對標生態環保高標準國際經貿規則，持續推進我國高質量發展

劉寶成

在全球250多項環境公約當中，有近20項與國際貿易直接相關，其中最為突出的是《聯合國氣候變化框架公約》統領的《京都議定書》和《巴黎氣變協定》。這些規則體系均著力解決自由貿易和環境保護之間的關系，一方面，要求締約國不得以降低環境標準來支持不正當競爭；另一方面，不得假托環境保護之名實施市場保護主義和歧視性政策。

我國對絕大多數國際環境公約均高度認同，并在加入之后將之轉制為國內法規和政策予以執行。在全面整理關涉環境議題的國際經貿規則的基礎上，本文著重分析對我國直接和潛在影響最大的三個規則體系，包括世界貿易組織規則、CPTPP規則和《中歐全面投資協定》，這三個規則體系分別接納了眾多現有的國際環境公約。我國是世貿組織的核心成員，正式提出了加入CPTPP的申請，如期結束了《中歐全面投資協定》的談判。在雙循環背景下，認真對標并如約踐行這三項規則體系中的環保承諾，對內將有助于我國如期達成雙碳目標，對外有助于為我國早日加入《CPTPP協定》和啟動《中歐全面投資協定》創造條件，在深化改革開放進程中實現高質量發展。

國際貿易與環境保護的對立統一

貿易與環境是維系和改善人類生活質量的兩大支柱，貿易通過市場機制調動參與者的趨利性得以實現，環境作為公共品，需啟動公共職能以防范無形之手所引致的負外部性。完全自由放任的市場機制必然導致市場壟斷、環境污染、資源枯竭等負外部性，從而傷及公共利益乃至市場機制的正常運行。因此，約束經濟活動的各種負外部性溢出，已成為各國加強治理規范的重要內容。

調和經濟增長和環境質量關系，是國際可持續發展的核心議題，也是全球治理的中心目標。每個國家的要素稟賦不同，發展水平各異，在給定時期內，各國的治理政策必然各有側重，需要在經濟增長和環境質量之間建立必要的平衡。國際經貿規則需要在全球的經濟增長和環境質量之間求得必要的平衡。在尊重各國主權的前提下，協調眾多參與方的利益訴求，形成一套致力于提升人類生存與發展總體質量的規則體系，在促進國際經貿合作的同時，約束以鄰為壑的不公平經貿政策與實踐。

關涉貿易的國際環境公約

在當前的全球治理體系之下，聯合國統率著人類全面發展的最高目標。以1972年聯合國在斯德哥爾摩環境大會上發布的《人類環境宣言》為標志，國際社會對環境的關注與日俱增。自聯合國環境規劃署（UNEP）理事會1976年4月首次討論臭氧層破壞問題，到1985年《保護臭氧層維也納公約》，再到1990年達成《關于消耗臭氧層物質的蒙特利爾議定書》，意味著全球開啟了環境保護規則化的新時代。1992年，在聯合國于巴西里約舉辦的“地球高峰會議”（Rio Earth Summit）上，各國共同簽署了《里約宣言》、《聯合國氣候變化框架公約》、《生物多樣性公約》、《森林原則》及《二十一世紀議程》（Agenda 21）等一攬子規則，開始將國際貿易與全球環境議題聯結在一起。迄今為止，已有250多項與自然環境和生物資源保護有關的國際規則在產業鏈的不同階段涉及到國際經貿問題。根據世貿組織統計，其中約有15項專門納入了為防止環境危害而限制貿易的條款，國際上達成的350多個自由貿易協定也在陸續跟進。結合最新進展，表1列舉了18項關涉貿易的國際環境公約以及中國的加入狀況。

繼千年目標之后，聯合國2015年出臺為期15年的可持續發展議程。國際機構和多邊規則體系紛紛圍繞其17項可持續發展目標推出倡議和新規，并加強相互協調行動。在氣候變化領域，最具廣泛影響力的國際公約有三項，一是1992年的《聯合國氣候變化框架公約》，二是1997年的《京都議定書》，三是2015年的《巴黎氣變協定》。三項約定均聚焦于控制二氧化碳排放，相互銜接，路徑和權責更加清晰明確，一以貫之的“共同但有區別的責任原則”充分考慮到了各方訴求和能力的平衡性。

