等方式壓實地方黨委政府在糧食安全上的責任和義務，且避免發生因規劃或政策目標沖突等造成的制度缺陷誘導地方政府實施耕地流轉“非糧化”決策，由此實現遏制耕地“非糧化”、保障國家糧食安全的政策目標。

為解出雙方最優解即模型的均衡解，假設中央對地方實施監督的概率為P1、進行補償的概率為P2，地方政府實施規制的概率為P3，當地方實施規制時中央必進行補償，即當P3 = 1時P2 = 1。由于中央與地方間的博弈為不完全信息下的動態博弈，中央政府決策行為發生在前，地方政府決策行為發生在后，地方政府可通過觀察中央政府的行為來判斷自己的最優行為，中央政府也預測到自身行為被地方政府利用，從而設法傳遞對自身最有利的信息。在此情境下，為了辨析出地方政府的決策行為，即實施規制的概率P3，可先確定地方政府期望收益最大化的最優解，且該最優解受中央政府決策行為的制約，即是在中央政府期望收益最大化下的最優解。

3.2 第二層博弈——農戶等經營主體與鄉鎮政府

依據案例事件發展邏輯，倘若在第一層博弈中地方政府選擇了耕地“非糧化”的決策行為，則會進入第二層博弈環節，即地方政府運用自身權力向鄉鎮政府下達耕地流轉“非糧化”任務，而基于官員層級制考核下的鄉鎮政府為獲得職位晉升機會會成為一個義無反顧的上級任務執行者，最終產生鄉鎮政府與農戶等經營主體博弈的情境，且該博弈環節主要涉及社會場域和經濟場域兩大場域。在本案例中，鄉鎮政府在接到區政府耕地流轉種樹指令后，第一時間召集4個村的村委會成員開展工作，而自中國村委會選舉制度實施以來，鄉鎮政權出于官僚利益的訴求干預村委會選舉成為了農村政治“內卷化”最為明顯的表現[21]，為盡快完成區級政府的任務，村委會與鄉鎮政府合謀與農戶等經營主體展開博弈并實施“毀糧種樹計劃”，結果卻以地方政府行為的失敗告終。為探尋地方政府參與下耕地流轉“非糧化”工作得以實施的邊界以及鄉鎮政府、村委會與農戶各自扮演的角色，本文擬運用不完全信息下的靜態博弈模型對各決策主體的行為有效性進行分析。

3.2.1 前提假設

為構建鄉鎮政府與農戶等經營主體間的博弈模型，需做以下假設：第一，鄉鎮政府與農戶等經營主體間的博弈模型是有限次重復的靜態博弈，且各主體遵循理性人假設。第二，鄉鎮政府與農戶等經營主體間的信息是不完全對稱的。鄉鎮政府會將自身所擁有的權力和經濟優勢轉變為信息優勢，農戶在博弈中處于劣勢且被動地位。第三，農戶等經營主體面對政府耕地流轉“趨糧化”與“非糧化”兩種行為時只采取順從和抵抗兩種策略。當選擇抵抗時，農戶等經營主體便會通過行政訴訟、向社會媒介尋求幫助等手段變被動為主動。

3.2.2 模型構建與分析

鄉鎮政府作為上級政府政策的執行者，代表的也是地方政府利益，即二者之間呈現出“一損俱損、一榮俱榮”的利益共生關系。假設農戶種糧收益為L（L>0），流轉耕地獲得的租金為R（R>0），L與R相當；抵抗政府耕地流轉行為的維權成本為C（C>0），當政府實行耕地流轉“非糧化”而農戶等經營主體抵抗成功時獲得的補償收益為A（A>0）；鄉鎮政府耕地流轉“趨糧化”獲得的收益為W，耕地流轉“非糧化”獲得的收益為g（g>W），受到上級政府懲罰的隱性成本為K（K>0）；農戶等經營主體抵抗成功的概率為P（0

