著力擴大交通有效投資的財政金融形勢分析及政策建議

■文 交通運輸部科學研究院 楊建平

交通投資政府資金來源總體平穩

2023年政府工作報告和預算報告提出，積極的財政政策要加力提效，保持必要的財政支出強度，優化組合赤字、專項債、貼息等工具，在有效支持高質量發展中保障財政可持續和地方政府債務風險可控。適當提高財政赤字率，赤字率按3%安排，比上年提高0.2個百分點。全國財政赤字3.88萬億元、增加5100億元，其中地方財政赤字7200億元、與上年持平。適度增加地方專項債券規模，新增地方專項債務限額3.8萬億元，增加1500億元?？紤]到港口建設費取消后彌補中央本級水運建設資金缺口等因素，中央預算內投資安排6800億元、增加400億元，支持關鍵領域補短板。

車購稅資金投入規模將減少政府預算報告預計，2023年車購稅收入2480億元，比上年增長3.4%。2022年車購稅預算收入為3550億元，但受疫情超預期沖擊、階段性減征車輛購置稅政策等影響，實際收入僅為2398億元，為預算的67.5%，比2021年下降31.9%、減少1122億元。2023年1月至2月全國汽車銷售量為362.5萬輛，同比下降15.2%。在今年“要把恢復和擴大消費擺在優先位置”和著力穩定汽車消費的政策形勢下，車購稅收入增長仍具較大不確定性。受2022年車購稅大幅減收等因素影響，預計2023年車購稅資金投入的規模將減少。

地方一般預算本級交通支出有所增長政府預算報告預計，2023年地方一般預算本級收入增長7.6%（中央財政代編數），中央對地方轉移支付增長3.6%。從各地的政府預算報告看，大部分省份2023年一般預算本級收入增長按5%至6%安排，與經濟增長基本同步。遼寧、青海等安排增長5%，江蘇、上海安排增長5.5%，福建、河北等安排增長6%，湖南、重慶等安排較高、增長8%以上，陜西安排較低、增長3%。綜合研判，2023年地方一般預算收入將高于2022年，加大交通領域投入的財力空間有所提升。預計2023年地方一般預算本級在交通領域的支出將增加400億元左右，增長6%以上。

地方一般債券資金與上年基本持平2023年安排新增地方一般債券7200億元，與上年持平。2022年實際發行7182億元，其中交通領域發行1447億元、占發行總額的20%，主要用于普通國省干線、農村公路、危橋改造和安防工程等公路水運項目建設。預計，2023年交通領域可使用的地方一般債券資金在1500億元左右。

地方專項債券資金使用或減少2023年安排新增地方專項債券3.8萬億元，比2022年增加1500億元，將為鐵路、收費公路、干線機場等交通基礎設施建設，提供更大的資金使用和資本金籌集空間。2022年安排新增地方專項債券3.65萬億元，加上盤活結存限額5029億元，實際發行40384億元，其中交通領域6821億元，占發行總額的16.9%。其中，收費公路專項債券發行使用1484億元，占交通領域使用額的21.8%和發行總額的3.7%，如表1所示。

表1 2022 年交通基礎設施發行使用專項債情況

2020年至2022年，交通領域發行使用的地方專項債券分別為7996億元、6423億元和6821億元，分別占當年發行總額的22.2%、17.9%和16.9%，占比呈逐年下降趨勢。其中，逐年發行使用的收費公路專項債券分別為2089億元、1577億元和1484億元，各占當年發行總額的5.8%、4.4%和3.7%，發行使用規模和占比均呈逐年下降趨勢，如表2所示。

表2 2020 年至2022 年交通基礎設施發行使用專項債情況

綜合研判，預計2023年交通領域可發行使用地方專項債券6000億元左右，其中收費公路發行1200億元左右，相比2022年均有所減少。這也反映出，近年來交通基礎設施，特別是收費公路專項債務存在儲備不足、質量不高及部分地區發行額度不夠等問題，加之國家持續強化專項債券風險管理，交通領域發行使用專項債券受到一定限制。事實上，從專項債券發行使用總體情況看，2021年已經出現部分專項債券項目實際投資能力不足、投資效果不及預期的情況。

專項債資本金使用有望增加2019年9月的國務院常務會議明確，以省為單位，專項債資金用于項目資本金的規模占該省份專項債規模的比例可為20%左右。2020年這一比例提升至25%。2020年至2022年，專項債用作項目資本金規模分別為1590億元、1948億元和2835億元，占當年新增專項債券發行的4.4%、5.4%和7.0%，遠未達到政策上限，尚有較大提升空間。今年的政府工作報告提出，適當擴大專項債券資金投向領域和用作項目資本金范圍。注重加強中央預算內投資、地方專項債券、政策性開發性金融工具等有效銜接。

從2022年各省的使用情況看，廣東、山東和江蘇使用規模較大，分別為523億元、379億元和357億元；云南使用比例最高，為18%。從領域看，交通、水利是重點投向，其中鐵路是各地專項債資本金的主要投向。據統計，2022年交通領域使用專項債資本金2441億元，占使用總額的86%。其中，鐵路1518億元，收費公路597億元，干線機場288億元，內河航電樞紐和港口15億元（主要是江蘇省使用了11.7億元）。

