《中央企業(yè)法律糾紛案件管理辦法》解析

周治成

案件管理是國(guó)有企業(yè)法治建設(shè)的重點(diǎn)內(nèi)容，能反映企業(yè)對(duì)法律風(fēng)險(xiǎn)事前預(yù)防、事中控制和事后應(yīng)對(duì)的能力和問(wèn)題，是維護(hù)國(guó)有資產(chǎn)安全的重要路徑。國(guó)務(wù)院國(guó)資委高度重視中央企業(yè)的案件管理工作，在成立不久即于2005年3月發(fā)布施行了《中央企業(yè)重大法律糾紛案件管理暫行辦法》（國(guó)資委第11號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱《暫行辦法》）。

近日，國(guó)務(wù)院國(guó)資委向中央企業(yè)下發(fā)了《中央企業(yè)法律糾紛案件管理辦法》（國(guó)資委第43號(hào)令）（以下簡(jiǎn)稱《管理辦法》），2023年8月1日起施行。2005年印發(fā)的《暫行辦法》同時(shí)廢止。與之前文件相比，此次發(fā)布的《管理辦法》從名稱上刪除了“重大”二字，將適用范圍從此前僅針對(duì)重大案件，擴(kuò)展到對(duì)所有案件的管理提出明確要求，從責(zé)任主體、管理機(jī)制等方面進(jìn)行系統(tǒng)重構(gòu)，涵蓋了案件管理全生命周期，內(nèi)容更加全面、邏輯更加清晰、要求更加具體。

《管理辦法》將近年來(lái)監(jiān)管、指導(dǎo)中央企業(yè)開(kāi)展案件管理工作的經(jīng)驗(yàn)進(jìn)行了全面總結(jié)和提煉，并對(duì)未來(lái)一個(gè)時(shí)期中央企業(yè)案件管理工作提出了新的要求。可以預(yù)見(jiàn)，各中央企業(yè)及其子企業(yè)必將逐級(jí)對(duì)照《管理辦法》完善本企業(yè)的案件管理工作，各地方國(guó)資委也將參照《管理辦法》優(yōu)化對(duì)所出資國(guó)有企業(yè)的案件管理指標(biāo)體系。

強(qiáng)化案件管理的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)

《管理辦法》和《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》保持了鮮明的體系性，繼續(xù)強(qiáng)調(diào)中央企業(yè)主要負(fù)責(zé)人要切實(shí)履行法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)，加強(qiáng)對(duì)案件管理工作的領(lǐng)導(dǎo)，具體表現(xiàn)為三項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)：定期聽(tīng)取報(bào)告、強(qiáng)化機(jī)構(gòu)和人員、保障專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。需要注意的是，這里的經(jīng)費(fèi)并不應(yīng)狹義理解為案件處理的律師費(fèi)和訴訟費(fèi)用，還應(yīng)當(dāng)包括《管理辦法》第三十三條提出的“對(duì)在案件處理過(guò)程中避免或者挽回?fù)p失的部門(mén)、人員給予表彰和獎(jiǎng)勵(lì)”可能產(chǎn)生的費(fèi)用，以及在實(shí)際工作中可能涉及的法律培訓(xùn)、典型案件匯編等專項(xiàng)費(fèi)用。

《管理辦法》明確，在主要負(fù)責(zé)人統(tǒng)籌領(lǐng)導(dǎo)下，由總法律顧問(wèn)牽頭案件管理工作，此規(guī)定和原《暫行辦法》中“企業(yè)總法律顧問(wèn)或者分管有關(guān)業(yè)務(wù)的企業(yè)負(fù)責(zé)人分工組織”的規(guī)定已有了明顯不同。這是因?yàn)榻?jīng)過(guò)國(guó)資委的推動(dòng)和引導(dǎo)，至今中央企業(yè)已全面建立起總法律顧問(wèn)制度，不僅普遍在公司章程中明確了總法律顧問(wèn)作為高級(jí)管理人員的地位，而且為其形成了較為牢靠的履職保障，使之具備了獨(dú)立牽頭負(fù)責(zé)案件管理工作的地位和可能，根據(jù)權(quán)責(zé)一致的原則，這也自然成為了總法律顧問(wèn)相應(yīng)的崗位義務(wù)。考慮到按照《中央企業(yè)合規(guī)管理辦法》，首席合規(guī)官由總法律顧問(wèn)兼任，負(fù)責(zé)領(lǐng)導(dǎo)本企業(yè)的合規(guī)管理工作，而法律糾紛案件的發(fā)生、應(yīng)對(duì)亦是反映企業(yè)合規(guī)管理體系有效性的一個(gè)重要側(cè)面維度，案件管理與合規(guī)管理還在部分細(xì)節(jié)上存在交叉重合，因此總法律顧問(wèn)牽頭負(fù)責(zé)案件管理已責(zé)無(wú)旁貸。

