地方金融監管協調機制研究

◎文/房楠

當前， 金融監管體系改革已經明確了國務院金融穩定發展委員會的政策協調功能及其在系統性風險應對中的法定主體責任，并取得了非常重要的改革成果。謝平、 鄒傳偉認為，“金融監管的一個關鍵目標是排除造成市場非有效的因素，讓市場機制發揮作用，少監管或不監管”；王國剛認為，“在深化金融監管體制機制改革過程中， 應著力建立各家金融監管部門之間的協調機制，按照功能監管的要求，明確各家金融監管部門的功能監管職責，實現金融監管全覆蓋。 ”因此，如何深入推進地方金融監管改革， 如何橫向協調地方部門間金融監管職責，成為擺在我們面前的現實問題。 為此，本文在專家學者已有研究成果上， 創新性提出地方金融監管基本框架，對地方金融監管協調機制做有益探討，以求教于方家。

圖1 地方金融監管協調機制基本框架

一、優化地方金融監管的機構維度

一方面，與實踐中的民間借貸風波、擔保圈風險等地方金融風險事件發生相對比，在理論上對于如何界定地方金融監管部門的監管職責和風險處置責任的系統性研究幾乎處于空白， 僅有寥寥無幾的對策性研究報告。 另一方面，盡管自第五次金融工作會議以來，部分地方相繼成立地方金融監管局， 但是對其應履行職責、與原有一行三局的區別和聯系并未予以充分論證。 這種理論與實踐的不對等在很大程度上不利于我們理解和完善金融監管理論，也不利于未來金融監管改革。 利用博弈論的方法分析地方金融監管相關部門之間權責劃分，同時，確立一種或幾種可以實現部門之間監管協調順暢的機制，既可以彌補現有理論研究的空白，又為實踐中解決某些機構存在的監管職責不清晰、交叉監管和監管空白等問題提供參考。 為此，央地金融監管協調機制的制度設計便是首要流程。

第一，優化地方金融監管工作的制度設計，提升地方金融監管協調機制的可行性。 進一步優化央地金融監管協調機制，進一步細化、明確央地金融監管體系分工，形成“以上率下”“上下聯動”的趨勢。 在中央金融監管層面，確定地方金融監管的指導或服務部門， 一則理順兩個層面金融監管的職責與分工，二則負責統籌、協調各省市區金融監管部門之間的互動與合作。

第二，依據各省市區不同金融行業的特點，進一步細化當地金融分業監管的管理細則。 針對橫向經營和縱向管理的業務特點，制訂、細化或優化不同業務部門或不同行業領域的監管標準。 在制定金融業監管細則時，要處理好穩定、改革、發展間關系，既要進一步發揮好地方金融行業發展的慣性，又要用好“長視鏡”工具，發掘地方金融產業潛力，還要用好改革這個促進行業發展的“舵手”，達到各金融行業協同治理的目標。

第三， 因地制宜地完善對地方金融監管機構的監督，形成監管者“被監管”的閉環。 在確保省市區各級金融監管體系相對獨立性和行業領域權威性的前提上，構建與之相適應的問責制度， 達到對地方金融監管部門“被監管”，提高監督實效和透明度。 一方面，省市區金融監管部門應虛心接受各級人民代表大會等立法、 行政、司法等機關的監督，確保各級地方金融監管部門制定的各項制度、政策、行規能讓各方受益。 另一方面，將對金融風險的防范、化解、處置成效納入考核評價指標，作為激勵干部擔當作為的重要參考依據，強化各級政府對地方金融監督管理的約束機制，督促各級政府、各類部門提升防范化解金融風險的能力，繼而助推金融安全穩定及地方經濟發展。

二、拓展地方金融監管的行業維度

就重要性而言， 地方金融機構可以分為系統重要性金融機構、地區重要性金融機構以及其他金融機構。其中， 系統重要性金融機構和地區重要性金融機構是地方經濟發展金融支持的主力軍， 處于地方金融體系“金字塔”的頂部和中部，“具有一定的系統性風險與道德風險”；而“7+4”是地方經濟發展金融支持的“尾部”力量，處于地方金融體系“金字塔”的底部。 那么，針對不同類型金融機構， 地方金融監管應該發揮何種作用呢？ 在誰審批、誰監管、誰擔責的原則下，地方金融監管機構應如何既能實現監管全覆蓋， 又能強化監管的專業性、統一性、穿透性呢？ 為了加強金融監管的標準化、合法化，進一步提高金融監管的專業水平，可以從以下幾方面發力：

首先，在實踐中不斷摸索建構典型方案指導體系，逐步逐級提升地方金融聯合監管的內容、時效和質量。 面對復雜的金融監管形態，可以逐步建立監督管理標準、項目協調體系； 更高級別的金融監管機構可以對較低級別的金融監管機構的具體案件提供具體指導， 而一些需要緊急解決的復雜案件， 則需要更高級別的地方金融監管機構在人才、技術、材料等相關領域提供支持。

