國內外公共文化服務立法保障比較研究*

單 軫 陳 雅

（南京大學信息管理學院，江蘇 南京 210046）

我國的公共文化服務是“由政府主導、社會力量參與，以滿足公民基本文化需求為主要目的而提供的公共文化設施、文化產品、文化活動以及其他相關服務”[1]。高質量的公共文化服務是保障人民文化權益的基礎，也是文化強國的基石。我國“十四五”規劃明確指出，要完善公共文化服務體系，提升我國文化治理效能，完善文化市場綜合執法體制[2]。《關于推動公共文化服務高質量發展的意見》把深化公共文化服務標準化建設和推進城鄉均衡發展作為重點任務[3]。

立法是公共文化服務最有效、最強力的保障，也是推進公共文化服務標準化、均等化、規范化的堅實后盾。圖書館法、博物館法、檔案館法、文化遺產保護法、信息獲取法等立法構成了公共文化服務領域立法的體系。立法體系以“自由、平等”等理念為核心，涵蓋廣泛，融合公共文化服務的法理精神與倫理內涵，也孕育著公共文化服務立法的核心要素：一是服務的公平性，體現為人人都能享受均等機會與平等服務的權利；二是服務的效能性，體現為運用技術、管理、創新等手段拓展服務活動，提升公眾的體驗；三是服務的保障性，即國家和政府給予資金、人力、基礎設施等多方面的支持，另外保證公共文化服務機構有一定的自治權。筆者聚焦于國內外公共文化服務立法要素的比較，抽取有益經驗，為我國公共文化服務的法制建設提出策略性的建議。

1 國外公共文化服務立法與特征要素分析

筆者利用北大法寶中的境外法律信息資源指引數據庫，以“public culturalservice”為關鍵詞進行檢索，并根據主題相似度、國別、發布時間進行篩選，梳理了幾個較為完善的全國性立法，見表1。

公共文化法是動態的，時效性和可持續性的要求驅使立法機關以與時俱進的精神，不斷完善自身的法律體系。加拿大《公共服務現代化法》明確規定該法時效，時間一到重新立法，中期也經過多次法案修正。日本《公共記錄和檔案管理法》也在2016年重新修訂。可以說，各國的立法和法律體系都隨著時代的發展和需要在不斷優化。筆者研究采用每部法律的最新文本，這些立法雖然內容和呈現形式各異，但在服務的公平、效能和保障性要素上的特點有相通之處。

1.1 竭力縮小信息差距

“平等”和“人權”是公共文化服務立法理念中最為核心的部分。澳大利亞1996年對《殘疾人服務法》展開了修訂，明確表示新立法是“針對人而非服務”的立法，要以直接向殘疾人提供服務的方式取代過去向殘疾人援助機構發放資金的做法。立法原則應建立在公平權利之上，包括平等獲得服務、公平評估需求、咨詢權、隱私權以及投訴服務的權利等諸多方面，并要充分認識到現存的不平等狀況。加拿大《公共服務現代化法》是一項合并法案，它把老年人安全、移民難民的服務權益單獨列為一章。

1.2 以技術驅動服務

技術是實現服務高質、高效、高能的工具，在所有法案中都提及以強化技術手段提高服務質量的舉措。美國《圖書館服務與技術法案》明確強調國家要建設國家信息基礎設施，《博物館和圖書館服務法》明確表示，以政策研究、數據收集、分析和建模、評估和傳播信息改善博物館、圖書館的信息服務是一項重要工作。

1.3 看重機構建設與合作伙伴關系的建立

機構建設是公共服務持續獲取資源、資金的有效后盾。英國《公共服務養老金法案》明確了公務員的行政職責范圍，并強調委員會的作用。美國《博物館和圖書館服務法》明確提出，促進機構能力的規劃和建設，以改善區域各級博物館、圖書館的信息服務，并建立國際通信和合作網絡，利用共享的有意義的行動、有能力的數據分析和建模來推進信息服務，滿足社區需求。

