國有資產監管體制改革的四個底層邏輯與四個工作鏈條

王志剛

2003年3月國務院國資委掛牌成立至今，國有資產監管體制改革已經走過20個春秋。作為20年國有資產監管體制改革的見證者、親歷者和參與者，筆者認為，在這樣一個重要時間節點，認真總結梳理貫穿20年國有資產監管體制改革的底層邏輯和工作鏈條，對于推動以管資本為主的國有資產監管體制更加成熟定型，更好做到專業化、體系化、法治化監管，以高水平國資監管促進國企高質量發展，都具有十分重要的現實意義。

國有資產監管體制改革蘊含四個底層邏輯

20年來，國有資產監管體制改革圍繞全面履行三大職責有序展開，其中起支配作用的是四個底層邏輯。

第一個底層邏輯是，大力推動“兩個集中統一監管”，為落實國有資產保值增值責任提供體制制度保障，也為實現國有資產保值增值目標提供規模經濟基礎。

“兩個集中統一監管”是整個國有資產監管體制改革的邏輯起點。在國有資產監管體制改革的第一階段，基本實現了第一個集中統一監管，即國有資產監管主體和監管職能的集中統一。把分散在多個部門的出資人職能集中到新設立的國資監管部門，實行管資產與管人、管事相結合，并明確國資監管部門在實現國有資產保值增值方面權利、義務和責任相統一，這為國資監管機構行權履職提供了體制制度保障，同時也使國資監管機構成為監督企業經營性國有資產保值增值的責任主體。

在國有資產監管體制改革的第二階段，基本實現了第二個集中統一監管，即國有資產監管客體的集中統一，把原分散在其他黨政部門和事業單位的經營性國有資產統一到國資監管機構集中監管，實行專業化、規模化運營，這既是落實“三分開”原則的必然要求，也為國資監管機構監督國有企業實現國有資產保值增值、優化國有經濟布局和結構提供了更多更廣的物質基礎。

“兩個集中統一監管”的升級版是“構建國資監管大格局、形成國資監管一盤棋”工作。這項工作提出于2011年（《關于在國資委系統推動構建國資監管大格局的指導意見》），力推自2019年（《關于進一步推動構建國資監管大格局有關工作的通知》），是“國家統一所有、分級代表監管”原則中更體現“國家統一所有”要求的工作，是下一步努力的方向。

山東省始終高度重視積極推進“兩個集中統一監管”工作。在領導體制上，2004年6月山東省國資委掛牌成立后，一直由分管副省長兼任省國資委黨委書記，由分管企業領導人員工作的省委組織部副部長兼任省國資委黨委副書記，這樣的組織領導體制一直延續到2015年初，有力促進了“兩個集中統一監管”工作。在法制保障上，圍繞貫徹落實《企業國有資產法》，山東省于2011年11月在全國各省中率先出臺省級國資監管法規——《山東省企業國有資產監督管理條例》，對以法規形式進一步完善全省國資監管體制、增強國資監管工作的規范性和有效性起到了重要推動作用。在機構設置上，以落實《條例》為抓手，山東國資委指導督促16個市陸續全部獨立設置市級國資監管機構，同時136個縣（市、區）以及各類功能區也都明確了國資監管責任主體。在統一監管上，積極推進省級層面經營性國有資產集中統一監管，先后分兩批將省直單位管理企業納入統一監管體系，目前省級層面集中統一監管經營性資產占比達99.5%。同時，分別于2018年底、2019年底基本完成市、縣兩級經營性國有資產集中統一監管工作。在構建國資監管大格局上，山東國資委近年來通過制定全省通行的國資監管制度辦法、強化對市縣國資監管機構業務培訓、探索國資監管示范點建設等方式，推動形成國資監管一盤棋。同時，通過承辦三期中國企業論壇、組織開展央企省企地市行、邀請市國資委參與省國資委組織的省外專題招商活動等形式，形成省市縣投資合作三級聯動新局面，加快了構建國資監管大格局的步伐。

第二個底層邏輯是，通過全面履行所監管企業出資人職責，促進實現國有資產保值增值目標，做強做優做大國有資本和國有企業。

作為國有資產出資人代表的國資監管機構，只有首先通過推動國有企業深化改革、高質量發展、做強做優做大，使國有資產得到保值增值，國有企業才能有更雄厚的物質基礎去承擔經濟責任、政治責任和社會責任。因此，國資監管機構必須始終聚焦主責主業，把全面履行出資人職責作為首要職責，把是否促進企業國有資產保值增值作為檢驗各項工作成果的第一標準。

2003年到2022年，中央企業資產總額從8.3萬億元增加到81萬億元，增長8.8倍；營業收入從4.5萬億元增加到39.6萬億元，增長7.8倍；利潤總額從0.3萬億元增加到2.6萬億元，增長7.7倍；進入《財富》世界500強的中央企業從6家增加到47家，增長6.8倍，為同期我國經濟快速發展和社會長期穩定兩大奇跡的實現提供了強力支撐和強大動力。2004年到2022年，山東省屬企業資產總額從0.3萬億元增加到4.5萬億元，增長14倍；營業收入從0.2萬億元增加到2.2萬億元，增長10倍；利潤總額從95億元增加到965億元，增長9.2倍；進入《財富》世界500強的省管企業從0增加到4家，也實現了規模實力的長足進步，前三項指標分別居全國省級國資委監管企業（不包括直轄市）的第1位、第1位和第3位，印證了“尊重源于實力，實力來自實干”的道理。