如表2所示：當鄉鎮政府實行耕地流轉“趨糧化”時，農戶等經營主體抵抗無法獲得額外收益，反而需支付維權成本C，因此農戶等經營主體會選擇順從，便實現了耕地流轉推動糧食規模化生產的最理想狀態。當鄉鎮政府響應上級政府號召實行耕地流轉“非糧化”行為時，若農戶等經營主體選擇順從，則可獲得收益為R的租金收入，政府獲得的收益為g；若農戶選擇抵抗，則可獲得的收益為P（A + L） + R（1 - P） - C，政府獲得的收益為g - P（K + g）。

在此模型邏輯下，當政府實行耕地流轉“非糧化”時，農戶等經營主體的行為選擇無外乎成為了被流轉耕地是否進行糧食生產的邊界，即當農戶選擇順從時，集權力和資源于一身的地方政府能將此項工作順利展開，并最終將其賦予合法性，如部分地區的特色小鎮建設便采取此種方法；當農戶選擇抵抗時，地方政府的不當行為遭到敗露而受到上級政府懲罰，耕地流轉“非糧化”行為也隨即終止。那么，該如何守護好這一邊界呢？從模型中也能找到一些答案。

由于此時鄉鎮政府的決策行為為已知，即實施耕地流轉“非糧化”，當農戶等經營主體抵抗的期望收益大于順從獲得的租金收益時，即P（A + L） + R（1 - P） - C>R，農戶更可能實施抵抗。不等式可化解為：P（A + L - R）>C，又由于L與R相當，因此可以通過提高補償收益A和抵抗成功概率P以及降低維權成本C來提升農戶等經營主體抵抗的期望收益，使得P（A + L） + R（1 - P） - C>R，助推農戶等經營主體成為制止政府耕地流轉“非糧化”違法行為的最后防線。其中，補償收益A和維權成本C對應農戶等經營主體可估算的損益，而抵抗成功概率P的大小則與農戶等經營主體的抵抗意愿、保護耕地種糧的主體責任意識息息相關。由此可見，為防治耕地流轉“非糧化”，對種糧主體既要“輔之以利”，又要“輔之以義”，即讓種糧主體有錢賺的同時也要讓包括種糧主體、社會媒體等均認識到承擔維護國家糧食安全責任和義務的光榮使命。

4 結論與建議

4.1 研究結論

當今中國農村的耕地流轉“非糧化”問題能否得到有效抑制具有明顯的情境依賴特征，即各參與主體間的利益博弈是耕地流轉“趨糧化”和“非糧化”選擇的本質。本文以博弈論為理論基礎，以地方政府參與耕地流轉“非糧化”為切入點，以C區耕地種樹綠化事件為案例研究對象，通過構建4方主體的雙層博弈模型探討地方政府參與耕地流轉“非糧化”的決策邏輯、耕地流轉“非糧化”工作得以實施的邊界以及如何有效防治地方政府參與耕地流轉“非糧化”三個研究問題。

在地方政府參與實施耕地流轉“非糧化”的過程中主要涉及兩層博弈。其中，中央政府與地方政府之間的博弈為第一層博弈，該博弈環節主要涉及組織場域和經濟場域兩大場域且組織場域的博弈占主導作用，當中央未對地方實行嚴格監督或因制度缺陷誤導地方政府認為中央政府不會實施監督時，地方政府便有可能選擇拒絕規制，甚至會參與到耕地流轉“非糧化”的實施過程中，這便是地方政府參與耕地流轉“非糧化”的決策邏輯。當此種情境發生時，地方政府便會將耕地流轉“非糧化”的政策意愿傳遞給鄉鎮政府代為執行，受官員層級制考核下的鄉鎮政府官員便會成為一個義無反顧的上級任務執行者與農戶等經營主體展開博弈，即進入第二層博弈，此博弈環節主要涉及社會場域和經濟場域兩大場域，由于此時鄉鎮政府的行為為已知，農戶等經營主體會根據鄉鎮政府的宣傳效度、以往流轉經驗、維權損益以及維護國家糧食安全的主體責任意識4個方面進行綜合考慮，最終決定是否實施抵抗，而農戶等經營主體的行為選擇無外乎成為了被流轉耕地是否進行糧食生產的邊界，即當農戶等經營主體奮力抵抗時，“非糧化”事件便會在互聯網、媒體等社會媒介的作用下迅速升溫發酵，最終暴露于公眾，受到更上一層級政府部門的監管，從而讓“非糧化”問題及時止損，助推農戶等經營主體成為制止耕地流轉“非糧化”行為的最后防線。

