清末地方自治中的廣東士紳

趙劍

中國傳統(tǒng)社會實行“國權不下縣，縣下惟宗族，宗族皆自治，自治靠倫理，倫理造鄉(xiāng)紳”[1]這一基層控制模式，士紳成為地方社會治理的重要力量。地方自治是政治近代化的重要標志，士紳是地方自治的中堅力量。新政時期廣東士紳開展的地方自治是應對晚清政治改革的自然調適，開啟了廣東地方政治近代化的先聲。廣東士紳在設立地方自治研究社、參與咨議局和籌建統(tǒng)一自治機構等方面投入了相當精力，雖然成效有限，但卻鞏固了傳統(tǒng)紳權。對新政時期廣東士紳參與地方自治的原因、行為和困境的考察，不僅可以深入挖掘中央集權與地方自治的矛盾糾葛，深化對清末廣東地方政治改革和發(fā)展的認識，把握傳統(tǒng)政治觀念、價值體系和治理方式對國家政治轉型的影響。

一、清末廣東地方自治的濫觴

中國自古存在自治的傳統(tǒng)，但這種自治與現(xiàn)代意義上的地方自治有天壤之別。現(xiàn)代自治的根本含義在于，在合法的制度程序內，民眾擁有行使管理社會的政治權利。傳統(tǒng)意義上的自治，是中央集權政府囿于制度設計和文化影響，不得不認可的地方士紳參與社會治理的輔助方式。鴉片戰(zhàn)爭后，皇權控制逐漸衰弱，中央集權的下落和紳權為代表的地方分權的上升開始了長期博弈的過程，紳權逐漸成為統(tǒng)治的威脅。太平天國運動時期地方士紳辦理團練加速了這一進程，地方自治逐漸被看成是“固國本”的靈丹妙藥。戊戌以后，在改良派的鼓吹下，地方自治思想已經(jīng)隱含著謀求地方自立的地方主義傾向。日俄戰(zhàn)爭后，地方自治的觀念廣泛流播，成為朝野上下的共同呼聲。

廣東作為近代開風氣之先的地區(qū)，地方自治從政治思潮轉變?yōu)檎螌嵺`比較早。清光緒三十年（1904），廣東南海士紳成立勵學社，開始研究地方自治。同年，佛山地方士紳成立自治會，宗旨是“研究自治，期于實行，凡本鎮(zhèn)學務、衛(wèi)生、道路、工程、農(nóng)工商業(yè)、慈善、公共營業(yè)等地方公益是謀”[2]。清光緒三十一年（1905），東莞士紳陳子礪倡導舉辦地方自治，提出由士紳公舉自治議員，將自治章程分發(fā)至各州縣，以期推廣普及。廣東其他各屬諸如嘉應、惠州等地也陸續(xù)建立地方自治團體或自治研究社，制定自治法律章程，選舉自治人員，因地制宜地開展地方自治。

清光緒三十二年（1906），清中央政府發(fā)布預備立憲上諭，稱地方自治為“立憲之根本”[3]。盡管清中央政府對憲政知之甚微，改革誠意也值得懷疑，但畢竟凸顯出政府意圖革新的姿態(tài)，鼓舞了地方自治的開展。清宣統(tǒng)元年（1909），地方自治作為預備立憲的基礎，在清中央政府自上而下的倡導下在全國推行。其在《地方自治研究所章程》中規(guī)定，各省除由地方政府設立自治研究所作為模范之外，士紳可以經(jīng)過地方政府官員的批準，按照規(guī)定設立自治研究所，唯對研究所所長要求“公舉通曉法政，品學優(yōu)裕士紳一員，呈請自治籌辦處核派”[4]。廣東士紳聞風而動，遵章設立了一批研究所，新寧、博羅、花縣等地不甘落后，紛紛設立。

