高校預算績效評價體系設計研究

安 靜

一、前言

高校預算績效評價工作是高校預算管理的重要基礎。而財務預算是日常收支的重要依據，是財務管理工作的核心，同時也是衡量學校辦學規模及發展水平的重要標準。本文以強化高校預算績效管理為根本出發點，分析了我國目前高校預算評價機制的現狀和主要問題，從成本效益角度進行分析，并探索建立符合我國高校發展要求的預算績效評價體系，以期為高校預算評價工作提供參考。

二、高校預算評價工作概述

（一）高校預算評價工作主要方向

高校預算績效是高校日常支出活動取得的實際效果，反映了高校資源配置及資金利用的水平，是一種衡量評價支出結果為導向的預算方式。從字面意義來看，“績”即為資金利用結果，“效”即為資金利用率，旨在衡量高校資金使用在實現預算目標基礎上是否做到了有效的成本控制，提高了資金使用率。顯然，僅測算預算完成情況還不足以完成資金使用情況的有效評估，還必須借助一些數學方法及計算模型，建立完善的預算績效評價體系。同時，需要根據高校發展的戰略布局對其財務管理、教學科研投入、資產規模變化等因素在高校發展的不同階段進行同比、環比的比對分析，從而逐漸建立各元素的合理矩陣，并根據各預算對象的預算執行情況采用多維度、分層法確定各項評價指標的相關權重，進而實現對高校的預算支出所產生的績效進行多維度的綜合客觀的評價。

（二）高校預算評價體系主要工作目標

高校預算績效評價體系是對內部各責任中心資金使用績效的全面考評機制。績效評價的主要目標是通過評價體系實現全方位、全面客觀地揭示高校預算執行情況，并結合績效目標對各部門的預算執行效果進行科學的評價[1]，進而實現通過績效評價提高高校資源能力、完善和優化現行高校財務績效評價體系。而傳統高校預算評價模式主要為定性評價，數據支撐不足，容易受人為因素干擾。因此，必須通過一系列量化指標的完善，將定性與定量有機結合，使得績效評價體系更為科學合理，這也是現階段我國高校預算管理工作的主要方向。

（三）加快高校預算評價體系建設的意義

高校預算績效評價體系從運行績效、教學績效、科研績效及發展潛力四個維度為評價基礎，以預算評價為主旨，充分體現其人才培養、科研研究及社會服務的綜合功能，通過全方位、多維度的績效測評對高校的資金使用情況進行綜合評價分析。通過高校預算評價體系可以全面客觀地反映高校的資金支出及收益情況，及時了解資金使用過程中的具體問題，并有針對性地進行及時調整，有效提高資金使用效率。科學準確的預算數據為高校制定發展規劃提供重要依據，實現資源的合理配置，優化支出結構，促進高校各項事業協調發展。基于此，設計優化現行高校績效評價體系對于促進高校發展具有非常重要的現實意義。高校預算績效評價工作是高校預算管理的重要基礎，而財務預算是日常收支的重要依據，是財務管理工作的核心，同時也是衡量學校辦學規模及發展水平的重要標準。

三、加快高校預算績效評價體系建設動因分析

近年來，我國相繼推出了一系列預算管理改革措施，以更好地推動預算績效評價工作發展，這也是促進我國高校預算績效評價體系加強優化設計的直接的外在動因。

高校事業發展需求是推動預算績效評價體系改革優化的內在動因。隨著近年來高校辦學規模的日益擴張，刺激了教育經費需求的明顯增加，同時，激增的經費需求與教育資源的矛盾日益凸顯。由于長期以來受到我國教育體制和管理機制的相關制約，我國高校的教育資源配置低效問題尤為明顯。盡管國家相關部門陸續出臺了相關規范和具體措施推動高校資源配置，高校自身也在逐漸強化預算管理力度，但就目前觀察而言，多數高校的內部資源配置仍然缺乏科學性，資源配置并不理想。基于此，通過優化高校預算績效評價體系來提升高校的資源優化配置能力，是當前高校財務管理的主要工作目標。