重塑“重大案件”的標(biāo)準(zhǔn)

重大案件判斷標(biāo)準(zhǔn)的變化是《管理辦法》對(duì)中央企業(yè)案件管理工作起最直接影響的內(nèi)容之一，原《暫行辦法》采取的是直接規(guī)定構(gòu)成要素，即滿足四要素中任意之一：涉案金額超過(guò)5000萬(wàn)元人民幣的；中央企業(yè)作為訴訟當(dāng)事人且一審由高級(jí)人民法院受理的；可能引發(fā)群體性訴訟或者系列訴訟的；其他涉及出資人和中央企業(yè)重大權(quán)益或者具有國(guó)內(nèi)外重大影響的。而《管理辦法》采取的思路是國(guó)資委將重大案件標(biāo)準(zhǔn)的劃定權(quán)賦予各中央企業(yè)，要求企業(yè)結(jié)合自身實(shí)際明確重大案件標(biāo)準(zhǔn)。但同時(shí)作為放權(quán)的配套限定機(jī)制，《管理辦法》明確了應(yīng)當(dāng)報(bào)送國(guó)資委備案的重大案件的標(biāo)準(zhǔn)，包括五類(lèi)：一是涉案金額達(dá)到5000萬(wàn)元人民幣或者等值外幣以上；二是涉案金額達(dá)到中央企業(yè)上一年度經(jīng)審計(jì)凈利潤(rùn)絕對(duì)值10%以上，且金額超過(guò)2000萬(wàn)元人民幣或者等值外幣；三是可能產(chǎn)生較大影響的群體性案件或者系列案件；四是涉及單位犯罪的刑事案件；五是其他涉及中央企業(yè)重大權(quán)益或者具有重大影響的案件。也就是說(shuō)，雖然各中央企業(yè)可以根據(jù)自身行業(yè)特點(diǎn)和經(jīng)營(yíng)實(shí)際，自行確定本企業(yè)重大案件的標(biāo)準(zhǔn)，但是符合前述五類(lèi)情形之一的，肯定應(yīng)當(dāng)構(gòu)成重大案件。這里面有三個(gè)問(wèn)題需要引起企業(yè)特別注意：

首先，引入了凈利潤(rùn)和涉案金額的比值維度。在絕對(duì)數(shù)據(jù)5000萬(wàn)元標(biāo)準(zhǔn)之下，《管理辦法》引入了企業(yè)凈利潤(rùn)的評(píng)價(jià)維度，這無(wú)疑使得呈現(xiàn)、評(píng)價(jià)法律糾紛案件與企業(yè)經(jīng)營(yíng)這一對(duì)關(guān)系更加科學(xué)。因?yàn)橐粋€(gè)千萬(wàn)級(jí)法律糾紛案件的敗訴（特別是被訴案件）導(dǎo)致直接經(jīng)濟(jì)損失，會(huì)嚴(yán)重侵蝕企業(yè)本來(lái)已產(chǎn)生的凈利潤(rùn)，所以《管理辦法》權(quán)衡之后給出了“涉案金額達(dá)到中央企業(yè)上一年度經(jīng)審計(jì)凈利潤(rùn)絕對(duì)值10%以上”的基礎(chǔ)判斷標(biāo)準(zhǔn)。和《中央企業(yè)法律糾紛案件管理辦法（征求意見(jiàn)稿）》（以下簡(jiǎn)稱《征求意見(jiàn)稿》）相比，正式稿此款在后面加上“且金額超過(guò)2000萬(wàn)元人民幣或者等值外幣”的進(jìn)一步限定條件，這是因?yàn)楫?dāng)某企業(yè)如果全年度虧損或者微利，只按照涉案金額占凈利潤(rùn)之比10%的標(biāo)準(zhǔn)來(lái)認(rèn)定重大案件，會(huì)導(dǎo)致該企業(yè)全年發(fā)生的大部分案件甚至全部案件都會(huì)成為應(yīng)當(dāng)向國(guó)資委報(bào)送備案的重大案件，這既不符合企業(yè)經(jīng)營(yíng)實(shí)際，也過(guò)分增加企業(yè)的案件管理成本，從而導(dǎo)致這個(gè)指標(biāo)設(shè)置不科學(xué)。引入超過(guò)2000萬(wàn)的輔助基準(zhǔn)很好地解決了這一問(wèn)題，于是當(dāng)某中央企業(yè)上一年發(fā)生虧損，凈利潤(rùn)為負(fù)數(shù)的時(shí)候，發(fā)生的涉案金額在2000萬(wàn)以上的案件才是應(yīng)當(dāng)報(bào)送國(guó)資委備案的重大案件。

