強化國資監管合法性合規性 構建法治化國有資產監管體系

中國大連高級經理學院

法治化監管是“三化監管”的重要內容之一，是國資監管長善長治之基。國資監管法治化強調監管的合法性、合規性，要求不斷健全國資監管法規制度體系和工作體系，深化被監管企業法治建設，在法治軌道上推進監管體系和能力現代化。

國資監管法治化是踐行習近平法治思想的重要成果

黨的十八屆三中全會第一次提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”和“推進法治中國建設”，同時提出了“以管資本為主加強國有資產監管”，新時代“法治”和“監管”重大命題并行產生，具有劃時代意義。

黨的十九大將“堅持全面依法治國”確立為新時代堅持和發展中國特色社會主義基本方略的有機構成要素，同時強調了“完善各類國有資產管理體制”。黨的二十大報告進一步強調“堅持全面依法治國，推進法治中國建設”和“深化國資國企改革”。將這兩方面要求有機結合即國資監管法治化，也就是習近平法治思想為國資監管法治化提供了根本依據。主要體現在以下幾方面：

第一，習近平法治思想確定了國資監管法治化的政治方向。習近平法治思想是黨的領導、人民當家作主和依法治國的有機統一。一方面，它要求更加深入地把握黨對社會主義法治建設事業的全方位領導作用，包括強化黨的自身建設。國資監管職責體系中也明確了“負責國有企業黨的建設工作職責”，這使得監管法治化也要堅持黨的領導。另一方面，它要求堅持“以人民為中心”，這關系我們黨依照憲法法律治國理政的宗旨、全面依法治國的性質和方向、出發點和落腳點。國有資產屬于國家所有即全民所有，是全體人民共同的寶貴財富，由此國資監管法治化也具有人民性的根本屬性。

第二，習近平法治思想提供了國資監管法治化的系統性指導。習近平法治思想要求深入推進全面依法治國，發揮法治在國家治理體系和治理能力現代化中的積極作用，總體目標是建設中國特色社會主義法治體系、建設社會主義法治國家。國資監管法治化包括完備的法律規范體系、高效的法律實施體系、嚴密的法律監督體系以及有力的法治保障體系和完善的黨內法規體系等，是開創法治中國建設新局面的一項具體表現。國資監管相關法律體系也是中國特色社會主義法治體系的重要組成部分，要在“法必須獲得一體遵循”原則下采取各種措施，才能使各項條款真正落到實處，因此必須遵循習近平法治思想的系統性指導。

第三，習近平法治思想指明了國資監管法治化的實踐路徑。習近平法治思想強調實踐導向，即推進社會主義法治建設必須全面，不留死角、不遺空間。依法治國要求各項工作必須按照法律、依據規則、遵循程序、公開透明。國資監管法治化必須據此保證國資監管工作的完善性和全面性，減少監管行權過程中的不規范現象。一方面是保證有關部門人員可以借助相應的法律條例，更有理有據地開展工作，推動國資監管工作順利開展落實。另一方面是要求各級國資監管機構依法行使職權，優化執法體系，規范執法程序，明確執法責任，建立起公正高效、權責清晰的依法監管體制。

第四，習近平法治思想推動國資監管法治化不斷突破新境界。習近平法治思想的形成，使中國特色社會主義法治理論達到了一個新的高度，推動了依法治國到全面依法治國的歷史性轉型和變遷，發生了從“有法可依、有法必依、執法必嚴、違法必究”到“科學立法、嚴格執法、公正司法、全民守法”的歷史性變革。國資監管法治化也進入了新的發展階段，這一進程中習近平法治思想將持續起到行動指南的作用。隨著習近平法治思想的不斷發展，國資監管法治化也將獲得更充分的理論依據，在回應和解決新時期的問題和挑戰中進一步豐富和完善。

國資監管法治化是國資管理體制改革歷史經驗結晶

自20世紀80年代起，隨著改革開放深化，我國國有資產管理體制逐步改革完善，這一進程也是國資監管法治化不斷前進的過程。在不同階段，我國陸續出臺重大法律法規和文件，形成國資監管法治化的堅實基礎。當前國資監管法治化正在向縱深推進，更大監管效能不斷顯現，對做強做優做大國有資本和國有企業具有十分重要的意義。