四、明確區分高校內部機構的預算評價主體

做好高校的預算績效評價體系前提是從會計角度對于高校內部機構的預算績效評價對象進行明確區分定義。

首先，目前我國高校內部機構按照工作性質可以將下屬機構劃分為事業類機構及企業類機構。而學校作為獨立的法人其下屬的學院分系、管理機構等一般為非獨立事業法人機構，而其下屬企業類機構像科技園、后勤部門、高校出版社等一般為獨立法人機構。基于此，從會計核算層面看，高校的下屬事業類機構則納入財報的并表范圍，其收支情況納入高校事業收支，形成國家教育事業支出。而下屬企業類機構的財報信息則進行表外信息處理。從高校預算管理角度看，高校下屬的學院分部、管理機構等均屬于基本預算單位。基層預算單位具有預算執行權而沒有獨立的組織預算收支的調整權，而二級預算單位則是高校內部獨立的預算主體，可以按照學校的相關預算規定和標準獨立組織并安排預算收支。

高校的整體財務收支均會納入預算管理范疇，通過校級預算和二級預算管理形成“統一領導、分級管理”的預算模式。其中，校級預算是高校核算的核心，主要是剔除二級單位預算以外的全校預算工作，校級預算涵蓋了校級財力預算及非校級財力預算。校級財力預算主要指學校可直接調配的經濟資源，而非校級財力涵蓋了科研預算收入、科研撥款等不可以直接動用的經濟資源。

由此可見，不同預算對象在高校預算管理中所處位置決定了其績效評價工作的重點方向，一般基層預算單位主要是負責預算執行、落實和強化高校預算管理的相關內容。因此，做好高校的預算管理體系優化設計首先需要明確相關預算的主要評價主體和評價對象，進而確定評價體系的工作重點和要點。

五、我國高校預算評價體系現狀分析

（一）預算意識薄弱，預算工作流于形式

目前，在我國高校預算管理工作中“重分配，輕管理；重支出、輕績效”的思想仍然存在。部分高校內部各核心部門缺乏預算管理意識，大部分工作主要沿襲了報賬管理模式，缺少內部資金預算規范及有效約束。即使已經確定了資金預算，但隨著后期運行存在隨意追加資金、更改預算的情況，使得預算管理工作流于形式。各部門缺乏合理有效的成本控制意識，資金使用效率低。此外，長期來看這種管理理念和工作思想直接導致了高校資源的浪費，助長了“錢多好辦事”的錯誤思想。同時，對于用款部門而言，只關注預算資金是否落實到位，而對于后續資金使用情況、預算執行情況、預算目標實現程度等缺少嚴格的監督機制及有效的評價，使得預算工作無法切實施行。

（二）缺少完善合理的獎懲機制

目前，部分高校對項目負責人的預算管理責任尚未建立完善的機制予以約束。缺少了制度的約束和獎懲機制的制約，容易出現預算超支及預算執行進度遲緩的現象[2]。長期來看，不利于預算管理部門的預算管理工作切實落實和推進，同時也會助長不良工作風氣。因此，預算評價體系建立和完善后續，必須重視評價反饋和問責制度的配套監管，更好地監督和促進高校績效評價體系發展。將預算管理工作作為部門負責人的年度考核目標之一，預算執行情況、預算管理水平都直接與其年度獎金掛鉤。切實將預算績效管理獎懲制度落到實處，獎懲分明進而對于預算執行情況起到很好的激勵和約束作用。

（三）高校預算體系基礎薄弱

從目前來看，部分高校預算體系建設基礎薄弱，缺少科學合理的預算指標體系、信息數據系統不完善、專業人才儲備不足、缺少完善的評價和監督機制、第三方評價以及預算執行監管和獎懲制度的缺失等都嚴重影響和制約了預算管理工作的順利展開。

六、高校預算績效評價體系的有效工具

各高校要對各評價對象的預算執行結果進行相應績效評價，包含預算實際收支情況及其他綜合維度的績效考核，以便從不同維度全面衡量相關評價對象的預算執行情況。平衡計分卡是高校預算評價指標體系的重要工具，于20 世紀90 年代初期形成并發展至今。它的出現有效打破了傳統財務評價體系的單一性，可以兼顧預算執行的過程及執行結果，結合長期預算目標和短期預算執行情況，有效實現全方位多維度的綜合考核評價，使得績效評價體系更為科學合理。通過結合長短期目標、兼顧預算執行過程和結果管理、優化滯后預算指標，關注內外訴求等管理變量的細微變化，對于提升高校預算績效管理效率具有重要意義。

