臨沂市水權改革實踐及建議

邵秀麗

（臨沂市水文中心，山東臨沂 276000）

近年來，隨著臨沂市邁入全面建設現代化強市的快速發展階段，用水需求日益增加，水資源緊缺，供需矛盾突出。在實施用水戶水權確權登記，明確用戶權益基礎上，探索開展水權改革，利用市場機制優化配置水資源，有助于破解水資源瓶頸制約，提高水資源利用效率和效益，進而撬動區域水利行業改革創新的新局面，保障臨沂市經濟社會可持續發展。

1 水資源利用現狀

1.1 水資源緊缺制約經濟社會快速發展

臨沂市水資源貧乏，人均水資源量僅為473 m3，不足全國人均水資源量的1/4。且降水時空分配不均，汛期集中降雨占年降水量的70%左右，短時強降雨形成的雨洪資源難以開發利用，水資源緊缺日益成為制約臨沂市快速發展的重要因素。統計資料顯示，2021 年度臨沂市萬元國內生產總值用水量為31.68 m3，萬元工業增加值用水量13.17 m3，用水水平接近發達國家水平，水資源利用水平進一步提升難度很大。當前，臨沂市依然處于搶抓機遇、加快發展的階段，對水資源的需求日益增加。在暫無外調水的情況下，如果沒有當地水資源的有力支撐，臨沂市水資源緊缺的現狀長期存在。

1.2 用水結構不合理加劇水資源短缺

近年來，在現有經濟產業結構情況下，臨沂市用水結構比例失衡，特別是農業用水占總用水量的比例高達51%～61%。而渠系水利用系數僅為0.64 左右，有近一半的水在輸送過程中被浪費掉。在春灌農忙時節，降雨嚴重偏少，農業灌溉用水擠占了其他行業用水，減少了水資源的有效供給，而經濟快速發展增加了工業對水資源的需求，對水資源承載能力構成巨大壓力。

1.3 水資源浪費現象普遍

在群眾的舊觀念中，水是取之不盡，用之不竭的，加上水價偏低，各行業浪費水現象普遍存在。工業企業特別是高耗水企業用水回用率低，經污水處理廠處理后的再生水利用率偏低，農業大水漫灌依然存在，城鎮供水管網漏失率居高不下，居民在生活中浪費水行為時有發生，節水形勢亟待改善。

2 主要做法

2.1 制度化引領

開展水權市場化初期，核心是建立一套明確的交易規則和程序，制定公開透明的交易制度規則，維護水權交易雙方合法權益。2021 年12 月28 日，臨沂市結合實際情況，制定印發《臨沂市水權交易管理實施辦法（暫行）》，進一步明確了臨沂市水權交易的基本原則、主要目標、交易類型和許可范圍、交易方式和程序、交易期限和費用以及監督管理責任。蘭山區、平邑縣分別出臺《臨沂市蘭山區水權交易管理實施辦法（試行）》《平邑縣水權交易管理實施辦法》；羅莊區、河東區、費縣等6 個縣（區）相繼制定了水權交易實施方案。

2.2 創新型探索

按照“一縣一方案”的工作思路，創新推出“交易平臺+水權轉讓+取水備案”的模式，實現交易平臺多樣化、交易對象自由化、交易方式透明化、政府監督公開化，開創臨沂市取水交易的先河。2021 年8 月20 日，沂水縣借助中國水權交易所平臺，促成山東諾好佳食品有限公司與山東潤德康食品有限公司達成兩年共1 萬m3的水資源使用權交易，標志著臨沂市首筆同行業間水權交易在沂水縣落地，提供了可借鑒、可推廣的“沂水樣板”。2021 年12 月9 日，莒南縣陡山灌區灌溉管理所借助山東省公共資源（國有產權）交易中心，采用網絡競價（協議成交）交易方式，將持有的500 萬m3取水權使用權有償轉讓給莒南縣水務發展集團有限公司，標志著山東省首例跨行業間水權交易在莒南縣正式落地，開創了“農業輔助工業、工業反哺農業”的全新格局，在山東省起到示范引領作用。

2.3 規模化發展

2021 年以來，臨沂市水權交易改革圍繞“節水增效”，落實縣（區）主體責任，大力推動水權改革先行先試。在取水戶取水權確權方面，工業用水權全部登記，農業灌溉取水確權全面推進，累計取得取水權人數3 456 個，發放取水許可證照3 799 本，許可取水量17.8 億m3，建立了取水基本單位名錄信息庫，同時對新進和退出取水權人及時更新、動態管理，為下步水權交易奠定堅實基礎。在具體水權交易方面，12 個縣（區）均開展了水權交易，共完成水權交易49 例，成交水量587.41 萬m3，成交金額107.36 萬元，初步完成“從量到質”的變化。