廣東士紳之所以在清中央政府倡導地方自治后在廣東各府州縣次第開展自治工作，有三個因素。第一，廣東士紳接受新式教育的影響。清光緒三十年（1904）科舉制度廢除后，新式學堂和教育制度在全國迅速建立，西學成為學校教育的文化取向。廣東林立的新式學堂為士紳接受新式教育提供了機會。清光緒三十二年（1906），廣東共有新式學堂859所。清光緒三十三年（1907），達到1546所。[5]廣東官辦法政學堂直接面向地方官員和士紳開放，接受被保送的品行端正、文理優(yōu)長的士紳。清光緒三十四年（1908），廣東府屬各州縣挑選120名士紳進行培訓。[6]另外還有不少士紳東渡日本留學。盡管士紳進入學堂接受“再教育”受科舉制度廢除的影響，但客觀上為士紳創(chuàng)造了接受新式教育的機會，一定程度上促進了士紳政治意識的覺醒。

第二，廣東士紳尋求變革的需要。作為接受教育程度較高的群體，士紳歷來有參與政治的積極性。最先受歐風美雨影響的廣東士紳，對政治危機比較敏感。鴉片戰(zhàn)爭以后，國家政治權威不斷衰落，官僚政治體制僵化不靈，士紳對改革現(xiàn)行統(tǒng)治結構有著迫切的需要。對于士紳，舉辦地方自治、設立自治機構是維系現(xiàn)存秩序與自身利益的需要，也是趨新和政治態(tài)度開明的表現(xiàn)，至少在表面上為其展現(xiàn)出積極變革的一面，為提升政治地位獲取籌碼。

第三，廣東地方政府官員對士紳的支持。為加強對社會的控制，穩(wěn)定皇權統(tǒng)治，清中央政府不得不將地方自治納入國家統(tǒng)治的軌道，將其作為預備立憲的基礎。士紳在地方推行自治是與清中央政府步調一致的體現(xiàn)，是符合清中央政府要求的。廣東地方自治呈現(xiàn)出明顯的“發(fā)之于官，操之于紳”[7]的特點，最高地方行政長官兩廣總督對地方士紳參與辦理自治表示支持。在組織咨議局籌辦處時，兩廣總督袁樹勛向各地士紳發(fā)出通函，廣泛宣傳咨議局章程，希望士紳不要觀望延遲，以求“官紳合力，上下相維”，“使人人歡欣鼓舞，恍然于朝廷重視輿論至意，踴躍爭趨”。[8]但是，地方政府官員對士紳的支持有前提條件，必須限定在制度允準的范圍內，因此，對保守溫和的廣東自治研究社，廣東地方政府官員支持較多，與相對激進的廣東咨議局的態(tài)度截然不同。

二、廣東士紳在地方自治中的作為

在統(tǒng)治機制僵化、政府權威衰落和西方政治理念廣泛傳播的背景下，廣東士紳開展的地方自治無疑是維持現(xiàn)行統(tǒng)治秩序的一種“自救”。廣東地方自治從制度設計到實際運作，固然有來自清中央政府和廣東地方政府的倡導和支持，但更關鍵的是離不開地方士紳在推動自治過程中的努力，成為地方自治發(fā)起、動員和參與的主要力量。

（一）參與自治結社

廣東自治研究社是廣東士紳為促進地方自治設立的專門機構，成立清于宣統(tǒng)元年（1909）十月。廣東自治研究社的社長梁慶桂，副社長易學清、楊晟、許秉璋和盧乃潼都是廣東著名士紳，研究社的成員也都由士紳組成，可以說是廣東士紳的政治結社。廣東地方自治研究社開辦后，按照規(guī)定要求，各州縣至少送2名本地士紳前往學習憲政文獻，包括《奏定憲法綱要》《城鎮(zhèn)鄉(xiāng)地方自治章程》以及法學、行政法和各國地方自治制度等相關法政知識，八個月畢業(yè)。[9]廣東自治研究社招收了兩屆學員，共360人，除中途退學的以外，畢業(yè)325人，其中貢生27人，生員200人，約占總人數(shù)的70%。[10]這些學員畢業(yè)后回到原籍，擔任廣東各州縣自治研究所的所長或教員，協(xié)助地方官員處理地方自治事務。

