如何深化房改，加大保障房建設和供給

7月24日召開的中央政治局會議提出，要加大保障性住房建設和供給，積極推動城中村改造和“平急兩用”公共基礎設施建設，盤活改造各類閑置房產。國務院和有關部門發布了多個相關政策文件，加大住房保障支撐力度。

根據住房和城鄉建設部數據，“十四五”期間，全國計劃籌集建設保障性住房870萬套間，預計可幫助2600多萬新市民、青年人改善居住條件。

本期刊載原國家房改課題組組長、原中房集團董事長孟曉蘇的專題文章，解讀如何做好保障性住房的頂層設計，用改革創新的辦法推進建設，確保住房建設質量，同時解決規模化地提供保障房建設所需要的大量資金。

——編者按語

今年4月28日，中央政治局會議提出“規劃建設保障性住房”的要求，7月24日的中央政治局會議分析了房地產市場供求關系重大變化的新形勢，特別強調發展保障房建設，要求“加大保障性住房建設和供給”。

中央提出保障房建設發展方向已經十多年，但業內一直缺乏有力措施進行落實，導致各大城市保障房至今數量嚴重不足。現在令人擔心的是，各地對中央精神是不是真正理解和認真落實？會不會又是層層往下布置而缺乏機構開展和落實？會不會只在商品房“公攤面積”等問題上做無用功，而不去為低收入群體建設和提供保障房？之所以提出這些問題，就是現在對房改存在不同的認識：樓市政策上凝固化還是調整優化？發展模式是弱保障還是雙軌并行？未來走向是退出還是前景廣闊？這些問題都要在調整優化中解決。

要不要加大保障房建設和供給

中國房改實現了兩個目的。一個是實現了“居者有其屋”。根據國家統計局統計，現在中國居民有房者達到96%，一些低收入的城市居民住房自有率達到90%。另一個是讓房地產業成為中國的支柱產業，這將拉動中國的經濟增長。房地產業在經濟發展中拉動了100多個相關產業的發展。

我們曾在國家房改課題組組織的課題報告中提出“房地產作為支柱產業”的觀點，在2003年被國務院接受。但這一觀點不斷被質疑，有人提出房地產業是最大的“灰犀牛”，這種言論實際上影響到一些部門的決策。房地產到底是拉動經濟的“老黃牛”，還是影響經濟的“灰犀牛”，現在慢慢看清楚了。

樓市政策是凝固化還是調整優化

這些年對房地產限制性政策增多，特別是樓市限購，使中國經濟受到了影響。去年因為各項政策的綜合作用（包括限購），其直接影響是樓市銷售額從18.2萬億元一路跌到13.3萬億元。樓市萎縮造成一系列問題，相關產業下滑，地方財政收入下降。其實，這個限購政策是在房地產過熱的時候出現的，現在房地產是嚴冬了，但限購政策還在給房地產降溫。

任何政策的制定和實行，必須深度結合市場現實；對動態變化的市場不能凝固化，需要根據市場的變化及時進行調整優化。7月24日召開的政治局會議指出，要調整優化房地產政策。房建部明確提出“認房不認貸”的問題，這是對一部分一套房購買者的歧視性政策仍未落實的調整。原來不限購的就不限購了，原來限購的仍然限購。政策都明確了，為什么還沒有變化？目前的問題是政策明確了，但是沒有落地。這種現象在社會上被形象地稱為“說到了以為是做到了，做到的以為是做完了，做完了以為是做好了”。特別是“限購政策不能前功盡棄”這種錯誤認知，妨礙了對中央政策的正確理解。什么叫“前功盡棄”？這就是把前一段對房地產發展的制約手段當作一種“成功”。功過不能正確區分，這是目前存在的問題。

發展模式是弱保障還是雙軌并行

這些年我們一直認為發展保障房是偏弱的，而現在中央提出的新發展模式，就是住房雙軌制再加上租售并舉，這是核心內容。其實，住房雙軌制是在我們當年設計房改方案中提出來的，當時提出“市場供應商品房，政府提供廉租房”。此后，中央一再強調發展這兩個體系，即住房市場體系和住房保障體系，將雙軌制表述得很清晰。

保障房是我國住房制度改革中確定的“住房雙軌制”的重要內容。27年前，我們房改課題組的報告中把保障房建設的建議寫入房改方案，作為我國住房供應體系的重要部分。這個建議并不是我們自己拍腦袋想出來的，而是借鑒了發達國家或地區的實踐經驗。

我們首先研究了英國的經驗。英國在二戰結束后建設了1000萬套房屋，其中500萬套是為低收入家庭建設的保障房。英國是最老牌的資本主義國家，它首先出現了如何解決工人住房的問題。恩格斯在《英國工人階級狀況》一文中，揭露當時英國工人的居住條件極其困難、極其不人道。恩格斯并不是建議讓國家出面建設保障房，而是要工人階級聯合起來推翻資本主義制度。后來在國際社會主義思潮推動下，英國逐漸進行變革，二戰期間英國很多城鎮被德國空軍炸成廢墟，二戰后大力建設居民住房。戰后4000萬人口的英國建設了1000萬套房屋，讓多數家庭住上新房，其中50%是為低收入家庭提供的保障房。資本主義國家尚且可以這樣去改革，從被恩格斯揭露的不顧工人死活的罪惡的資本主義剝削勞工制度，到用提供保障房來化解社會矛盾，為資本主義續命。

