日本科技政策體系的演變及其啟示

閆坤 鄧美薇

1995年《科學技術基本法》的出臺標志著日本科技體制發生重大變革，自此日本逐漸構筑了系統、獨立、連續的科技政策體系。根據該法，日本每5年制定一期《科學技術基本計劃》（后修訂為《科學技術創新基本計劃》）（以下簡稱“基本計劃”），為推進科技創新發展提供了基礎指導。截至2023年，日本已制定了6期“基本計劃”，并在此過程中不斷強化科技政策制定的法律保障、決策機制及評價體系等，政策目標、內容不斷升級，日本逐步確立了在基礎科學、核心技術領域的國際優勢地位，其科技規劃經驗對于中國具有參考意義。

日本不斷完善科技政策體系

逐步強化科技政策制定的法律保障。《科學技術創新基本法》是日本制定科技創新政策的基本遵循。1995年，日本頒布《科學技術基本法》，為日本制定科技政策提供了法律保障，促進了科技政策制定與實施的規范化、常態化。自此，日本每5年制定一期的“基本計劃”成為日本科技發展的主要指引。2020年，日本修訂《科學技術基本法》，并將其更名為《科學技術創新基本法》，創新基本法突出了創新內涵，將人文社會科學納入基本法范疇，并提出確保和培養研發人員、尊重研究機構與研究人員自主性、以綜合性知識體系應對國內外社會課題等目標。

不斷完善科技政策決策機制。1956年，日本成立科學技術廳，負責自然科學與產業技術的行政管理。1959年，日本成立了集權程度更高的科學技術中央機構即“科學技術會議”（CST），該機構超越了科技廳管轄范圍，將人文科學領域及大學科學研究都納入管理范圍，標志著日本政府首次以強力手段控制了國家的科技行政。隨著日本行政機構的全面改革，2001年，日本在CST基礎上成立“綜合科學技術會議”（CSTP），2014年進一步改革為“綜合科學技術創新會議”（CSTI），作為推進科技創新政策的司令部，在日本內閣總理大臣直接領導下，統籌國家整體科技發展，計劃和擬定綜合性的科技政策，并進行相關協調。通過多次改革與實踐，日本構建了權威的科技政策決策機制，不僅強化了政府主導作用，而且有效破除了有關行政機關的職權分割，使內閣在推進科技戰略過程中能夠高效、精準施策。

持續健全科技政策評價體系。日本高度重視通過完善評價體系提升科技政策實施效率與效果。一是制定專門性法律和政策指南，為政策評價提供制度保障。1997年，為了有效推進第1期“基本計劃”，評價其政策效果，CSTP制定了《國家研究開發通用評價方法實施大綱指南》（2001年更名為《國家研究開發評價指南》），由此日本正式構建了現行科技政策評價體系。21世紀初，日本頒布《關于政策評價的標準指針》《政策評價基本方針》及《關于行政機關實施政策評價的法律》，搭建了日本政策評價的基本法律體系，形成了日本科技政策的基本法律保障。二是不斷完善科技政策評價組織體系及運行機制。例如，CSTI下設評價專門調查會，主要負責研究開發政策評價的調查與監督，在科技政策評價具體過程中執行PDCA模式（plan-do-check-action），構建了從事前評估、事中審核到事后評價完整的評價體系。

20世紀50年代之后，隨著國內形勢穩定及經濟高速發展，日本政府謀求制定獨立、系統、綜合性的科技政策，其政策重點是引進國外先進技術并促進新產品應用及開發研究等。隨著日本依靠引進外國先進技術實現產業技術全面現代化，國際社會對日本科技發展“搭便車”的批判增多，日本與美國等西方國家的貿易摩擦不斷加劇。此外，日本試圖通過經濟、科技力量謀求軍事政治大國地位，20世紀80年代中期之后，日本科技政策重點向基礎研究與尖端科技領域傾斜，并強調日本科技發展的世界貢獻。日本內閣于1986年、1992年分別通過的《科學技術政策大綱》《科學技術政策大綱（修訂版）》均體現了上述思想，并被認為是后來“基本計劃”的原型。

日本科技“基本計劃”不斷升級

第1期“基本計劃”（1996-2000）于1996年出臺。作為指導日本1996年至2000年科技發展的綱領性規劃，它旨在從追隨歐美科技政策出發，重視加強基礎研究并推進重要領域的應用研發，在開拓前沿科技領域、應對人類共同課題方面貢獻日本力量。為此，日本加大研發投入，推進研發體制改革，例如確立研發資金分配制度、提出“博士萬人計劃”等。

第2期“基本計劃”（2001-2005）與第3期“基本計劃”（2006-2010）基本上以提升日本國際競爭力為主要目標。第2期“基本計劃”提出建設競爭性研發環境及競爭性資金倍增計劃，設定了資源優先分配的四個重點領域，即生命科學、信息通信、環境、納米技術與材料領域，同時強調產學官合作機制改革、科技倫理及社會責任等。

