國內外重大科技工程管理模式研究

賈怡、何銀燕、陳欣意、張永偉 /中國航天系統科學與工程研究院

重大科技工程是國家和區域科技創新的主體性活動，是國家綜合實力、科技發展布局能力、創新資源配置統籌能力的集中體現，建立科學合理的組織管理模式是提高重大科技工程效率效益的必然選擇。在重大科技工程組織管理過程中，各國在國家意志的貫徹、創新力量的組織、政府與市場的二元作用等方面，存在很多共性做法，又各具特色，發掘這些異同，對進一步優化重大科技工程的管理模式、提高工程組織實施的效率效益具有重要意義。

本文遵循典型性、時代性、成功與失敗兼顧的原則，系統梳理了若干國內外具有影響力的重大科技工程組織管理與運行實施的具體做法，挖掘規律、總結經驗、形成啟示，并在此基礎上，針對當前我國重大科技工程組織管理與實施推進中存在的主要問題提出了完善重大科技工程組織管理模式的相關措施建議。

一、國外重大科技工程組織管理典型做法與啟示

概覽美國先進技術發展計劃（ATP）、美國國家納米技術計劃（NNI）、美國國防高級研究計劃局電子復興計劃（ERI）、日本超大規模集成電路計劃（VLSI）、歐盟框架計劃（FPR）等一系列國外重大科技工程的管理模式，總結歸納典型做法如下。

1.建立制度化的組織管理體系

重大科技工程涉及管理主體、建設主體、運營主體眾多，制度化的組織管理體系有利于更清晰地劃分相關主體責權、平衡不同主體間的利益，確保工程實施過程中內外部關系的暢通，各主體方向目標達成共識，各節點任務推進與決策形成動態反饋。

ATP 構建了行政執行機構、業務執行機構和顧問咨詢機構三層次管理體系，其中業務執行機構緊密連接與協調了政府與市場兩方面利益訴求，在代表政府履行資助、監督、評價等職責的同時，與產業界保持密切的聯系，支持產業研究，并確保項目順利推進。

NNI 根據其跨學科、跨部門的系統工程特點，在國家科學技術委員會下成立了專門分委會，統籌負責國家納米科技研發活動的領導與協調，并通過4 個跨機構工作組促進各機構間的合作以及機構官員間的聯系，從國家層面將跨20 余個聯邦部門的納米技術相關研發活動有效地協同起來，通過一個包含共同目標、優先領域和戰略在內的頂層框架實現參與部門和參與主體的資源分配與協調。

2.突出全鏈條的協同創新布局

重大科技工程注重科學—技術—產業全鏈條布局，引導促進產學研協同創新，通過加強創新鏈各環節銜接和成果轉移轉化，以重大工程為牽引，強化開放協同的國家創新生態體系構建。

ERI 下屬的聯合大學微電子計劃采用創新聯盟模式（見圖1），由國防部聯合工業界共同發起并分攤成本，通過自下而上的挑戰模式，向大學開放具體研究任務的提案征集，明確要求提供從技術開發到商業和國防應用的成果轉化計劃，從研發、原型、驗證、初始市場培育的全鏈條推動技術創新在集成系統中有效流動，并為私營部門商業化推廣奠定基礎。

圖1 聯合大學微電子計劃2.0創新組織模式示意圖

VLSI 的組織實施體現了日本典型的“官產學”協同創新模式，由政府組織出面、企業和研究機構派出人員共同組成的聯合實驗室，致力于產業共性、基礎性技術研發，各自獨立的企業實驗室則負責承接聯合實驗室的成果，依據各自的技術路線開展面向應用和產業化的工藝與設計技術研究，同時明確了知識產權歸屬與轉移共享機制。

3.注重動態化的系統評估與調整

重大科技工程決策、實施環節繁多，建設、運營周期漫長，注重對工程全生命周期的動態化監測、咨詢和評估，有利于在保持工程連續性的同時實現組織實施策略和流程不斷優化和調整，推動研究資源向優先領域動態集中，確保工程建設成果的有效性。