2 國內公共文化服務立法與特征要素分析

利用北大法寶數據庫檢索平臺，以“公共文化服務”為關鍵詞進行檢索，共檢得中央法規司法解釋20篇。選取2017年實施的《中華人民共和國公共文化服務保障法》[10]（以下簡稱《公共文化服務保障法》）和2018年實施的《公共圖書館法》進行解讀，見表2。

表2 我國公共文化服務立法解讀例解

2.1 社會化發展與社會力量參與

法律中出現的社會力量有公民、法人、博物館、檔案館、紀念館、社會組織、企業事業單位、行業組織等，參與公共文化建設的渠道有設立服務設施、捐贈、行業自律等。法律中所列舉的“鼓勵”或“應當”作為主要集中于資源的共建共享、管理模式的創新和服務模式的創新。如《公共圖書館法》第三十二條規定，公共圖書館館藏文獻信息屬于檔案、文物的，公共圖書館可以與檔案館、博物館、紀念館等單位相互交換重復件、復制件或者目錄，聯合舉辦展覽，共同編輯出版有關史料或者進行史料研究。社會力量參與并不能取代政府的責任，許多服務的創新也需要政府的支持。《公共圖書館法》第四十五條規定，國家采取政府購買服務等措施，對公民、法人和其他組織設立的公共圖書館服務給予扶持。

2.2 特殊群體服務

我國法律文本中提及的特殊群體有未成年人、婦女、老年人、殘疾人、流動人口等，其中對兒童的服務條目特別多，有中小學生、青少年、未成年人、留守兒童等諸多稱呼，這與從娃娃抓起的公民素養教育與科教興國的國家戰略一脈相承。如《公共文化服務保障法》第十條規定，國家鼓勵和支持公共文化服務與學校教育相結合，充分發揮公共文化服務的社會教育功能，提高青少年思想道德和科學文化素質。特殊服務的方式有成立專門的服務點、館、站，針對不同群體特點提供個性化服務以及設備協助等，為用戶平等獲取公共文化服務提供保障。

2.3 均衡發展與服務覆蓋面

我國法律文本中提及的特殊區域有革命老區、民族地區、邊疆地區、貧困地區、鄉村地區等。《公共文化服務保障法》中有9處出現“城鄉”“農村”字樣，這既是城鄉一體化政策實施的必要，也是公共文化服務均衡發展與協調發展的戰略統籌，更是彌合用戶與知識資源鴻溝、提升公共文化服務覆蓋面的重要體現。

2.4 特色化資源供給

我國法律文本中提及的特殊資源有少數民族資源、地方文獻資源等，這是我國文化基因庫的有機組成部分。供給方式包括創作生產、收集文獻、資源整合、譯制、資源傳播等，說明我國立法不僅重視建設特色資源、保存人類文化遺產，還重視特色資源的傳播和利用、弘揚中華傳統文化。要加強帶有民族特色、區域特色和地方特色的知識資源挖掘，提升公共文化服務的效能。

2.5 技術服務

技術要素多以“數字化”“鼓勵利用技術”的字樣出現于法律文本中，大數據、人工智能等具體技術尚未涉及，表現出對技術環境變化的滯后性。技術服務的立法內容集中于基礎設施建設，如《公共文化服務保障法》第三十三條規定，國家統籌規劃公共數字文化建設，構建標準統一、互聯互通的公共數字文化服務網絡，而對如何運用技術保護用戶隱私等內容并未涉及。

3 國內外公共文化服務立法保障的共同點分析

3.1 “均等”“普惠”“民權”等服務精神的確立

每一項立法都提到公共文化服務是免費的、無償的，并促進其對每一個人可獲可及。《公共文化服務保障法》強調，要照顧兒童、流動人口等特殊群體的特性，有針對性地開展公共服務，并“因地制宜”“協調發展”；“豐富人民群眾精神文化生活”“保障公民基本文化權益”分別寫進了《公共文化服務保障法》和《公共圖書館法》。國外法案中也多有對特殊群體服務的說明款項，致力于縮小人群信息差距，確保資源和服務能被每一個人平等地獲取。