七、多維度合理確定高校預算績效評價指標

結合平衡計分卡體系自身特點及我國高校預算管理的實際情況，將高校預算管理的目標從以下四個維度進行細分：

（一）財務維度考核監督高校財務的穩健性

在高校財務維度，除了對高校預算完成情況進行考核外，重點對于高校財務的穩健性及資金使用效率進行考核監督。近年來，隨著高校的不斷擴招，其規模和資金投入也在逐年增加。規模迅速擴張的背后是債務的極速增長，而從財務管理層面看，資產負債率的過快增長無疑會增加高校的資金風險，一旦資金鏈斷裂將使得高校難以維系正常運營。因此，從財務角度對高校資金管理和運用的穩健性進行及時監督和評價至關重要。一般財務穩健性的主要考核指標包含收支預算完成率、自籌經費比率及學校的收入負債率等。

（二）從科研維度考核提升高校綜合實力

高校立足于長遠發展的戰略部署就必須加強自身的教學科研投入，教學是高校的主要任務和目標，于提升高校教學質量的前提就是軟硬件設施的建設和投入。同時，在科教興國戰略指引下，更多高校開始重視科研投入、關注自身科研實力的提升、強化自身的科研師資力量，這也是學校實力和師資規模的重要體現。因此，按照平衡計分卡的設計特點，學校的科研維度可以從師生比、科研經費和日常經費比率來衡量高校的教師人均科研投入。

（三）從資產績效維度評價高校的未來發展潛力

高校資產規模和資產負債比率都是衡量其未來發展潛力的重要參數，是其能夠實現不斷發展壯大的重要基礎和前提。因此，在資產績效維度評價體系中，也應該對高校歷年的資產變化情況進行有效評價，主要衡量考核指標包括總資產增長率、固定資產增長率、可支配現金增長率、科研專利增長率等。

（四）從高校辦學條件維度衡量其綜合實力

高校的長足發展和各項日常運營活動均離不開資金的支持及有效調配。因此，高校立足長遠發展考量其資金的配置和利用也應該符合高校自身的戰略要求。一般可以通過以下幾個指標來進行發展維度評價：師資力量及軟硬件設施和教學環境，師資隊伍中博士、碩士學位所占比例等。學校的重要科研成果和學術理論等從高校師資角度評價其辦學條件師資實力，同時，也可以加入發展性支出與總支出比例進行環比或同比的對比評價。

八、建立和完善高校預算評價體系的具體措施

（一）建立高校績效評價體系的制度化基礎

預算評價體系的建立離不開完備的制度化基礎。高校首先需要樹立預算管理意識，依據財政部門相關要求將績效評價工作納入整體日常工作。同時，通過建立完善的預算管理制度，為內部各部門的預算監管提供重要支撐，便于財務、審計部門開展后續預算管理工作。同時，需對績效評價的目標和原則進行科學合理把握。績效評價目標的建立旨在為預算管理指明工作方向，而績效評價的原則是評價體系建立的基礎和依據，兩者相輔相成，互相促進，共同推動高校預算管理工作有序開展，順利實現預算目標。預算績效評價體系以部門預算為基礎，以預算為主要方向，徹底突破傳統預算模式的制約，提高高校預算管理水平，客觀反映高校學科教研互動和預算資金使用情況間的比價關系[3]。通過衡量和考核“投入產出比”考察內部的預算執行情況，并結合各部門實際預算管理效果不斷優化內部預算監督管理體系，進而提升高校資金利用率和資源的合理配置。

（二）積極搭建高效的信息數據平臺

預算績效評價體系的高效運行，必須依托兩方面支持：其一，需要建立專業能力過硬、經驗豐富有責任心的預算管理隊伍。其二，必須建立高效的信息數據平臺，提高預算管理工作中數據的調用、分析、監管和預警效率，實現各部門的數據共享和資源整合，節約人力成本及時間成本，簡化計算過程，提升預算管理體系運行效率。