ATP 為了保證政府資助能夠產生相應的公共利益，通過商務報告信息系統對計劃項目各節點進行管理、跟蹤和評估，為計劃進展、預算調整提供依據。同時，每年審查計劃中項目是否仍符合遴選標準，只有符合標準的項目才能獲得新一年資助。

FPR 則自第一期開始便根據國際競爭的形勢、社會發展的需求和技術進步的趨勢等變化持續進行周期性調整，重新設計各項行動計劃和相應的項目，以保障規劃的靈活性。同時，進一步加強了對子計劃的持續監測、咨詢和評估，引導利益相關方廣泛參與后續計劃的不斷優化和動態調整，并在總目標、分目標和重要問題上呈現出新的改革亮點。

二、我國重大科技工程組織管理的經驗與教訓

近年來，我國相繼組織實施了以載人航天、“北斗”衛星導航工程、新冠疫苗研制等為代表的一批各具特色的國家重大科技工程，取得了一系列具有里程碑意義的重要成果，展現出了在不同時期、不同目標模式下的獨特工程組織和運行實踐經驗，同時也不乏階段性的失敗教訓，為后續進一步完善我國重大工程管理提供了有益的借鑒。

1.堅持統一組織、協調一致的頂層管理架構

我國重大科技工程堅持政府主導、國家利益至上，注重頂層謀劃設計、專項集中管理，形成了強有力的跨部門、跨領域的統籌協調機制和強有力的組織動員能力。

在載人航天工程的實施中，采取了中央專委領導下的專項管理制度，從總體設計到分系統實施，建立了層次嚴密、責任分明、運轉合理、總體協調的決策體系，由總指揮、總設計師聯席會議制度決策工程中的重要問題，以部際聯席會議制度為平臺，建立跨部門共同組織實施科研計劃的協作模式。

在大飛機專項立項研制之前，我國曾先后兩次作出自行研發干線飛機的決定，由于缺乏頂層的統一領導而無疾而終，同時，在專項立項過程中，也陸續出現了“先軍、先民之爭”“干線、支線之爭”“自主設計與仿制之爭”“選址之爭”等國家各部門、各領域間的博弈。國家決策層最終明確了大飛機項目的戰略目標是開發大型民用飛機，并在組織機構等層面做出了改革調整，破除了相關體制障礙和局部利益沖突，有效地保障了國家目標的堅定落實。

2.不斷探索新型舉國體制下的聯合攻關模式

重大科技工程通常具有參與主體更廣泛、目標任務系統性更強、多領域多學科集成性更高的特點，我國充分發揮集中力量辦大事的制度優勢，組建探索形成了政府與市場有機結合，廣泛動員全國優勢力量集成攻關的協同創新模式。

“北斗”衛星導航工程在中國導航衛星管理辦公室的直接管理下，充分調動了國家有關部門、地方政府、軍工集團、國家科研單位及相關應用企業的力量共同推動系統建設與應用產業發展。在建設方面，通過市場化的競爭性采購機制，實現了軍工集團和國家科研單位在系統層級的有序競爭與大力協同；在產業方面，軍隊率先應用，并通過政策引導大力支持推廣民用，有效推動了“北斗”芯片的應用與產業化發展。

新冠病毒疫苗研發是政府引導、全國各方力量協同攻關，共同解決國家重大需求的典型案例。國家科技計劃長期支持的國家戰略科技力量，是新冠病毒疫苗研發團隊的主體，體現出了強大的研發能力，大型科技企業則利用其豐富的研發經驗及完備產業化技術平臺，實現了產學研聯合攻關的優勢互補，使新冠病毒疫苗研發快速突破了產業化“最后一公里”瓶頸，國家隊與企業無縫銜接的聯合攻關模式，為新冠病毒疫苗成功研發和應用提供了完整的支撐路徑。

3.持續推動政府力量與市場要素的有效協同

重大科技工程具有很強的全局性和公共性，但同時也具有外溢性和衍生性，我國在推進重大科技工程實施中，始終注重政策與市場的雙輪驅動，在市場失靈環節充分發揮政府的資源配置和規劃引導作用，同時也將市場化理念嵌入工程組織管理中，推進建立更有效率、更加公平的協同發展模式。