3.2 強調公共文化服務的社會職能

日本《公共記錄和檔案管理法》表示，記錄、保存的公文是支撐健全民主主義根基的國民共有的知識資源，作為主權者的國民可以主動利用。美國《博物館和圖書館服務法》聲稱，聯邦的方案是為了支持經濟和社區發展，為教育和研究提供保障，提高數字掃盲技能。而促進中國特色社會主義文化繁榮發展，提高全民族文明素質，為將我國建設成為社會主義現代化強國添磚加瓦更是我國公共文化服務發展的目標。

3.3 多元的機構保障機制

我國法律文本中，公共文化服務體系擁有國家-省-市-區的四級政府保障，并設立服務標準、提供服務資源；公益性文化單位、基層綜合性文化服務中心、機關、學校、企業事業單位也被鼓勵和支持開展服務，傳播公共文化，形成了“政府主導，社會力量參與”的保障機制。國外立法中，公職人員、理事會、社會組織也都是保障公共文化服務實施的積極因素，建立合作伙伴與學習伙伴關系被放在了突出位置。

3.4 國家層面的信息技術與基礎設施保障

國內外的法案都很看重信息技術的應用，并強調國家在數字化建設中的引領和支撐作用。如《公共文化服務保障法》把數字化建設和網絡服務能力作為政府保障的重要指標，明確國家應當構建標準統一、互聯互通的公共數字文化服務網絡，建設公共文化信息資源庫，實現基層網絡服務共建共享；支持開發數字文化產品，推動利用寬帶互聯網、移動互聯網、廣播電視網和衛星網絡提供公共文化服務。美國《圖書館服務與技術法案》把建設國家信息基礎設施、培育用戶的數字素養放在戰略位置。

4 國內外公共文化服務立法保障的差異點分析

4.1 立法適用客體的差異

國外的法律一般是針對城市公共文化機構的立法，我國的法律特別強調城鄉一體化和區域協調發展。如《公共文化服務保障法》第三十五條提到，國家重點增加農村地區的公共文化產品供給，促進城鄉公共文化服務均等化。但國外的全國性立法中卻很少出現“農村”“鄉村”等字樣。

4.2 立法實施細節的差異

國外立法對于資金、維權和資源分配的規定更為細致，而我國立法作為綱領性文件，規定比較宏觀。例如在提供服務資金方面，澳大利亞《殘疾人服務法》規定資金不能下發到提供公共服務的機構，而要切實提供到接受服務的人群。我國《公共文化服務保障法》要求政府將公共文化服務經費納入本級預算，安排公共文化服務所需資金。

4.3 立法文本中服務方式表述的差異性

國外的法律文本許多都是“啟發式服務”的描述，如美國《博物館和圖書館服務法》突出使用技術的目的是培養和提高“用戶查找、評估、組織、創建和交流信息的技能，以及發展數字公民身份和負責任地使用技術的相關素養”[4]。而我國立法中強調的是資源保障和國家保障，是一種“提供式服務”的表述。我國《公共文化服務保障法》以“公共文化服務提供”作為第三章，表示政府應當支持開展“全民閱讀、全民普法、全民健身、全民科普和藝術普及、優秀傳統文化傳承活動”。

4.4 立法主體的差異性

我國立法中強調的是“政府主導、社會力量參與”，法律責任主要也是由行政人員和行政部門承擔；國外法案的立法主體更為多元，理事會、非營利組織、用戶等也發揮著比較自主且影響深刻的作用。例如英國《公共服務養老金法案》中明確表示，除了公職人員外，計劃經理、養老金委員會、計劃建議委員會應共同主持養老金計劃的設立，并對發放的每一筆經費負責。

5 對我國公共文化服務立法的啟示

5.1 重視公共文化服務多元主體的協同

我國的公共文化服務以馬克思主義為指導，弘揚中國特色社會主義先進文化，滿足人民精神文化需求，保障人民權益，致力于建設社會主義文化強國。這不能僅僅依靠政府政策，而應凝聚合力，將社會上一切的積極因素調動起來。

現有法律幾乎都明確了各個主體的義務和職責，但對于國家、公益事業單位、高校、企業、行業協會等服務主體的相互關系并沒有更細致的揭示。后續立法應當重視公共文化服務多元主體的協同作用，充分考慮我國國情，在堅持政府主導的前提下，最大程度地激發社會力量的活力、保護他們的利益，為人民群眾建立科學規范、開放融合、持續健康的公共文化服務體系。