其次，給群體性案件或者系列案件增加了“可能產(chǎn)生較大影響”的條件。這一改變充分考慮了中央企業(yè)經(jīng)營(yíng)管理的實(shí)際情況。基于某些行業(yè)領(lǐng)域自身特點(diǎn)，發(fā)生人數(shù)較多的形似群體性案件或者一因多“果”的系列案件并不罕見(jiàn)，但是與之伴隨的實(shí)質(zhì)法律風(fēng)險(xiǎn)未必一定巨大，主要是行業(yè)特點(diǎn)或者法律關(guān)系屬性所致。因此，《管理辦法》加上“可能產(chǎn)生較大影響”的限定，可以更加準(zhǔn)確地區(qū)分究竟哪些案件會(huì)有更值得關(guān)注的法律風(fēng)險(xiǎn)，這無(wú)疑為中央企業(yè)在自我判定這兩類(lèi)案件的法律風(fēng)險(xiǎn)時(shí)給予了更大的自主權(quán)，也引導(dǎo)企業(yè)聚焦這兩類(lèi)案件的社會(huì)影響這一關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)要素。

再次，涉及單位犯罪的刑事案件無(wú)一例外將成為重大案件。這一新增標(biāo)準(zhǔn)無(wú)疑考慮到了合規(guī)管理的邏輯，單位作為主體的刑事法律風(fēng)險(xiǎn)是企業(yè)最應(yīng)當(dāng)防范的具有嚴(yán)重違規(guī)后果的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)。一旦國(guó)有企業(yè)涉及單位犯罪，不僅可能產(chǎn)生直接的國(guó)有資產(chǎn)損失，而且有可能在經(jīng)營(yíng)中喪失一系列的資格（如參與項(xiàng)目投標(biāo)的權(quán)利或進(jìn)入合格供應(yīng)商庫(kù)的資格），且會(huì)產(chǎn)生較大甚至重大惡劣社會(huì)影響，有必要引導(dǎo)中央企業(yè)重視這類(lèi)法律合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)的防范，故《管理辦法》在這一問(wèn)題上進(jìn)行了新設(shè)，充分起到了風(fēng)險(xiǎn)提示效果。