基于此，必須積極運用現代信息技術，結合高校實際情況搭建高效的信息數據平臺，為預算管理績效評價體系提供良好的技術平臺。此外，要積極利用先進的互聯網技術，實現資源共享互通，加快績效評價體系的建設步伐。

（三）科學合理地選擇評價方法

成本效益分析法、因素分析法、最低成本法、公眾評判法等方法是目前廣泛采用的主要績效評價方法[4]。然而，各高校在師資力量、專業能力及科研水平方面的客觀差異，導致各高校的預算管理模式和預算方法存在明顯不同，各高校的預算管理活動也呈現出不同的特性。基于此，廣泛適用于各院校的評價方法和指標并不存在，各高校在評價方法、評價指標的選擇上應該基于院校自身情況具體問題具體分析，通過逐步優化和探索建立適合自身發展的指標體系評價方法。使得績效管理評價體系更具現實指導意義。

（四）對績效評價管理制度進行完善

高校內部缺乏有力的管理制度，導致高校資金使用效率相對較差，各項資源分配不科學，無法實現資源的合理利用，進而在預算管理上也缺乏一定的監管能力。這便需要加強高校內部管理制度建設，并將制度進行不斷完善和優化，具體應該從以下幾個方面入手：

首先，高校要成立專門績效評價小組，直接與財務部門進行有效連接，不會占用學校其他的資源，進而不會導致資源出現浪費，可以成為學校獨立存在的一種機構。小組成員中要配備各種專業人員，如紀檢人員、財務人員、審核人員、審計人員、領導層人員、基層職工等。小組成員涉及各個行業、各個領域，更能體現出績效評價的合理性、公平性、科學性，讓評價結果更具備說服力。

其次，建立合理的監督管理制度。針對高校所發放的各種款項及資源必須要做到專款專用，杜絕各種亂支出現象的發生。同時，也要將小組所使用的各種收入和支出詳細記錄，并將固定資產的合理利用進行詳細統計。在建立各種責任制度的過程中，要以校長為最高領導層人員，校長對規范制度的合理性和重要性有足夠的認知，對學校制定的各種規章制度嚴格執行，堅決杜絕出現各種違規行為。各級經濟責任主體了解自身的責任意識，并在學校發展期間做到各司其職，提高高校管理的規范性和標準性。

最后，將預算會計審核方式進一步完善。績效預算的主要核心便是資產的投入和產出，如果采用增量預算法，不僅會對下一年的預算分配情況造成嚴重影響，更無法調動各級經濟部門工作人員的積極性。高校可以使用零基預算及滾動預算的方式，有效將這兩種預算方式結合。零基預算不會受到以往預算的影響，而滾動預算卻可以將現時存在不合理的地方進行調整，提高高校各項資源的分配效率。針對目前高校各項收付預算的情況進行分析發現，根本無法反映出高校在各階段資金使用情況，這時可采取責任制的財務核算方式，將績效與預算管理有效融合，逐漸將預算的支出情況向成本費用進行轉換，以此可以提高高校成本的預算及績效效果。對預算管理措施進行不斷更新和改進，可有效降低成本投入，進而將資金的使用效率提升，并逐漸形成一個規范性、高效性的管理制度。

（五）制定完整責任制及獎懲制，提高績效的有效性

高校內部可制定健全的責任制及獎懲制度，將各項責任進行明確，根據實際情況追究各項資源浪費、辦學效率較低的問題，以提高工作人員的警惕性和責任意識；制定嚴格的獎懲制度并做到賞罰分明，將責任制落實到每個環節，提高每位工作人員的積極性和責任心。

九、結語

高校的績效評價體系的建立和完善決定著高校的長遠發展，通過完善相關制度和機制使得預算管理工作有據可依、有章可循、有效開展。結合工作實踐不斷優化制度設計，有效增強高校預算績效評價體系的運行效果。建立和培養一支專業過硬、經營豐富的績效管理團隊，提升預算績效管理水平。同時，通過建立配套完善的監督及獎懲機制，對實際預算管理執行情況進行有效監督和評價。同時，各高校需要結合自身實際工作情況全局考量，在兼顧科學性、可比性、可操作性的前提下逐漸完善內部績效評價體系。