其次， 建立分層分級的地方金融監管的聯合執法體系，優化地方監管互動機制。 以統籌全局、部門聯動的方式防范化解金融風險，鼓勵各地不同部門、不同行業間的聯合檢查、合作執法、同向同行。 因各級金融組織的業務活動均有復雜性、綜合性等特點，這就需要地方各級金融監管機構進行協調，組織公安、稅務、市場監管等部門參加聯合檢查執法活動，打造一支業務能力強、道德標準高的地方金融專業人才隊伍。

最后， 界定并公告從事非法金融活動應承擔的法律責任。 具化地方金融組織的行為影響，通過制定法律等方式明確禁止吸收存款、非法發放金融許可證、非法創建金融產品交易市場或變相吸收存款、 變相非法發放金融許可證、 變法非法創建金融產品交易市場等非法金融業務活動， 還包括打著科技旗號開展金融活動與未經國內準入批準，開展的跨境金融服務等，明確處罰標準和違規后應承擔的法律責任。

三、夯實地方金融監管的技術維度

在金融科技時代，以大數據、云計算、人工智能、區塊鏈為代表的新型金融業態呈現爆發式增長， 這不僅推動了金融服務模式創新，而且重塑了金融業競爭格局。 不容忽視的是，“在金融科技的發展過程中， 我們往往看到科技與風險并行”。 一方面，在金融科技影響下，金融創新日趨復雜化，金融邊界也呈日益模糊化，這勢必給金融監管帶來嚴峻挑戰。 另一方面，金融科技加劇了金融風險跨行業、跨市場、跨區域的交叉傳染。 盡管絕大多數各級監管機構已對金融科技風險建構了體系化監管模式， 但是風險事件仍時有發生。 部分處于初創階段的地方金融監管機構還難以全方位地、立體化地、系統性地實施金融科技風險監管。 此時，地方金融監管亟需引入監管科技，提升金融科技風險的甄別、防范和化解能力。

首先，構建基于大數據的數字全球監測模型。 大數據技術通過搜集、整理和提煉數據，來削減不同部門之間的不和諧性。 數據中涵括的有用信息，不僅可以呈現股票交易等金融活動信息，還可以通過工商、稅務等部門官網資料補充微信公眾號、微博等網絡信息。 如此，則可以實現全面匯總和系統呈現異地金融監管信息， 實時共享金融監管信息及進展， 實現不同金融部門與金融監管部門之間信息的同頻共振，實現縱向、橫向挖掘各級金融機構及其關聯公司間的類似欺詐交易、保險互保等鏈條，實現快速預判、及時預警和高效化解的目的。

其次，建立智能動態監控模型。 借助有效的數據平臺和市場監控機制，通過金融風險測度、金融壓力指數測量等方法，建立日常檢查機制、事前預警機制、風險處置機制和事后問責機制，為金融監管進行風險評估，為客戶進行風險監控研判，完成審慎監管。 通過明確監管職能、健全監管協調機制、落實監管責任、強化監管問責，逐步構建起現代高效的地方金融監管制度框架。 利用機器學習技術等，通過關系網絡、企業畫像等路徑，有效規避和檢測監管缺陷，監控異常行為。 構建風險識別模型，制定關聯關系準則， 利用隨機樹等先進算法對金融機構等進行建模培訓和能力訓練， 使系統具有適應性和正趨向發展態勢。

再次，建立通用的實時監控模型。 區塊鏈技術具有同步共享特點，既可以滿足監管機構數據的需求，又能實現實時監控監管的目標。 “防范區塊鏈技術發展過快隱藏的風險，引導區塊鏈技術在金融領域更好地發展。 ”作為鏈上超級節點的監管機構， 可以在不通知監管對象的情況下，通過共同辦公干預風險行為，形成具有社會約束力的合作監管。

最后，金融風險預警信息系統有待完善，信息交流機制建設有待加快。 構建省級地方金融信息共享平臺來統籌各省市區金融監管，密切關注當地新建的金融組織、新發展的業態， 構建新型金融風險測度、 金融信息監測體系。 通過制定數據搜集方案和使用指南，規范、明晰數據、信息安全責任。 在利用計算機信息處理過程、大數據、云計算等新型科技手段提升監管信息采集、 演變邏輯研判水平的同時，厘清金融突發事件的應急處理邏輯，構建評估判定體系、設計動態反饋機制、探究預警處理程式，制定適合當地金融業發展的預警機制。

在經濟社會快速發展的今天，通過系統構思、精準實施，建立有效的激勵機制，加強地方金融監管部門的風險預警及處置能力，提升金融服務實體經濟能力，為金融監管協調機制構建， 也為建立健全有利于央地經濟與金融共生共榮的央地金融監管模式，是值得深入探討，并有的放矢運用于實踐環節的。