第3期“基本計劃”進一步細化政策目標。研發預算支持仍然以生命科學等四個領域為重點，強調推進能源技術、制造技術、社會基礎技術及前沿科學領域的研發工作，開始強調創新的重要性。

第4期“基本計劃”（2011-2015）本來預定于2010年度內制定。但是受2011年東日本大地震影響，CSTP大幅修改了計劃內容，將風險管理與危機管控納入其中，致力于促進日本災后重建與發展。日本還制定了相關創新政策，使之與科技政策協調，作為“科技創新政策”統籌推進。除此之外，日本還提出“問題解決型”政策部署，通過事先設定國家應解決的課題，以課題為導向促進科技政策及其他公共政策的有機結合，并提出改進及完善研發評價體系，建立科技政策評價的PDCA模式。自2013年開始，日本開始系統制定年度科技創新重點計劃，如《科技創新綜合戰略》《綜合創新戰略》等，統籌規劃短期工作任務。

第5期“基本計劃”（2016-2020）于2016年開始實施。隨著以數字化、智能化為特征的第四次工業革命的科技成果以前所未有的深度與廣度滲透到人類社會體系的方方面面，日本突破性提出實現世界領先的“超智能社會”（Society5.0），并首次以定量方法設置了主要計劃、主要目標及衡量指標，并針對每個細分領域設定了更詳細的指標。

第6期“基本計劃”（2021-2025）進一步明確Society5.0的具體內容，并提出針對性政策舉措。2020年之后，國際格局發生巨變，大國科技博弈加劇，日本在其內外環境更加復雜的背景下，對保持科技優勢及防范技術外流更為重視。第6期“基本計劃”提出政府應加強對大學科研活動的風險管理，并且開展新型科技外交。

日本6期“基本計劃”存在一定共性，但是政策目標、內容逐漸升級，政策重點不斷變化。上述6期“基本計劃”都涉及人才教育與培養、產學官合作、知識產權、研究基礎環境整備、研發資金分配、政策評價、國際合作以及科技與社會的關系等內容。隨著國內外形勢變化，日本科技政策目標逐漸升級，政策內容更加豐富，政策重點也發生轉移。例如，其政策目標從促進基礎研究、實現自主創新向開拓科技潛力、提高科技競爭力及確保科技優勢與安全等過渡，從促進經濟增長向提升國家競爭力過渡，進而向實現世界領先的社會變革等過渡。政策內容不僅涵蓋推動科技發展的政策舉措，而且覆蓋政策評價體系的不斷完善。政策重點從關注研發資金分配、研發體制改革等研發上游環節擴大到下游社會層面，關注涉及科技創新的方方面面；從強調積極參與應對全球性課題、提高國際貢獻向應對全球性課題、構筑全球性創新體系、在協調與競爭視角下加強科技外交等過渡。

日本科技規劃演變的啟示

相較于歐美國家，中國與日本在歷史文化等方面存在相近之處，其科技規劃經驗具有參考借鑒意義。

首先，加強頂層設計，完善科技規劃的目標管理。日本不斷加強政府對科技創新的頂層設計與規劃能力，跨越各省廳職責分割，建立了高度集權的科技政策決策機制，并在科技規劃中重視完善政策評價及目標管理。由于科技發展本身涉及領域較多，科技規劃目標任務也較為復雜，因此，中國有必要加強中央政府對科技規劃制定與實施的組織領導。為了更好發揮科技規劃的戰略導向作用，要進一步完善科技規劃的目標管理，細化年度實施計劃并制定便于定量的評價指標，提高科技規劃效率效果評價的“精確度”。

其次，重視建立問題解決型科技規劃思路，為應對全球性課題貢獻中國科技力量。21世紀以來，日本逐步形成以問題解決為導向的科技規劃思路，不僅強調在解決氣候變化等全球性課題方面貢獻日本科技力量，而且試圖借助科技發展實現領先于世界的社會變革。隨著大國博弈加劇，中國不但要積極對外傳播中國科技創新理念，而且要積極加強國際科技合作，共同致力于全球性課題的應對，提升中國科技力量的國際貢獻。

第三，促進科技創新與社會創新協同，完善創新生態建設。日本自第3期“基本計劃”開始愈加強調創新的重要性，積極促進科技創新與社會創新協同，加強技術要素與創新要素的自由流動與相互融合。近年來，中國正在不斷完善法律、政策，改革科技管理體制與科技成果轉化機制，改善研發創新環境等等。未來，中國應加快落實科技體制改革各項舉措，在內聯市場、外促合作背景下，完善整體的科技創新生態建設。

（編輯 宋斌斌）