以案件管理為抓手強(qiáng)化企業(yè)管理提升

原《暫行辦法》核心是重大案件的事后處置，而《管理辦法》則聚焦通過(guò)案件管理來(lái)提升企業(yè)管理的質(zhì)量和水平，從單一的事后應(yīng)對(duì)轉(zhuǎn)向事前、事中、事后的全流程法律風(fēng)險(xiǎn)管理，所以能看到《管理辦法》強(qiáng)調(diào)“建立健全以案促管機(jī)制，及時(shí)發(fā)現(xiàn)案件反映的管理問(wèn)題，堵塞管理漏洞，提升管理水平”。對(duì)于企業(yè)法務(wù)人員而言，已不能是簡(jiǎn)單的就案辦案，僅追求法律技術(shù)的提升，而要能夠透過(guò)案件看到管理缺陷或問(wèn)題，并提出解決方案。具體而言主要表現(xiàn)為兩個(gè)層面：一是要總結(jié)歸納案件背后的法律風(fēng)險(xiǎn)并爭(zhēng)取事前干預(yù)，《管理辦法》中要求“針對(duì)典型性和普遍性案件深入分析發(fā)案原因、潛在后果等，及時(shí)進(jìn)行預(yù)警提示，切實(shí)采取防控措施”；二是要更進(jìn)一步，完成從法律糾紛到企業(yè)管理的“拼圖”，去“梳理案件管理經(jīng)驗(yàn)，查找經(jīng)營(yíng)管理薄弱環(huán)節(jié)，通過(guò)法律意見(jiàn)書(shū)、建議函等形式，指導(dǎo)有關(guān)部門(mén)或者所屬單位完善管理制度，堵塞管理漏洞”。

要實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)，除了工作理念、方式的轉(zhuǎn)變，更為重要的是企業(yè)法務(wù)隊(duì)伍能力的匹配性，這要求企業(yè)法務(wù)人員不僅要有法律專業(yè)能力，還要足夠了解企業(yè)、深入企業(yè)管理實(shí)踐，從法律技術(shù)素養(yǎng)向全面的法務(wù)管理素養(yǎng)轉(zhuǎn)變。所以國(guó)資委在《關(guān)于進(jìn)一步深化法治央企建設(shè)的意見(jiàn)》中花了大量筆墨引導(dǎo)中央企業(yè)“加強(qiáng)法務(wù)管理機(jī)構(gòu)建設(shè)，中央企業(yè)及其重要子企業(yè)原則上獨(dú)立設(shè)置，充實(shí)專業(yè)力量，配備與企業(yè)規(guī)模和需求相適應(yīng)的法治工作隊(duì)伍。健全法務(wù)管理職能，持續(xù)完善合同管理、案件管理、普法宣傳等職能，積極拓展制度管理、合規(guī)管理等業(yè)務(wù)領(lǐng)域。加強(qiáng)隊(duì)伍建設(shè)，拓寬法務(wù)人員職業(yè)發(fā)展通道，完善高素質(zhì)法治人才市場(chǎng)化選聘、管理和薪酬制度，采取有效激勵(lì)方式充分調(diào)動(dòng)積極性、主動(dòng)性”。而與之相呼應(yīng)，國(guó)資委今年開(kāi)展的“十四五”法治央企建設(shè)中期調(diào)研督導(dǎo)工作中，也把法務(wù)機(jī)構(gòu)及隊(duì)伍建設(shè)（在“工作組織體系項(xiàng)目”中）作為重點(diǎn)內(nèi)容之一。