十一屆三中全會確立了調整國家與企業之間利益關系的國有企業改革方針，隨后在80年代，“撥改貸”“兩步利改稅”和國營企業的經營承包責任制等改革措施陸續出臺。1988年8月1日，《中華人民共和國全民所有制工業企業法》正式施行，規定企業財產屬于全民所有，國家依照所有權和經營權分離的原則授予企業經營管理權，同時明確提出全民所有制工業企業是依法經營、自負盈虧、獨立核算的社會主義商品生產和經營單位。這一時期國營企業剛剛從“政府經濟部門”向“獨立市場主體”轉變，很多監管的基礎問題尚未明確，但已確立了“政企分開”原則，成為法治化監管的重要基石。

1993年3月，八屆全國人大一次全會通過憲法修正案，將《憲法》有關條文中的“國營經濟”和“國營企業”分別修改為“國有經濟”和“國有企業”。一字之差，表明了國家不再直接經營管理企業，而是從所有者角度行使所有權。1993年12月，八屆全國人大常委會第五次會議通過《公司法》，對公司的財產權利、治理架構、主體權責等作出了基本規范，并提出“國家授權投資的機構”，對國有資產、國有企業作出了具體規定。2002年11月，黨的十六大報告指出，國家要制定法律法規來確定國有資產管理體制。這一時期黨和國家逐漸明確了要沿著市場化、法治化方向建設新的國有資產管理體制，在頂層設計上做好了準備。

2003年3月，十屆全國人大一次會議決定成立新的國有資產管理機構——國有資產監督管理委員會，建立權利、義務和責任相統一，管資產和管人、管事相結合的國有資產管理體制。2003年5月，國務院頒布《企業國有資產監督管理暫行條例》（簡稱《監管條例》），對企業國有資產監督管理的原則、框架和基本制度等進行了新的設計。2008年10月，十一屆全國人大常務委員會第五次會議通過《企業國有資產法》（簡稱《國資法》），使國家對企業國有資產管理有了法律的約束規范。現行國資管理體制的基本架構在這一時期構建起來，依據《國資法》和《監管條例》，國資委“先立規矩后辦事”，不斷建立國有資產監管各領域、各環節的規章制度，國資監管法治化邁出了實質性步伐。

黨的十八大以來，中國特色社會主義進入新時代。黨的十八大報告提出深化國有企業改革，完善各類國有資產管理體制。2015年8月，國務院印發了《關于深化國有企業改革的指導意見》，全面提出新時期國有企業改革的目標任務和重大舉措，成為新時期指導推進國企改革的綱領性文件。2016年10月10日，習近平總書記在全國國有企業黨的建設工作會議上的講話指出，要堅持“兩個一以貫之”，建設中國特色現代國有企業制度。2020年8月，中辦印發《國企改革三年行動方案（2020—2022年）》，按照可衡量、可考核、可檢驗、要辦事的標準推動國資國企全局性根本性轉折性變化。這一階段國資監管遵循“管資本為主”的方針進一步完善，國資委根據“1+N”文件精神出臺了一系列規章規范性文件，國資監管法治化水平不斷提升。

國資監管法治建設取得的成就

自2003年成立起，國資委一直將法治建設作為核心工作，堅持不懈推動國資監管在法治軌道上提高國資管理效能。進入新時代，在前期豐富積累基礎上，國資委深入學習貫徹習近平法治思想，將國資監管法治化水平推上了新的臺階。總體上，可將國資監管法治化取得的重要成就歸納為以下三個方面。

一是將立法作為先導性、基礎性工作，加強國資監管制度體系建設。制定《國務院國有資產監督管理委員會立法工作規則》等制度，堅持立改廢釋并舉，著力健全完善涵蓋國資監管各業務領域的規則制度。國資委現行有效規章規范性文件240余件，涉及規劃發展、財務監管與運行評價、產權管理等13個方面，形成體系完備、結構嚴謹、精簡高效的監管制度體系，為國資監管工作順利開展提供了堅強的制度保證。