3 存在問題

3.1 改革不平衡不充分

一方面鑒于臨沂市縣域縣情差別大，經濟產業結構差異明顯，造成用水量不同；沂河水系、沭河水系、東運河水系等5 大水系自然稟賦迥異，水資源總量不均，水系間聯通差等條件，造成多數縣（區）改革廣度、深度不足，特別是區域水權交易未邁出實質步伐。另一方面用水戶參與積極性還不夠高，購買意愿不強和惜售現象并存，水權交易市場普遍不活躍。

3.2 制度配套滯后

當前，水利部門試點水權交易改革尚處于起步階段，還缺少《水法》等上位法的支撐，法律體系尚未完全定型，賦予水權改革的改革創新空間較小，不足以滿足水權改革的需要。各部門溝通和聯系不強，部門間缺乏改革協同性，未出臺相應的激勵政策，缺乏水資源稅、節水等方面政策支持。

3.3 交易價格偏低

從2021 年交易情況來看，當前水權交易普遍存在價格偏低的問題。取水權的平均成交價格僅為0.67 元/m3，遠低于居民與工業用水價格，雖然為用水地區及企業帶來了經濟效益，但不利于發揮水權交易市場價格杠桿的作用，進而降低了轉讓方的水權交易意愿。莒南縣農業灌溉用水戶水權成交價格僅0.1 元/m3，對相關農戶及農戶組織來說，節水并出售用水指標的收益過低，不利于水權交易的后續發展。

3.4 行業參與度不足

根據2021 年臨沂市水權交易統計數據，參與水權交易的主要為工業，農業等其他行業鮮有參與，交易數量和水量較低。工業方面完成交易44 例，占交易總數的90%，但交易取水戶僅占取得水權總戶數（1 936 戶）的2.3%，交易水量為85.66 萬m3，占交易總水量（587.41 萬m3）的14.6%，工業取水戶交易積極性不高，交易水量偏低。農業方面僅莒南縣陡山灌區灌溉管理所完成交易1 例，為農業用水出售至工業，實現跨行業水權流動。農業水權交易量同用水量、耗水量相比過小，仍有較大的節水潛力和水權交易空間。

4 建 議

4.1 構建多部門協作機制

目前，臨沂市水權交易改革以水利部門為主導，實施力度有限，可以結合節水聯席會議制度，建立發展改革、財政、行政審批、水利、稅務、工信、農業、行政執法等政府部門間工作協同推進機制，強化政府服務保障，實現改革聯動，共同推進水權交易改革事業；并成立由部門間專家和技術人員組成的技術指導組，對水權交易法律法規、交易類型和許可范圍、交易方式和流程等開展技術指導和培訓。

4.2 積極出臺政策，加大支持力度

水權改革是對現行取用水管理制度的調整和創新，應積極爭取上級改革試點政策支持，并探索建立地方水權改革容錯糾錯和“紅線”制度，釋放改革活力。進一步建立符合臨沂市實際的政策辦法。發展改革部門可探索推動形成更合理的水權交易定價機制，財政、水利部門設立節水獎勵基金，稅務部門實行水資源稅收減免、抵扣等，促進水權交易市場進一步發展。通過多種手段的協同推進，激活用水戶節水活力，推動市場化機制在優化水資源配置中發揮更關鍵的作用。

4.3 拓寬水權交易廣度

一是在臨沂市范圍內推廣農業用水交易，激勵更多農戶建設節水項目并通過水權交易獲益，從而更有效實現水資源的節約利用與合理分配；二是引入更多元化的交易類型與主體，不僅在同行業之間交易，也探索更多跨行業、跨區域間的交易，從而進一步擴大市場規模、增加市場活力，創造更多經濟價值與生態價值；三是在交易水資源類型上，探索通過市場機制實現雨水、再生水資產化，并將其納入水權交易市場，提高對雨水、再生水等非常規水資源的利用率。

4.4 加大監督力度

各級水行政主管部門要加強水資源用途管制，強化水權交易市場監管，完善計量監控體系，拓寬農業、生態用水監控范圍，推進水資源管理信息化，提高水資源監控能力和預警水平。建立第三方影響評估和補償機制，加強社會監督，使水權交易有序規范開展。

4.5 做好宣傳引導

充分利用電視、報紙、網絡平臺、手機客戶端等宣傳媒介，通過設立專欄、專題、短信推送等方式，加大水權改革宣傳力度，大力宣傳水權改革新政策、新進展、新成效，推動用水結構、方式轉變，提高用水效益和節水水平，促進水資源可持續利用。