2020年至2022年，交通領域專項債資本金使用占比在86%到88%之間，總體穩定。但收費公路的使用占比從2020年的31.6%，下滑至2022年的21%，如表3所示。綜合研判，預計2023年交通領域可使用專項債資本金2700億元左右，比2022年將有所增加。其中，收費公路項目可使用600億元左右，與2022年基本持平。

表3 2020 年至2022 年交通基礎設施專項債資本金使用情況

化解存量債務將迎來政策機遇中央經濟工作會議提出：要壓實省級政府防范化解隱性債務主體責任，加大存量隱性債務處置力度，優化債務期限結構，降低利息負擔，穩步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監管。政府工作報告提出，有效防范化解重大經濟金融風險，防范化解地方政府債務風險，優化債務期限結構，降低利息負擔，遏制增量、化解存量。今年的全國財政工作會議提出，堅決遏制隱性債務增量，穩妥化解存量，繼續抓實化解地方政府隱性債務風險。今年1月，時任中國人民銀行黨委書記、銀保監會主席郭樹清接受央媒采訪時表示，積極配合化解地方政府隱性債務風險，督促金融機構增強風險管理能力。有序開展地方政府債務置換，推動優化債務期限結構，降低利率負擔。可見，防范化解地方債務風險成為今年的工作重點。

今年積極的財政政策，一方面要增加政府支出、穩投資擴內需；另一方面也將騰出更多空間改善地方政府債務狀況，以保障地方財政可持續和債務風險可控，并與金融政策協同發力，再次加速地方隱性債務置換，有效化解地方政府債務風險和金融領域風險。

作為債務置換的重要途徑，發行地方再融資債券置換到期隱性債務的試點工作已經進行了兩年時間。2020年12月至2022年6月，發行再融資債券置換隱性債務1.117萬億元（包括建制縣/區、地級市隱性債務化解試點和全域無隱性債務試點兩部分）。通過發行低成本的再融資債券置換高成本的到期隱性債務，有效緩解了地方償債壓力，降低了債務風險。2023年，在中央“加大存量隱性債務處置力度”和“穩步推進地方政府隱性債務和法定債務合并監管”的要求下，預計提升發行地方再融資債券，特別是再融資一般債券空間的概率較大，再次開展存量隱性債務置換的政策機遇，需要引起高度關注。

總體來看，在2023年擴大交通有效投資的政府資金來源中，車購稅資金投入將減少，主要受去年車購稅大幅減收影響。地方一般預算資金有所增長，一般債券資金與上年基本持平。專項債券資金或減少，主要受項目儲備不足、質量不高等因素影響。專項債資本金的使用規模，由于國家政策調整而有望提升。交通領域化解存量債務將迎來政策機遇。

交通投資市場化融資環境寬松

今年的政府工作報告提出，穩健的貨幣政策要精準有力，保持流動性合理充裕，保持廣義貨幣供應量和社會融資規模增速同名義經濟增速基本匹配。發揮貨幣政策工具總量和結構雙重功能。推動企業綜合融資成本穩中有降。

貨幣政策精準有力實施好2023年將綜合運用多種貨幣政策工具，保持流動性合理充裕，多措并舉降低市場主體融資成本，為實體經濟發展提供充足而又便宜的資金支持。央行副行長劉國強在解讀中央經濟工作會議時表示，2023年貨幣政策總量要夠、結構要準?？偭恳獕蚓褪秦泿耪叩牧Χ炔恍∮?022年。預計2023年的貨幣供應量有望達到22萬億元，高于2022年的規模。投向要準就是要持續加大對科技創新、綠色發展、基礎設施等重點領域和薄弱環節的支持力度。

金融政策繼續大力支持穩投資2023年金融政策將加大力度支持恢復和擴大消費、重點基礎設施和重大項目建設，加大對符合國家發展規劃重大項目的融資支持。2022年政策性開發性金融工具投放了7399億元，支持了2700多個項目開工建設。其中，投放交通基礎設施超過4000億元，支持了一大批“十四五”規劃內既利當前、又利長遠的重大項目，如支持新建北京至雄安新區至商丘高速鐵路、廣西平陸運河等交通重大項目建設。

政策性開發性金融工具的快速精準投放，有力補充了重大項目資本金，打通了部分項目資本金未及時到位所造成的堵點，有效吸引了更多社會資本特別是民間資本參與交通重大項目投資建設，預計將撬動交通固定資產投資3.8萬億元，切實促進了交通有效投資增長。2023年基礎設施建設將迎來持續加力的金融政策支持，政策性開發性金融工具以及與之配套的銀行信貸資金、新型融資工具等，都將對交通基礎設施投資產生增量支持。