強(qiáng)化對(duì)中介機(jī)構(gòu)的管理

《管理辦法》設(shè)置第五章專章規(guī)范中介機(jī)構(gòu)的管理，可見(jiàn)對(duì)這一問(wèn)題的重視。這章一共四條，表達(dá)四層意思：一是“選得明白”。要規(guī)范事前的選聘機(jī)制，不能把案件代理中介機(jī)構(gòu)的聘任變成一項(xiàng)不受制約、可以任性為之的單項(xiàng)權(quán)利，而是要事前就要“明確選聘條件、流程”。這當(dāng)然并不容易，因?yàn)榛诜杉m紛案件的法律技術(shù)性、證據(jù)復(fù)雜性、訴訟策略性以及保密性要求，如何“依法合規(guī)、公平公正”地選出來(lái)，將考驗(yàn)企業(yè)法務(wù)人員的智慧。目前不少國(guó)有企業(yè)探索的律師庫(kù)制度當(dāng)然是一類(lèi)嘗試，但如果缺乏配套工作機(jī)制也還難以解決這個(gè)問(wèn)題。二是“把控得住”。聘請(qǐng)中介機(jī)構(gòu)處理具體法律事務(wù)不能當(dāng)“甩手掌柜”，依然要發(fā)揮主導(dǎo)作用實(shí)現(xiàn)控場(chǎng)，這一點(diǎn)已不是新提法。所以即使委托中介機(jī)構(gòu)全權(quán)代理法律糾紛案件，企業(yè)法務(wù)部門(mén)也要做到“及時(shí)掌握進(jìn)展情況，切實(shí)強(qiáng)化對(duì)重大事項(xiàng)的審核把關(guān)”。三是“動(dòng)態(tài)管理”。明確應(yīng)當(dāng)建立評(píng)價(jià)機(jī)制，并通過(guò)不完全列舉的方式給出了四個(gè)重點(diǎn)參考的維度，即專業(yè)能力、服務(wù)質(zhì)量、工作效果和資信狀況，要求不能勝任的及時(shí)調(diào)整。對(duì)于企業(yè)而言，要注意的是在落實(shí)過(guò)程中處理好法律中介機(jī)構(gòu)和具體律師團(tuán)隊(duì)的關(guān)系，不宜草率地“一刀切”，對(duì)單一個(gè)體的否定轉(zhuǎn)變?yōu)閷?duì)整個(gè)機(jī)構(gòu)的否定。四是“規(guī)范風(fēng)險(xiǎn)代理”。這是案件管理方面比較新的一個(gè)關(guān)注點(diǎn)，中央企業(yè)及所屬子企業(yè)都要充分重視。法律糾紛案件風(fēng)險(xiǎn)代理當(dāng)然能充分調(diào)動(dòng)、激發(fā)法律中介機(jī)構(gòu)的積極性，但也要注意這有可能成為一個(gè)“監(jiān)督空白”，不合理地使用風(fēng)險(xiǎn)代理有可能伴隨潛在的合規(guī)風(fēng)險(xiǎn)，如對(duì)內(nèi)對(duì)外的賄賂風(fēng)險(xiǎn)。建立一套規(guī)范、透明且有邊界的事前決策、談判和風(fēng)險(xiǎn)分配機(jī)制，實(shí)現(xiàn)全程留痕，是今后這一工作的標(biāo)準(zhǔn)配置。

其他需要重點(diǎn)關(guān)注的事項(xiàng)

一是事先協(xié)商是國(guó)資委指導(dǎo)協(xié)調(diào)央企之間重大案件的必要條件。《管理辦法》大幅刪改了原《暫行辦法》對(duì)于協(xié)調(diào)央企之間重大案件的條件，更加聚焦于出資人的角色，明確只有在央企之間協(xié)商不成的重大案件，才可以報(bào)國(guó)務(wù)院國(guó)資委指導(dǎo)協(xié)調(diào)，換言之，央企之間的協(xié)商程序是國(guó)資委協(xié)調(diào)程序的前置條件。

二是案件管理應(yīng)當(dāng)進(jìn)入所屬單位的考核評(píng)價(jià)體系。當(dāng)前法治建設(shè)已成為各中央企業(yè)高度重視的工作，如合規(guī)管理等指標(biāo)已經(jīng)進(jìn)入中央企業(yè)對(duì)所屬單位的考核指標(biāo)體系作為“常客”。為了凸顯案件管理在法治建設(shè)整個(gè)工作板塊中的重要性，《管理辦法》專門(mén)強(qiáng)調(diào)案件管理情況應(yīng)當(dāng)成為所屬單位考核評(píng)價(jià)的一項(xiàng)指標(biāo)。

三是鼓勵(lì)法務(wù)人員參與或者直接代理案件。這一做法有多重的積極意義和考慮，但核心價(jià)值還是在于企業(yè)法務(wù)隊(duì)伍建設(shè)和專業(yè)人才培養(yǎng)。中央企業(yè)及其所屬單位在探索這一機(jī)制時(shí)，要注意處理好案件質(zhì)量和人才培養(yǎng)之間的關(guān)系，不能簡(jiǎn)單理解為選一些案件給內(nèi)部法務(wù)人員“練手”，當(dāng)然也不能走向另一個(gè)極端，因?yàn)橐粋€(gè)案件處理沒(méi)有實(shí)現(xiàn)預(yù)期目標(biāo)就完全否定法務(wù)人員，還是要秉承比例原則，建立一定的容錯(cuò)機(jī)制，才是“鼓勵(lì)”一詞的應(yīng)有之意。