由此可見，為治理耕地流轉“非糧化”，中央政府在給予地方政府種糧補貼或獎勵的同時應加強其監管職能，通過制定法律法規壓實地方黨委政府在保障糧食安全上的責任和義務，且還需完善相關法律法規政策，避免出現因政策缺陷而誘導地方政府實施耕地流轉“非糧化”，即對地方政府實施“輔之以利”的同時采取“輔之以義”又“輔之以法”的監管方式；而對于種糧主體，應在保障農民等經營主體種糧有錢賺、多得利的同時通過宣傳教育提升其維護國家糧食安全的主體責任意識，即對于種糧主體也要“輔之以利”的同時“輔之以義”，由此形成“三輔”并治的機制保障。在本文中，種糧主體的有效抵抗、新聞媒體的有力監督、上級政府的迅速反應，維護了中央權威，確保了糧食安全，保護了農民利益，恰恰表明“三輔”并治的重要性，說明具有中國特色的國家糧食安全治理體系正日趨完善且體現出中國特色社會主義政治制度和土地制度的優勢。

4.2 政策建議

基于上述研究結論，為有效防治地方政府參與耕地流轉“非糧化”，未來應建立和鞏固遏制耕地流轉“非糧化”的4道防線，即“中央政府的獎懲、地方政府的規制、社會媒體的監督和種糧主體的抵抗”，只有層層設防，才能牢不可破，借此提升國家耕地流轉“非糧化”的長效化治理能力，保障國家糧食安全。

第一道防線：中央政府的獎懲——注重頂層設計，強化權力監管。中共二十大報告指出：“全方位夯實糧食安全根基，全面落實糧食安全黨政同責”。為防治地方政府參與耕地流轉“非糧化”，中央政府一方面需注重頂層設計，通過“輔之以法”全方面夯實糧食安全根基，制定和完善相關配套法規政策，明晰耕地“非糧化”界線和糧食生產功能區邊界，從而降低因相關法律法規空位而形成制度缺陷的風險，保障糧食安全；另一方面需加強對地方政府的監督力度，“輔之以利、輔之以義”，在給予地方種糧相關財政補助、稅收減免、主產區利益補償等優惠政策的同時更應落實糧食安全省長負責制以及地方黨委政府在保障糧食安全上的責任和義務。現實操作中，可設立各級監督機構，綜合運用遙感、人工智能等網絡信息技術對地方耕地進行動態監管，并定期將監管情況向上級黨委政府備案，確保全面落實糧食安全“黨政同責”；同時增加地方政府耕地保護和糧食生產績效考核指標的權重，并依據各地區糧食生產的功能定位給予不同的指標權重，由此提升地方政府保護耕地種糧的積極性。

第二道防線：地方政府的規制——規范流轉規則，拓寬基層權益。地方政府應盡快規范耕地流轉規則，“輔之以法”，制定耕地流轉合同示范文本，嚴格落實中央及地方糧食安全法律法規，當涉及政府主導下區域性的耕地流轉時，需向上級政府報備，得到上級批準后方可實施。此外，鄉鎮政府作為中國行政級別的最后一層，在官員層級制考核的制度框架下，其主要扮演上級政策執行者的角色，面對上級的相關決策很少有話語權，這導致鄉鎮政府的工作目標與工作宗旨有時候背道而馳，為達成上級政策目標而忽視農戶的合法利益，成為上級政策執行的“機器”。因此，為提升鄉鎮政府的工作能力與服務意識，未來在面對有關鄉鎮發展、糧食安全、農民利益等方面工作時應給予鄉鎮政府更多的話語權，多傾聽他們的意見，尤其在維護國家糧食安全方面，地方可設立直通省級政府的基層意見反饋平臺。