為防范災難性的氣候變化，《巴黎氣變協定》對2020年后全球應對氣候變化的行動作出了統一安排：長期目標以前工業化時期為基準，到2050年達到碳中和，到2100年將全球平均氣溫上升幅度控制在1.5℃之內。在7年中，該協定得到了全球178個締約方共同簽署，數量超過世貿組織成員，足見世界各國迫切應對氣候變化的高度共識。其“棘齒鎖定”（Ratchet）機制和定期評估機制也決定了各方履責的進步性。各成員的態度發生了轉變，從原來盡力推卸責任承擔逐步轉變為機會共享，既有助于敦促國內提升環境質量，又能加強在國際經貿合作領域的合規性，于是陸續將約定的核心內容轉制為國內法規。

我國在氣變領域的努力

相對于美國的患得患失，① 我國作為二氧化碳排放量占全球31%的后起工業和貿易大國，始終在克服重重困難，堅持創造性地履行減排承諾。自2016年9月3日全國人大常委會批準我國加入《巴黎氣變協定》以來，中國在減緩氣候變化、適應氣候變化、完善體制機制、加強能力建設、鼓勵地方行動、提升公眾意識等方面取得了可喜進展。

2011年我國開始在7個省市開展碳排放權交易試點，2017年底《全國碳排放權交易市場建設方案（發電行業）》發布，標志著我國碳排放交易體系分行業的全面啟動。碳排放總量和強度實現了雙降。碳市場確實發揮了它對控制溫室氣體排放、促進地方低碳發展的作用。2020年9月，我國明確提出2030年“碳達峰”與2060年“碳中和”目標。2021年10月24日，中共中央、國務院印發了《關于完整準確全面貫徹新發展理念做好碳達峰碳中和工作的意見》，對如何實現雙碳目標做出了系統謀劃、總體部署。

2021年9月21日，習近平總書記在聯合國大會上率先承諾中國“不再新建境外煤電項目”，并將大力支持發展中國家發展綠色低碳能源。作為2013年以來在海外煤電投入最大的國家，中國取消或停建了近一半已規劃和許可的項目。能源與清潔空氣研究中心（CREA）的報告顯示，進入2021年，除了幾家中國煤電設備供應商簽訂的工程合同，中國尚未投資任何海外煤電項目。 ①

世貿組織在自由貿易和環境保護領域的平衡機制

作為旨在消除國際貿易壁壘以促進全球經濟增長的多邊機制和組織，世界貿易組織長期以來沒有就國際貿易問題專門制定針對環境的約束性協定，但把環境保護視為貫徹聯合國可持續發展議程的一項基礎性目標，接納聯合國環境規劃署制定的《多邊環境協定》（MEAs），并在多項協議中均加入了綠色條款，專門成立了貿易與環境委員會，負責協調處理成員國在貿易與環境領域的爭議。新近達成的《反漁業補貼協定》，更是世貿組織將環境問題納入正式關注議程的一次突破。

世貿組織一直力求在反對貿易保護主義和鼓勵成員國采取環境保護措施之間求得一種謹慎的平衡，平衡點的關鍵在于識別并防止成員國假借環境保護之名，行非關稅或技術性貿易壁壘之實。

在非歧視原則之下，世貿組織的《關稅及貿易總協定》（GATT）第20條第2款和第7款作出了兩項與環境有關的一般例外規定：（1）為保障人民、動植物的生命或健康所必要的措施；（2）與保護可用竭的自然資源有關，并與限制國內生產或消費一同實施的措施。從其諸多判例的操作實踐來看，世貿組織上訴機構對這兩項規定逐步采取了“例外從嚴”的態度，從“最低貿易限制”角度嚴格考察此類措施的必要性和正當性，要求“此類措施的實施必須以不在情形相同的國家之間構成武斷或不合理歧視的手段或構成對國際貿易的變相限制的方式進行”，既而導致多數援引一般例外的抗辯難以取得成功。