在大飛機項目的組織管理中，成立了由原國防科工委主任出任董事長、副主任出任總經理的中國商用飛機有限責任公司，并創新地形成了由國務院國有資產監督管理委員會、地方政府、航空企業、“行業外”央企共同構成的多元化股權結構，在有效保證項目主體責權利的同時，推動了政府與市場的有機結合，實現了各取所長、各司其職、目標統一的系統化協同。

在高速鐵路研制工程中，政府在資源配置上起到了強有力的調節作用，在引入國外技術時，國家鐵路局加強了干預和約束，要求進入中國市場的國外公司必須有國內企業做合作伙伴且向中國合作伙伴全部轉讓核心技術，有力地遏制了國外企業技術控制的企圖。而對于國內企業，國家鐵路局始終將市場競爭關系保持在高鐵項目的建設中，有效地刺激了國內企業自發的自主創新行為，營造了良好的市場競爭環境和創新研發生態。

三、優化和完善我國重大科技工程組織管理的建議

當前，我國在推進重大科技工程的組織管理與實施過程中，仍存在一些瓶頸問題，制約了工程效率的提升和運行效益的進一步顯現，主要表現在：一是工程體系相對封閉，統籌利用外部資源的動力與能力尚顯不足；二是缺乏穩定的圍繞長遠發展需求和關鍵共性技術研發的跨學科、跨領域、跨行業創新合作模式；三是缺乏對項目實施全生命周期進行有效過程管理和監控的信息化、精細化手段。基于上述問題，提出以下幾方面的措施建議。

1.完善頂層統籌決策機制與指揮體系，在任務設計中始終瞄準戰略需求

進一步發揮政府科技管理部門（包括中央、軍隊、地方）在重大科技工程中的頂層統籌管理能力。進一步完善高層統一領導、跨軍地和跨部門統籌協調的決策指揮體系，健全專項工程領導小組、專項工程辦公室等扁平化管理模式，對重大管理問題進行高效決策。加強上下聯動的重大科技任務的統籌設計，將自上而下的宏觀決策部署與自下而上的自由探索相結合，使戰略需求導向的重大科技項目源于需求又不囿于需求。進一步強化形成有效的部門聯動機制，圍繞具體科技項目的組織與實施，促進部門之間、政府與各市場主體之間的有效溝通。

2.統合體制優勢與市場優勢，集中全社會優勢力量開展重點領域協同攻關

既要有效發揮我國資源動員能力強的體制優勢，也要發揮市場規模大、發展機會多的市場優勢，集成優勢創新資源全方位、多層次、跨領域綜合發力。把基礎理論創新和原始創新作為重大科技工程實施的重中之重，在“兩總”體系下增設首席科學家，充分發揮其統籌引領的“總設計師”作用，制定基礎研究攻關計劃，建立基礎科學中心或基礎研究聯合體，形成以重大科技工程為核心、總體牽頭、跨域協同、輻射全國的基礎理論研究和前沿技術攻關模式。整合好產、學、研各方面創新主體在重大科技工程實施中的力量發揮，通過定向委托、擇優委托、“揭榜掛帥”和“軍令狀”等多種形式確定主責單位和承研單位，打破各行業壁壘，有效發揮高校、科研院所和企業的各自優勢，不以“國”“民”分高下，不以“新”“老”分親疏，整合各方優勢單位形成團隊合力，特別是通過鼓勵企業自主研發投入，激發創新活力。

3.構建全過程數字化管控體系，著力提高重大科技工程效率、效益

通過運用系統工程理論方法和先進數字化手段，加強重大科技工程與計劃實施中的全過程現代化管控能力。在信息化平臺的支撐下，以計劃為龍頭，充分融合技術流程與業務流程，牽引串結各類管理要素，促進計劃管理信息的互聯互通，對各類計劃、質量、經費、風險、資源等進行全系統統籌管理和整體管控，及時發現和化解重大問題、重大風險，輔助總體決策。同時，為事中、事后開展績效評價提供必要的信息支撐，推動重大科技工程與計劃高效益實施與管理。