二是深入推進依法監管，強調運用法治化方式行權履職。以加強法治機構建設為目標，先后實施《關于依法行權履責進一步加強法治機構建設的實施意見》《國務院國資委推進國資監管法治機構建設實施方案》，堅持依法科學民主決策、規范國有資產監管權力運行、強化依法行權履責監督機制，全面推進國資委依法行權履責。在對監管職能實施清單管理的基礎上，印發《國務院國資委關于以管資本為主加快國有資產監管職能轉變的實施意見》等文件，更加注重以產權為基礎、以資本為紐帶，依靠公司章程，通過法人治理結構履行出資人職責，將監管要求轉化為股東意志。

三是推動企業法治工作向全局性、戰略性工作升級。建立完善企業法律顧問制度，幫助企業有效防范國際經營等重點領域法律風險。實施《關于全面推進法治央企建設的意見》《關于進一步深化法治央企建設的意見》，提出世界一流法治工作的目標，推進法治工作與企業中心工作深度融合，法律管理與企業經營管理深度融合。推動企業主要負責人切實履行企業法治建設第一責任人職責，為企業深化改革、高質量發展提供更加有力的支撐保障。實施《中央企業合規管理指引（試行）》《中央企業合規管理辦法》等規范，加強對重點領域、重點環節、管理人員、重點人員和海外投資經營的合規管理，完善合規管理運行和保障。設立首席合規官，進一步明確合規管理職責、落實責任，統籌各方力量更好推動工作。

構建法治化國資監管體系的建議

構建法治化國有資產監管體系，需立足于完善以管資本為主的國資監管體制，在相關法律法規框架下緊扣國資監管職責和時代要求，聚焦依法監管和依法治企，持續完善法規制度，健全工作體系，面向提升能力強化保障落實。本研究提出以下幾方面建議。

首先，健全國有資產監管體制。基于國有資產“國家統一所有”原則，依法落實上級政府國資監管機構對下級政府國資監管工作的指導和監督，實現國資監管“一盤棋”，加強國資委系統法規制度工作合力，保障國家所有權的有效實現。制定政策文件時注重征求地方國資委意見，拓展規章規范性文件適用性，同時，加強對地方性國資監管政策文件出臺的支持和指導。

其次，完善國資監管法規制度。積極參與國家重點立法工作，在國資國企系統開展深入調查研究并充分反映意見，支持公司法、破產法、反壟斷法等與國資國企關系緊密的重要法律修改。加強《國資法》和《監管條例》國資監管重大法律法規的深入研究，在系統落實的基礎上不斷總結實踐經驗，形成更加貼近時代要求的修改建議。加快推動企業國有資產基礎管理條例起草，促進產權界定、產權登記、資產評估管理、清產核資等國有資產基礎管理工作規范化標準化，為形成上下一致的高效監管模式奠定法規基礎。

再次，不斷強化依法行權履職。完善監管職能清單，采取促進各類法律法規和文件要求落實落地的舉措，推動全方位落實《國資法》《監管條例》和國資委“三定”方案規定的職責。將國資監管職責與履行出資人職責進一步結合，控制審批、指令等行政化監管方式使用，推動國資監管相關要求進入公司章程，根據章程規則行使監管職權。更多利用董事會貫徹出資人意志，全方位健全外部董事選任、薪酬、考核及工作溝通機制，推動在相關法律法規中確立外部董事制度，進一步發揮外部董事在規范公司治理結構、提高決策的科學性、防范重大風險中的重要作用。

最后，大力推動企業法治建設。推動落實企業主要負責人認真履行企業法治建設第一責任人職責，優化企業法律顧問和首席合規官制度等基礎性制度，把企業各項工作納入法治化軌道。提升法治工作引領支撐能力，推動依法合規要求嵌入經營管理各領域各環節，有效防范、及時處置風險，確保企業改革發展各項任務依法合規進行。在新一輪國企改革深化提升行動中發揮法治工作的保障作用，強化重點環節、重點領域的依法合規風險防控，努力補齊短板，加快提升依法合規經營管理水平，以一流的法治工作保障世界一流企業建設。

（執筆： 馬大明 于米）