作為稀土生產和出口大國（占全球90%以上），我國自2010年起對稀土出口實施配額限制，提供了基于《1994年關稅與貿易總協定》第20條的環境保護例外條款，防止過度開采，以減少環境污染和保護稀土資源，主張這一措施是中國推行可持續發展政策的重要組成部分。此舉遭到了美國、歐盟和日本等國家的連續投訴，指控我國限制礬土、鎂、鎢、鉬等稀土出口違反了世貿組織的公平貿易原則。2014年8月7日世貿組織裁定我國在此上訴案中敗訴的理由是，中國實施出口限制給中資企業帶來不公平的競爭優勢，致使外國企業以成倍的價格獲取這些原材料，因而違背了世貿組織的公平貿易原則；一國對本國自然資源的主權，并不構成其控制國際市場或全球原材料分配的理由。

世貿組織的《技術貿易壁壘協定》（TBT）和《食品安全檢驗與動植物防疫檢疫措施》（SPS）明確承認成員國自主決定動植物保護水平的權利，但同樣規定，為產品設立的環保規范不得對國際貿易造成不必要的障礙。

世貿組織針對環境保護的最新進展

基于2021年2月的《可持續漁業及水產養殖業宣言》（Declaration for Sustainable Fisheries and Aquaculture），聯合國糧農組織（FAO）提出了“可持續、高效及公平”的“藍色轉型”（Blue Transformation）理念，要求各成員國采取切實有效的措施，防范過度捕撈對海洋生態的破壞。該倡議得到了世界貿易組織的積極響應，鑒于政府補貼加劇了漁業過度捕撈問題，加速了海洋漁業資源萎縮，世貿組織認定減少用于增強捕撈能力的補貼是實現漁業資源可持續利用的可行路徑。

2022年7月第12屆部長會議上達成的《漁業補貼協定》成為了該組織20多年來在海洋生態保護領域取得的一次具體而明確的突破性進展，為各成員國海洋捕撈業穩定和可持續發展提供了政策空間和制度保障。作為建立全球多邊統一漁業補貼規則的第一步，該《協定》根據《補貼和反補貼措施協定》，要求成員國禁止對非法、非披露、非規范的公海捕撈機構提供補貼。據歐洲議會漁業委員會估算，全球每年的漁業補貼總額高達350億美元左右，其中有200億美元以燃油補貼和免稅項目等形式資助了大型捕撈船隊。中國、歐盟、美國、韓國和日本被認為是提供漁業補貼的大國，合計約占全球漁業補貼總額的58%。

限制漁業補貼在短期內顯然不利于國際貿易增長，世貿組織在此問題上的態度一方面反映了其堅守公平貿易的原則，另一方面也體現了其對可持續發展理念的高度重視。

在深度參與協定的談判過程中，為順應協定的要求，我國已經事先著手調整漁業捕撈和養殖業油價補貼政策，在“十四五”漁業補助政策文件中提出發放“海洋漁業資源養護補貼”，推行近海和公海自主休漁，對多個漁場試行漁船總量限制管理，引導漁民執行資源養護任務，以壓減近海捕撈強度。①

《CPTPP協定》協調區域貿易與環境保護的基本原則

2021年9月16日，我國正式提出加入《全面與進步跨太平洋伙伴關系協定》（簡稱《CPTPP協定》）。該協定承襲了世貿組織促進國際貿易的宗旨，同時更加深入地接納了可持續發展理念，明確規定了締約方的環境責任，構成了該領域迄今最為完備的與貿易相關的環境條規（表2）。該協定要求各方承諾不為鼓勵貿易投資而降低環境保護標準，在各締約國環保的范圍、義務以及約束等方面均提出了高標準，同時還設置了成員國在該領域的合作框架，將環保與貿易制裁掛鉤，并納入爭端解決條款作為違反環境保護義務的解決依據。

《中歐全面投資協定》與投資相關的環境約定

《中歐全面投資協定》（EU-China Comprehensive Agreement on Investment，CAI）經歷了為期8年的艱苦談判，在2020年12月30日正式宣布完成。但中歐雙方后續在新疆人權問題上的對峙，致使《協定》被歐洲議會無限期凍結?！秴f定》為中歐投資關系建立起了一個統一而規范的高質量法律框架。