廣東自治研究社成立后，以各州縣地方士紳的指導者自居，地方士紳仿效其設立的地方自治研究所，皆作為其分支機構。在清宣統(tǒng)二三年間，廣東各州縣幾乎都設立了自治研究所，達94所。[11]各地方自治研究所在各屬城鄉(xiāng)范圍內，“遴選本地士紳，按屆送所聽講”[12]，對地方士紳進行培訓，以期明了地方自治，作為立憲的準備。廣東士紳參加地方自治機構，成為傳播自治理念、參與自治實踐的主要載體，促進了地方自治思潮在各州縣的輻射。

（二）參與廣東諮議局

廣東咨議局是廣東士紳參與地方自治的重要成就，也是士紳擴大自治影響、參與憲政的重要平臺。清宣統(tǒng)元年（1909）初，咨議局籌辦處成立，兩廣總督袁樹勛聘請廣東省城的士紳名流22名作為“議紳”處理咨議局籌辦過程中的事務。是年九月，廣東咨議局正式成立，當選的94名咨議局議員全部是具有各種功名和官銜的地方士紳。這批具有參政意識的士紳通過地方自治把紳權擴展到咨議局，取得政治上的發(fā)言權，代表地方自治勢力在政治共同體內與清中央政府博弈，廣東咨議局成為士紳表達政見的機構。

清宣統(tǒng)年間，廣東咨議局在關注民生尤其是廣東禁賭問題上提出不少議案，得到民眾的認可。在預備立憲問題上，廣東咨議局也廣泛刊布傳單，呈送請愿書，對清中央政府延遲國會的行為表示不滿。但在立憲運動中，廣東士紳在大部分時候只是隨聲附和，缺乏政治主動性。即使公開發(fā)表言論，論調也比較溫和，緊跟清政府的步伐，實際社會影響甚微。唯在第三次國會請愿運動失敗后，廣東咨議局的態(tài)度有明顯轉變，指責清中央政府“名欲立憲，實則專制”，要“揭其陰私，聲其罪惡，以為國會預備”。[13]廣東士紳參加咨議局固然是為更新地方自治制度起見，但更多是出于獲得正式的階級代表權，尋求更為正式的權力空間的考慮，故而在政治態(tài)度上相當和緩。

（三）籌建統(tǒng)一自治機構

為統(tǒng)轄廣東林立紛繁的自治機構，廣東地方政府根據(jù)清中央政府的要求，準備設立統(tǒng)一的自治機構。但由于廣東士紳之間矛盾重重，統(tǒng)一自治機構的設立步履維艱。諸如南海和番禺兩縣作為廣州府的首縣，具有協(xié)同合作的政治和地理條件，但實際情況并非如此。番禺士紳首先對統(tǒng)一自治機構的設立表示不滿：“地方自治，必因其民情之習慣，南番二縣之人，雖同居一城，而風氣既殊，習尚亦異。與他省之二縣同城，混而為一者，迥不相同。觀兩次集議，竟無一人主合者，民情大可見矣。”[14]南海士紳也從社會差別、地緣因素和民俗風情出發(fā)，持反對意見。對兩縣士紳的分歧，兩廣總督也無法協(xié)調，不得不上書民政部表示維持現(xiàn)狀，廣東地方統(tǒng)一的自治機構暫不成立。