第三道防線：社會媒體的監督——搭建監督平臺，提升監管效能。隨著智能手機、自媒體等網絡信息工具的普及，為社會監督機制的升級改造提供了可能，如由此次耕地種樹綠化事件可見，社會監督特別是新聞媒體的監督對遏制耕地流轉“非糧化”、規范政府行為起到了很好的效果。因此，為提升地方政府的政務服務水平，實現國家糧食安全治理體系和治理能力現代化目標，健全社會監督反饋機制必不可少。未來，可搭建由黨委領導、政府主導，包含媒體、企業家、政府官員、社會公眾等多主體參與的社會監督平臺，并將該平臺與政府的糧食安全監管平臺相對接，從而實現耕地糧食生產的社會化監督，提升監管效能。此外，也需加強對保護耕地糧食種植的政策宣傳，“輔之以義”，提升社會公眾尤其是社會媒體承擔維護國家糧食安全責任的使命感。

第四道防線：種糧主體的抵抗——加強宣傳教育，增強維權能力。包括農戶在內的種糧主體是糧食的主要生產者，也是與耕地關系最為親近的人群，他們的耕種意愿、耕種技能以及糧食安全意識對抑制耕地流轉“非糧化”、保障國家糧食安全起著至關重要的作用。針對耕地流轉“非糧化”問題，種糧主體不能只作為一名旁觀者，更應作為一名“非糧化”治理的參與者。因此，在按照中共二十大“健全種糧農民收益保障機制”的精神進行降本增效的同時，還需加強對種糧主體尤其是農戶維護國家糧食安全的宣傳教育，喚醒其主體責任意識，即“輔之以利、輔之以義”，激發種糧主體保護耕地種糧的責任感和榮譽感，促使其成為制止耕地流轉“非糧化”行為的最后防線。此外，還需加強對種糧主體的法律宣傳與法律援助力度，增強其維權意識與維權能力，減少“抵抗”成本，為其遏制耕地流轉“非糧化”行為、維護國家糧食安全與發展“保駕護航”。

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The Logic and Governance of Local Governments Participation in the “Non-Grain” Transfer of Cultivated Land： A Case Study Based on Planting and Greening of Cultivated Land

HUANG Jianwei1，2， ZHANG Zhaoliang3

（1. Research Center of Government Administration， Nanjing University of Finances and Economics， Nanjing 210023， China；2. School of Public Administration， Nanjing University of Finances and Economics， Nanjing 210023， China；3. School of public administration， Nanjing Agricultural University， Nanjing 210095， China）

Abstract： The purposes of this paper are to establish a two-layer game analysis framework based on game theory， to select a typical case of planting and greening of cultivated land transfer， to review the game process of local governments participating in the “non-grain” transfer of cultivated land and to reveal the decision-making motivation and behavioral logic of the stakeholders， to provide scientific basis and policy recommendations for the states governance concerning the “non-grain” problem of cultivated land transfer. The research methods include qualitative analysis and case analysis. The research results show that whether the “non-grain” problem of cultivated land transfer can be effectively suppressed has obvious context-dependent characteristics， that is， the game of interests among the participating subjects is the essence of the choice between “grain-oriented” and “non-grain-oriented” cultivated land transfer. Therefore， both for governments at all levels and for grain-growing entities， the “three-supplement” mechanism for cultivated land protection at the national level， which is “supplemented by justice”， “supplemented by benefits” and “supplemented by law”， is a good strategy to prevent the “non-grain” transfer of cultivated land. In conclusion， to effectively prevent local governments from participating in the “non-grain” transfer of cultivated land and enhance the national food security governance capacity， it is expected to use the strategy of fortification at layers on the basis of “three -supplement” to curb the unfavorable trend of “non-grain” transfer of cultivated land. The four lines of defense of “rewards and punishments by the central government， regulation by the local government， supervision by social media， and resistance by the main body of grain growers” are used to build a “dam” of food security.

Key words： cultivated land transfer； “non-grain” use of cultivated land； food security； two-layer game； government； case study

（本文責編：郎海鷗）

①在我國，通常情況下鄉鎮一級政府到省（直轄市、自治區）一級政府均被認為是地方政府，即除中央政府外，各級政府均為地方政府。在本文，為了研究和表述的方便，案例中論及的地方政府不包含鄉鎮一級政府。