歐洲是可持續發展理念的首倡者和應對氣候變化的堅定支持者，因此在《協定》中明確突出經濟、社會和環境保護相互協調的可持續發展議題，力圖將環境和勞工問題納入可執行的投資政策和商業決策。在環境問題上，《協定》列舉了一系列雙方需要遵守的國際環境條約，并重點強調對《巴黎氣變協定》的有效執行。透明度和公平性是《協定》的核心原則，也是落實基于價值的投資的基本方式。《協定》認識到企業是投資和環保的主體，要求締約方按照《聯合國全球契約》、《聯合國商業和人權指導原則》、《國際勞工組織關于多國企業和社會政策原則三方宣言》、《經合組織多國企業準則》等指導性文件支持負責任的商業實踐。

探索我國環境保護領域的改革開放新路徑

可持續發展一直是國際社會重點關注的問題，以犧牲環境作為發展經濟的道路已難以前行。為實現可持續發展，踐行“綠色發展”理念，我國一直致力于穩步提升環保標準，促進生產方式轉型。

我國正式申請加入的CPTPP協定和已經完成談判的CAI，均載明了高標準的環境規則。我國積極加入世界環境保護組織、國際環境情報網，綠色和平組織，簽署了一系列國際環保公約，在履行國際環保義務的同時，以綠色發展理念追求高質量經濟增長。隨著全球可持續發展議程的展開，現有自貿協定的升級和未來更多自貿協定的達成，尤其是 “一帶一路”伙伴關系的深化，必將更多地納入約束性的環境規則。我國應注重考慮以下五個方面：

1.堅持“共同但差別責任原則”

中國作為最大的發展中國家，同時代表廣大發展中國家的共同利益，有理由在環保承諾中堅持“共同但有區別的責任原則”。我們也必須正視自2006年起成為全球二氧化碳排放量最高的國家以及近年來超過OECD國家二氧化碳排放總和的現狀，以“雙碳”目標為指引，轉變生產方式和產業結構，走出一條資源集約型、環境友好型的高質量發展之路。

2.慎用WTO與環境有關的一般例外規定

對于成員國以環保為由限制自由貿易的措施，WTO兩項與環境有關的一般例外規定雖然賦予其合法性，但從其諸多判例的操作實踐來看，其非歧視原則一直被置于優先地位。我國對稀土出口實施配額限制，雖然提供了充分的環保理由，但終因未能貫徹非歧視原則而兩度敗訴。

3.對標高標準國際規則，識別差距，查漏補缺

我國在眾多雙邊自貿協定中，未曾涉及生態環境問題。

我國已加入的RCEP目前不涉及國內生態環境治理問題，但鑒于其向CPTPP對標的必然趨勢，我國可以針對各成員國不同的發展水平，主動就平衡環境與貿易發展問題提出政策主張和規則建議，在區域經貿規則升級中發揮引領作用。

CPTPP承襲了世貿組織促進國際貿易的宗旨，同時更加深入地接納了可持續發展理念，因此采用大量篇幅明確規定了締約方的環境責任。企業社會責任、海洋保護與漁業捕撈、財政補貼、多邊環境協議（MEAs）義務約束、生物多樣性保護、打擊非法行為、信息公開、環境爭端解決程序等事項，都屬于該協定規制的實質內容，具有很強的可操作性。

在CAI中，中國承諾不宜降低環境保護標準吸引投資，不為保護主義目的使用環境保護規則，支持企業履行社會責任。同時，CAI強調有效執行《聯合國氣候變化框架公約》和《巴黎氣變協定》。

以現狀對標CPTPP和CAI等高標準規則，我國的環境保護水平仍然存在較大差距。一是在具體保護范圍方面，我國缺乏對臭氧層保護、海洋環境免于船舶污染、貿易和生物的多樣性、外來物種入侵、海洋捕撈漁業、野生動植物保護等方面的具體規制。二是在信息公開和公眾參與方面，我國2014年修訂的《環境保護法》中雖然新增加了“信息公開與公眾參與”，但涉及的信息公開范圍較窄，存在公眾參與機制不健全等問題。三是合作機制方面，我國缺乏合作方面的具體建議，僅規定建立聯絡點，加強規則的實施與各方的溝通交流。四是爭端解決機制方面，我國缺乏解決環境爭議的機制，僅提出環境爭議不適用爭端解決機制。五是國家法律和地方法規之間需要進一步協調統一。