傳統(tǒng)中央集權制度的解體，造成士紳階層觀念的轉變。既然傳統(tǒng)制度已經(jīng)不能保障生存，那么對地方政治制度的改革就成為化解危機的必然選擇，盡管這一選擇帶有明哲保身的意味。從廣東士紳卷入地方自治的廣度和深度看，士紳在地方自治中的作為有“德不配位”現(xiàn)象。作為領跑廣東地方自治機構的自治研究社，盡管對廣東各州縣士紳進行大范圍的自治培訓，但實際上秉承的卻是相當保守與溫和的政治態(tài)度，從宗旨可窺一二。其規(guī)定：“奉朝旨舉行立憲，薄海士庶喁喁以望太平，顧憲政之要，必以地方自治始。其中事理之繁賾，習慣之同異，人心之委枉，是非淆亂，臧否不分，此憂時之士所長太息者也。同人公議，乃合斯社，以忠君愛國為首務，以研究憲法為宗旨，上以副朝廷求治之盛心，下以養(yǎng)國民自有之能力，廣通音問，交換知識，是則本社之微旨也。”[15]“忠君愛國”被自治研究社奉為首務，自治活動也局限于研究憲法、交換知識與調查地方政治等方面，在制度設計上背離了地方自治的初衷，所以廣東地方自治所取得的成效有限。

三、廣東地方自治的不足與困境

廣東地方自治在政府與士紳的雙向推動之下，報紙雜志言必稱“自治”，自治活動的開展似乎也出現(xiàn)一時之盛。但實際上，廣東地方自治的成效殊為有限，頗有“若非徒具虛名，就是流弊叢生”[16]的感覺。無論是士紳參與廣東地方自治研究社與廣東咨議局，還是籌建統(tǒng)一的自治機構，都存在不少問題。除卻晚清推行新政無法繞開的經(jīng)費問題、新的政治制度的創(chuàng)建缺乏相應的基礎等原因外，士紳固有的政治局限、政府對自治行為的束縛、民眾參政行為的有限性，以及社會局勢的變動不穩(wěn)等，對此都有深刻的影響。

（一）士紳固有的政治局限

士紳深受中國封建思想文化的浸染，思維方式和行為習慣受儒家價值觀念的支配。士紳參與政治的權力基礎，一方面是科舉制度所賦予的文化上的合法性，另一方面是長期在地方社會治理中形成的約定俗成的能力，這決定士紳在根本上無法掙脫傳統(tǒng)牢籠的束縛。盡管在思想意識上有接受西方民主思想、贊成君主立憲的苗頭，但大部分時候，士紳是將君主立憲與傳統(tǒng)的孔孟之道牽強附會在一起，將預備立憲與孟子的“經(jīng)正民興”或老子的“圣人無常心，以百姓之心為心”相聯(lián)系，而不是對地方自治理念有真正的認知。在參與地方自治的過程中，士紳的所作所為也趨向保守。清光緒三十四年（1908），廣東士紳在辦理水災賑濟時充分體現(xiàn)這一點，在言語和行動中堅持傳統(tǒng)職責和不與聞他事的態(tài)度：“一切地方公事多不與問。惟辦賑是輔官力所未普，故亦審慎為之，余事皆不敢越俎。”[17]由此可見，地方士紳以維持國家和社會的現(xiàn)狀為其意愿。此外，士紳參與自治也沿襲了傳統(tǒng)政治的弊端，臃腫人事與貪污中飽現(xiàn)象時有所聞，造成社會資源的消耗，加之掌握新的政治、文化知識以及自身近代化水平有限，士紳未能在地方自治中發(fā)揮應有的主導作用。士紳所固有的局限，注定無法成為新的政治制度的“孵化者”。

（二）中央與地方政府的掣肘

中國封建社會的特征是皇權至高無上，民眾服從意識濃厚，要在此基礎上推行地方自治，本身即是一種突兀而冒險的挑戰(zhàn)。清中央政府將地方自治作為立憲的準備，要求地方自治必須在政府容納和許可的范圍之內進行，以便對其實施有效的監(jiān)督，為此在自治章程中強調：“自治之事，淵源于國權，國權所許，而自治之基乃立。由是而自治規(guī)約，不得抵牾國家之法律。由是而自治事宜，不得違抗官府之監(jiān)督。故自治者，乃與官治并行不悖之事，絕非離官治而孤行不顧之詞。”[18]清中央政府的這一態(tài)度奠定了地方政府的行事主調。廣東地方政府盡管將地方自治委托給士紳辦理，但實際上并沒有放松控制，在地方自治制度的設計、自治執(zhí)行的程序上，將士紳納入到地方政府控制的軌道中。諸如咨議局決議的事情必須上報給兩廣總督批復等，由此造成地方自治的成效與地方政府官員的政治態(tài)度密切相關，“人治”的特征顯露無疑，這實際上是對地方自治本質的歪曲。相對于封建社會的中央集權，地方自治作為近代憲政的有機組成部分，是基于分權原理而設計的，強調地方的自主精神和民主權力。有中央政府和地方政府“兩座大山”，士紳主動性的發(fā)揮有限。