5.2 兼顧多元用戶群體的差異

用戶群體存在階層差異，這需要在綱領性的法律文獻中加強劃分，明晰層次，并依靠協同過濾算法、技術手段解決受眾個性化服務、精準服務、智慧服務的問題。美國《博物館和圖書館服務法》中提到了加強用戶數據采集以作為服務依據的原則，值得借鑒。針對老年人、兒童、殘疾人、農民工等弱勢群體，不僅需要從服務理念和精神上竭力喚起圖書館等文化機構保證服務公平的意識，還要切實在行動上有所規定，必要時可單獨立法。

考慮到我國地區發展不平衡的現狀，用戶群體差異還體現在城鄉差異及貧困地區、邊遠地區與中心地帶的差異等。立法需要繼續融合協調發展與可持續發展理念，彌合地區信息鴻溝，縮小信息差距，消除信息貧困，因地制宜、因時而變地給予信息弱勢群體資源和法律保障。

5.3 秉持以人為核心而非以服務為核心的理念

“公共文化服務”的核心不在服務，而在人。澳大利亞《殘疾人服務法》一開始只規定把經費發放到委員會和服務機構中，后來補充了經費必須切實用于公共服務客體的內容。日本《公共記錄和檔案管理法》中申明，檔案保存不是目的，而是手段，這項服務的目的是給公民提供文化資源，利用才是目的。

秉持人文精神是公共文化服務立法的基本原則，這要求公共文化服務的機構不得以經費、人員、設施等資源緊張為借口剝奪公民的文化權利，也要求每一筆資金到達圖書館或文化館之后，能用在“刀刃”上。如盲目跟風引入3D打印技術造成了資金的浪費[5]，實際情況卻是無人需要。以人為本是我國社會主義文化本質的體現，也為法律的頒布實施和未來修訂明確了方向，一切以滿足人民日益增長的精神文化需求為立法前提。

5.4 建立技術、空間、資金的多維保障體系

智慧時代，技術要素在公共文化服務領域的作用越來越大，區塊鏈具有去中心化、可追溯性、開放性、高可信度等特點，有利于實現公共文化資源的智能確權，保障了各機構主體的合法權益，能解決公共文化資源權屬不明、難以溯源等問題；5G技術提升數字圖書館與數字公共文化服務的效能；機器人等技術豐富了公共文化服務的形式，提高了服務的精準度。關于技術的立法亟待細化，如立法不僅需要說明“支持運用技術”“利用傳播技術”，還要說明利用什么關鍵技術以達到什么目的；不僅要在文本中強調國家建設公共文化數字化網絡，而且要加入與公眾切實利益相關的契合點，如用戶的技術保護、技術素養等[11-12]。

大數據分析需要在空間內布滿傳感器，利用物聯網采集、傳送用戶數據作為精準服務的基礎。空間作為公共文化基礎設施的一部分，本身就能給群眾帶來至關重要的服務體驗。空間場景的作用也越來越突出。麗江在“文旅融合”的號召下，建立了以文化和旅游強市的戰略，營造出“天地院”“手工作坊”等具有地方特色與體驗性的文化場景，從供給側和需求側共同發力，傳播歷史文化知識，啟發用戶思維[13]。面向未來，立法需要繼續增加有關技術和空間的條款，并明確它們在公共文化服務中的作用。目前，我國公共文化服務的資金來源主要依靠政府投入，因此在立法中，加大投入并對經費的標準、依據、用途做出細致的規定是必要的，而不僅僅是說支持捐款或提供資助。通過立法，明確建立技術、空間、資金等多元保障機制的必要性和合法性，而不是僅僅依靠政府保障，才能保證公共文化服務的可持續發展。

6 結語

公共文化服務立法保障體系的建立非一朝一夕之事，法律的貫徹落實需要得到具體實踐的檢驗。研究對比國內外公共文化服務立法的主要特征，為國內未來的相關立法和法律修正提供策略建議，以期能對保障用戶的基本權益、建立健康的公共文化服務法制環境、保證公共文化服務的可持續發展有所裨益。