雖然CPTPP有待加入，CAI目前處于懸置狀態，但我國可以根據自身發展需要，量力履行其中有關環境保護約定，為早日加入和啟動協定創造條件。

4.引領“一帶一路”生態環境建設新規則

2015年3月，國家發改委、外交部、商務部聯合提出的《推動共建絲綢之路經濟帶和21世紀海上絲綢之路的愿景與行動》，明確提出強化基礎設施綠色低碳建設和運營管理，加強生態環境、生物多樣性和應對氣候變化合作。2021年5月，生態環境部等八部門共同制定的《關于加強自由貿易試驗區生態環境保護推動高質量發展的指導意見》，提出“堅持生態優先，推動綠色低碳發展；堅持改革引領，深入推進制度創新；堅持開放合作，主動對接國際規則”的基本原則。

基于以上精神，我國可以將自貿試驗區作為示范樣板和培訓基地，對“一帶一路”沿線國家加強生態環境能力建設培訓，增加環保項目合作，共商環境治理規則，鼓勵有條件的沿線國家先行先試，與我國自貿試驗區進行對標銜接。在“一帶一路”進程中，將生態環境治理規范納入議事日程，以彰顯我國負責任的大國形象。

5.注重經濟增長與綠色低碳協調發展

在環保領域的國際承諾和舉措，彰顯了我國走綠色發展道路的決心。面臨增長方式轉型中的陣痛，我國仍應兼顧經濟發展和環境保護之間的平衡，具體對策應關注：（1）防止“碳先鋒”式的貪功冒進擾亂正常生活和生產秩序；（2）防范西方資本利用不公平的碳交易規則在我國進行大面積的套利行為；（3）對于有利于發展我國循環經濟的海外資源回收項目，應在堅持環保標準的前提下和限定區域內酌情網開一面，不應統統視為“進口洋垃圾”項目一律封殺。

結論

中國作為最大的發展中國家，有理由在環保承諾中堅持“共同但有區別的責任原則”。另外，長期以來的來料加工出口模式也使我國成為全球自然資源的消耗大國。為了全面提高自身國民生產和生活水平，我國迫切需要轉變生產方式和產業結構，走出一條資源集約型、環境友好型的高質量發展之路。

我國在法規政策方面要統籌兼顧，既要如約兌現“雙碳”目標的承諾，又要防止因盲目冒進而為之付出過高的經濟和社會代價。

據商務部統計，自2002年以來，我國已經和26個國家和地區達成了包括《區域全面經濟伙伴關系協定》（RCEP）在內的19個自由貿易協定，對于穩定和擴大對外經貿關系發揮了巨大作用。隨著全球可持續發展議程的展開，現有自貿協定的升級和未來更多自貿協定的達成，尤其是 “一帶一路”伙伴關系的深化，必將更多地納入約束性的環境規則。我國正式申請加入的《CPTPP協定》和已經完成談判的《中歐全面投資協定》均載明了高標準的環保規則。因此，研究和對標關涉環境議題的高標準國際經貿規則，不僅能夠為我國在達成“雙碳”目標和改善營商環境方面提供有益的啟示，而且有助于我國進一步融入和引領雙多邊經貿規則體系的形成和運行，以“價值引領、規則驅動”的姿態抗衡國際霸權主義和貿易保護主義的壓力，在新一輪工業革命和全球化的進程中行穩致遠。

（編輯 季節）

① 特朗普政府2020年退出《巴黎氣變協定》，拜登政府2021年2月宣布重新加入。

① 石毅：中國宣布不再新建海外煤電項目，《中外對話》，2021-09-22

① 財政部、農業農村部：《關于實施漁業發展支持政策推動漁業高質量發展的通知》，2021年5月12日。