（三）政治動員的有限性

地方自治作為現(xiàn)代政治的組成部分，是民眾廣泛參與的政治機制。中國封建社會實行精英政治文化，政治參與局限于有功名的士紳，民眾被排斥在外。盡管地方自治規(guī)定民眾的政治意識提升和廣泛參與是發(fā)展的基礎，但在廣東地方自治過程中，政治參與的對象依舊局限于士紳階層，民眾對士紳推行的地方自治不僅不支持，反而出現(xiàn)不少反地方自治的事件，在區(qū)域劃分和戶口調查等問題上引起不少風波，經(jīng)辦新政和地方自治的士紳也成為民眾劫掠的目標。廣東咨議局的一位士紳說：“古今中外歷史兵變民變，米荒錢荒有一如此，均是召亂。我國數(shù)月之間，此等怪象紛至沓來，同時并起”“隴畔輟耕、狐鳴簧火之往事，念之寒心”。[19]從這一意義上而言，政府倡導的地方自治，無法達到將權力延伸至地方社會的初衷，興民權的目的也未實現(xiàn)，“紳權者民權之始，紳權進則民權亦進”[20]成為一句空話。

（四）社會形勢的動亂

特定歷史時期的政治群體，都是時代和社會環(huán)境的產(chǎn)物，清中央政府新政時期的廣東士紳也不例外。廣東士紳在地方自治中的作為和困境，與社會環(huán)境密切相關。清末廣東社會動亂不斷，作為既得利益群體的士紳，地方自治的著力點不在于如何創(chuàng)新，而是思考如何保證現(xiàn)有的政治地位和社會權威。士紳占據(jù)全部席位的自治研究社和咨議局，都把維持社會秩序作為重要任務，認為地方自治的重點在于防范，而非創(chuàng)新。如果民眾“各歸治其鄉(xiāng)，而亂機可以消弭。廉欽之間，若能早日組織自治，亂事不發(fā)也”。[21]士紳對地方形勢的擔憂在黃花崗起義后更加明顯。廣東咨議局士紳上書兩廣總督張鳴岐：“竊謂各省水旱偏災層見迭出，饑民遍野，群盜如毛，萬一匪黨趁機響應，大局何堪設想。擬請俯念地方緊要，迅賜電，吁請維持以安人心而保大局。”[22]這封上書既表達了對地方政府不能維持現(xiàn)狀的不滿，更擔心社會動亂禍及自身。地方士紳的這種態(tài)度為廣東獨立中士紳的“缺席”作了注解。盡管廣東社會各界在咨議局宣布獨立，但在新成立的廣東革命政府中，除丘逢甲擔任教育部長、黎國廉短期擔任民政部長外，幾乎沒有見到廣東士紳的影子。廣東為數(shù)不多的自治機構和組織也在無形中解散。

廣東士紳參與地方自治是近代中國地方政治現(xiàn)代化的縮影。清中央政府與廣東士紳目標的錯位導致地方自治的發(fā)展與初衷背道而馳。地方自主性的強化與國家權力的弱化，導致相互之間的矛盾無法解決。地方自治作為政治現(xiàn)代化模式的萌芽，由于歷史與現(xiàn)實的原因，沒有能夠在晚清政治的土壤中茁壯成長，但地方自治是實現(xiàn)中國政治轉型的重要途徑成為共識，為中華民國成立后聯(lián)省自治思潮的風起云涌提供了社會心理基礎。