交通投資持續增長困難加大

項目儲備不足、資產質量下降。近年來，交通基礎設施投資持續高位運行，且當前“能通全通”工程項目集中收尾。地方按照“先易后難”原則，適度超前開展交通基礎設施投資，剩余項目基本屬于難啃的“硬骨頭”，后續大規模投資建設困難較大。如有的省份反映，隨著交通發展由大規模建設期進入補網強鏈高質量發展期，交通投資缺乏體量大的通道性項目支撐。有的省份反映，截至2022年底納入“十四五”發展規劃的國家公路項目已全部實施完成。

從投資收益角度看，近年來，新建高速公路項目進一步向邊遠地區和山區延伸，橋隧比高、造價高，車流量低、經濟效益普遍較差。同時，原材料價格、征地拆遷費用和人工成本持續上漲，建設成本不斷攀升，投資收益不斷下降，對社會資本的吸引力不斷減弱。如有的省份反映，近年來隨著路網日趨完善，新增線路大多位于路網邊緣，經濟效益逐步遞減，社會投資意愿大幅降低。有的省份反映，高速公路受征拆政策影響，單公里平均造價超過2億元，后續項目基本為地方高速公路，項目交通量普遍小、投資回報差，引入社會資本十分困難。

部分地區和領域債務風險較高、債務化解難度大隨著多年來交通投資高位運行，交通債務規模不斷累積，債務風險亦不斷累積。部分地區高速公路建設存在“過度超前”傾向，債務風險較高。部分普通公路等債務化解難度大，部分政府還貸公路債務屬性模糊、償債壓力較大，市縣交通國有企業債務風險普遍較高，防范化解交通債務風險的任務依然艱巨。此外，“十四五”期還有大量早期建成的收費公路收費年限陸續到期，剩余債務問題尚無渠道解決。

政策措施建議

結合2023年國家宏觀經濟政策走勢，特別是財政、貨幣金融政策提供的新機遇，針對交通擴大有效投資中的資金問題傾向和困難，研究提出調整優化政策措施的建議。

穩定中央資金規模加強同國家發改委、財政部等有關部委溝通，穩定2023年車購稅資金來源渠道，爭取2024年始實施新能源汽車車輛購置稅政策，穩定中央交通建設資金規模，加大中央資金投入比例。

加快研究設立車輛里程稅等新稅種，構建公路建養長期可持續資金保障制度在“雙碳”目標下，新能源汽車銷售量快速增長，2020年新能源汽車銷售量137萬輛，2021年為352萬輛，2022年高達688.7萬輛，工信部規劃到2030當年新增新能源、清潔能源動力的交通工具比例達到40%左右。由此將帶來燃油稅稅基不斷減少，直接沖擊公路養護資金來源。此外，國家稅務總局的數據顯示，2022年新能源汽車免征車輛購置稅879億元，同比增長92.6%。

現階段，應結合新能源汽車快速增長趨勢，加快研究設立車輛里程稅等新稅種，有效解決公路建養資金趨勢性嚴重不足的問題，構建新發展形勢下的公路建養長期可持續資金保障制度。

加大項目儲備和提升質量盡快啟動綜合交通“十四五”規劃及專項規劃的中期評估調整工作，將事關長遠發展的重大項目及時納入國家規劃，加強重大項目謀劃儲備。做深做細專項債券項目和金融工具項目儲備，提升項目儲備質量。注重加強車購稅資金、地方專項債券和政策性開發性金融工具等政策的有效銜接。

激勵和吸引社會資本更多投入推進《收費公路管理條例》修訂出臺，盡快明確收費公路到期后接續政策，穩定社會資本預期。繼續積極爭取更多使用專項債資本金和金融工具額度，通過政府投資和政策激勵，鼓勵和吸引更多民間資本參與交通重大工程和補短板項目建設。推進交通基礎設施領域不動產投資信托基金（REITs）常態化發行，積極盤活存量資產，促進回收資金用于新改建項目。完善路衍經濟配套政策，持續推進交通與產業、旅游等融合發展。

強化交通存量債務化解密切關注隱性債務處置和清零試點政策的進展情況，梳理和摸清交通存量債務底數，抓住本輪債務置換窗口期。積極協調財政部門將化解難度大的普通公路等債務足額納入預算管理，發行再融資一般債券逐步置換。鑒于目前符合專項債券發行條件的收費公路項目不斷減少、新增額度使用不足的實際情況，積極爭取發行更多收費公路再融資專項債券，逐步置換到期政府還貸公路存量債務。積極協調金融機構開展債務重組和展期降息，緩釋債務風險。加強規范交通國有企業、特別是市縣交通國有企業的投融資行為，合法合規開展與社會資本合作，規范交通領域地方政府債券發行使用，著力防范化解交通債務風險，堅決守住不發生系統性、區域性風險的底線。

加快研究推進交通投資轉型發展研究推進交通投資由以高速公路建設投資為主，逐步向智慧公路、綠色公路、交通樞紐、客貨郵商融合發展、新基建、多式聯運、路衍經濟等投資轉型，讓新技術為傳統交通賦能，探索交通投資領域新的增長點，促進交通投資平穩轉型發展。