第三個底層邏輯是，通過專司國有資產監管職責，有效防止國有資產流失。

國有企業要先加強監管、防止國有資產流失，這一條做不好，國有企業其他改革難以取得預期成效，這是推進國有企業改革的一條重要經驗和工作要求。這為我們指明了一個底層邏輯，即國有資產的保值增值建立在國有資產不流失的基礎上，前者是上線目標，后者是底線目標，兩者要同步推進、同步落實。

近年來，山東省國資委在推動省屬企業深化改革、加快發展的同時，針對一些重點領域，不斷完善監管制度，切實加強國資監管，以防止國有資產流失和重大風險發生。一是加強財務和審計監督，基本實現省屬企業財務總監全覆蓋，并用5年時間分3批在全部省屬企業大力推進財務共享中心建設。二是健全財務風險預警指標體系，加強債務風險動態監測，實施到期債務按月滾動報送和償付風險提前報告制度，第一時間對債務預警企業進行督促提醒。三是因企施策推動差異化降杠桿，指導企業通過強經營、提質效、控投資、壓負債、債轉股等形式，多措并舉降低負債率。四是嚴控高風險領域項目投資，明確六大類高風險業務范圍，通過定期專項檢查、隨機抽查和年度財務決算審核等方式，實現高風險業務監督檢查全覆蓋。五是強化對境外投資、境外資產的監督管理，推進境外國有資產監管綜合評價工作，對境外資產規模較大的部分省屬企業開展實地督查檢查，確保海外投資經營安全。

第四個底層邏輯是，通過負責國有企業黨的建設工作，堅持和加強黨對國有企業的領導，以高水平黨建引領和保障國有企業高質量發展。

堅持黨的領導、加強黨的建設，是國有企業的“根”和“魂”，是國企的獨特優勢。習近平總書記明確指出，堅持黨對國有企業的領導是重大政治原則，必須一以貫之；建立現代企業制度是國有企業改革的方向，也必須一以貫之。

黨的十八大以來，特別是2016年10月全國國有企業黨的建設工作會議召開以來，山東國資委黨委全面學習貫徹習近平總書記重要講話重要指示批示要求，全面加強省屬企業黨的建設。省屬一級企業及建立黨組織的各級權屬企業全部建立“第一議題”制度，同時大力實施“習近平新時代中國特色社會主義思想教育培訓工程”。各級企業“黨建入章”全面完成，“雙向進入、交叉任職”領導體制全面落實，一級企業和重要子企業全部制定黨委研究決定、前置研究討論和負面事項“三張清單”。建立“大黨建”考核評價體系，制定省屬企業黨建工作責任制實施意見，每年開展省屬企業黨委書記履行全面從嚴治黨主體責任和抓基層黨建工作述職評議考核、省屬企業黨建工作責任制考核，推動考核結果與領導班子綜合評價、經營業績考核相銜接，與企業領導人員任免、薪酬、獎懲相掛鉤。實施黨建強基、品牌、頭雁、對標、激勵“五大工程”，山東港口集團“連鋼創新團隊”被中宣部授予“時代楷模”榮譽稱號。在實施混改、企業改制、投資并購、重組整合等工作中，堅持同步設置理順黨的組織機構，同步開展黨建工作，以高水平黨建引領和保障了企業高質量發展。

國有資產監管體制改革貫穿四個工作鏈條

在20年國資監管體制改革過程中，有四個工作鏈條一以貫之，體現了國資改革四個底層邏輯的根本要求，彰顯了專業化體系化法治化“三化監管”的鮮明特征。

一是促進發展鏈條。這一鏈條沿著“制定中長期發展戰略和規劃目標—分解年度財務預算目標—確定年度和任期考核目標—根據考核結果實施薪酬激勵和其他獎懲—完成國有資本收益上繳任務”的閉環展開。圍繞上述鏈條，做好七個方面的工作：通過清產核資摸清發展家底，通過主業管理明確發展定位，通過投資管理和重組整合優化發展布局，通過科技創新管理增強核心競爭力，通過壓減層級和虧損治理等提升資本配置效率，通過資本運作和“雙招雙引”為發展融資聚才，通過財務月度監測分析和財務決算審核確認國有資產保值增值結果。這一鏈條的最終目的是促進國有企業做強做優做大，實現國有資產保值增值目標。

二是委托代理鏈條。這一鏈條沿著“公司章程管理—黨的領導融入公司治理—規范董事會建設—經理層成員任期制和契約化管理—管理人員競爭上崗—員工公開招聘與全員業績考核”這個委托—代理責任的層層落地展開。圍繞上述鏈條，還有2個方面的工作：通過混合所有制改革和推進優質企業上市轉換經營機制，通過國有資本投資運營公司改建組建進一步落實出資人職責。這一鏈條的最終目的是圍繞實現保值增值目標明確責任、落實責任，增強動力、激發活力。

三是基礎監管鏈條。這一鏈條沿著“清產核資與資產統計分析—產權監督管理—財務監督管理—審計監督管理—合規內控風險管理—安全風險管理—綜合監督管理—資產損失追責”展開，最終目的是守住不發生各類重大風險的底線，有效防止國有資產流失。

四是企業黨建鏈條。這一鏈條沿著“企業政治思想建設—干部隊伍建設—人才隊伍建設—組織建設—統戰工作—宣傳工作—意識形態工作—思想政治工作—群團工作—精神文明建設—企業文化建設—黨風廉政建設和反腐敗工作”展開，最終目的是引領方向、凝聚人心、培優隊伍、營造環境。

國有資產監管體制改革永遠在路上。我們應繼續堅持以習近平新時代中國特色社會主義思想為指導，深入學習貫徹習近平總書記關于國資國企改革發展和黨的建設重要論述，不斷增強國資監管工作的科學性、預見性、主動性、創造性，以高水平國資監管引領和推動國企高質量發展，為中國式現代化貢獻國資國企力量。