英國人在20世紀60年代把保障房制度復制到香港，實行“居者有其屋”計劃。香港建設的保障房之中包括“居屋”、“公屋”、“夾屋”等不同類型，目標是覆蓋50%的居民家庭。因為香港土地資源有限，因而香港的保障房面積都很小，僅僅40-60平方米，到160平方米就被稱為“豪宅”了。保障房只能解決基本住房保障，要住大房子就可以去買商品房。新加坡則是把保障房的“組屋計劃”發展到能覆蓋87%的居民家庭，組屋大的有四室一廳、140平方米。

研究這些國家與地區的經驗，對制定我國住房制度有現實意義。我國著名經濟學家厲以寧先生的“三次分配”理論和“共同富裕”理論指出，在第一次分配領域，試圖在工資分配上拉平或者在股權比例上拉平是不可能實現的，那樣就沒有發展動力了。但連資本主義國家都能給低收入群體提供基本住房保障，保證他們的基本居住條件，而這種保障房政策是中高收入人群不能享受的。這是人類文明的進步，也是這些國家和地區保持制度穩定的基礎。

我國是社會主義國家，中國共產黨作為執政黨，它的根本宗旨就是為人民利益奮斗。我們更應該解決好中低收入群體的住房問題。所以，我們房改課題組就做出這樣的設計：“市場供應商品房、政府提供廉租房”，而且提出保障房要覆蓋到我國50%的城鎮家庭。

在國家推動下，房改初期，我國建設了一批“經濟適用房”，那些房屋就是“不收土地出讓金，只收基本稅費”，保證了土地的低成本。那時建經濟適用房的目的，一是幫助設定各地房改出售公房的基準價，二是為保障房立下基本標準，就是保障房不能收取土地出讓金，開發機構利潤率要很低，但是施工標準必須保證，不能低于普通商品房。

我國必須加大保障房建設和供給，這是世界各國都認可的理念和都在做的事情，更是我們社會主義國家應大力推進的一件大事。

我國保障房建設存在哪些問題

25年前，我國啟動了城鎮住房制度改革。此前兩年，由國務院四個部委組成房改課題組，形成了課題報告《房改方案》。課題組參加機構是原國家體改委、原建設部、原國家計委、原國家科委、中國房地產業協會與中房集團研究所。多位老領導、大專家參加了課題組工作，我擔任課題組組長。當年我們在設計房改方案時就提出，在推動住房商品化的同時，政府同時繼續進行保障房建設，形成住房供應體系上的“雙軌制”。

近年中央多次提出“完善住房市場體系與住房保障體系”的要求，原因就是多年保障房供給嚴重不足，已成為我國房地產發展過程中明顯的短板。低收入群體和“新市民”、年輕人、“新家庭”本來都應當享受保障房，但是因保障房建設和推動實施不利，低收入群體不得不面對價格高企的商品房市場。

在保障房建設中出現的問題之一就是由于缺乏認識，主管部門認為市場化能解決所有問題，忽視建設。在房改初期，從2000年到2007年，全國保障房開發投資很少，只占房屋投資比例的3%-5%。我們房改課題組人員提出了推動中出現的問題，主管部門拿出的是兩個不倫不類的辦法：一個是“小戶型政策”，要求把所有商品房戶型面積都切小，被稱為“70/90”，就是70%的商品房要在90平方米以下。他們以為把鮑魚切小，低收入群體就吃得起，豈不知道他們要吃的不是鮑魚龍蝦，而是小雞燉蘑菇、大蔥炒雞蛋，他們需要的是保障房。另一個辦法就是“降房價”，試圖用行政手段把商品房價格降低，卻又不減少地價，還通過嚴格實行“招拍掛”提高地價，讓商品房價格越來越高。即使價格能降下來一些，它們也并不是保障房，而是商品房。

1994年通過的《城市房地產管理法》，提出了兩種土地出讓方式，一種是拍賣招標，另一種是雙方協議出讓。協議出讓就解決了包括保障房用地的特殊用途。后來，主管部門取消了雙方協議出讓方式，這樣保障房用地實際上被取消了，保障房陷入緩慢發展狀態。

從2011年起，我國開始推動棚戶區改造，提供了3000萬套保障房，緩解了保障房的供需矛盾。黨的十八大以來，中央對保障房建設高度重視。2017年國務院提出“兩個為主”——“以市場為主滿足多層次需求、以政府為主實現基本保障”；2018年又明確要求“完善兩個體系”——“完善住房市場體系與住房保障體系”。雖然中央非常重視，要求非常明確，但是主管部門與地方政府工作一直不到位，十多年來，我國的保障房建設始終不足。

保障房建設上的一大問題是層層進行布置，卻缺乏有人認真落實，這叫做“跛子打圍——坐著喊”。上級政府布置任務給下級政府，省政府就把保障房安排到小縣城去，市政府把保障房建到遠郊區，都舍不得拿出城市土地來建保障房，建成的不少房屋成為“無效供給”。

還有一些“聰明”的地方政府把建設保障房的責任轉移給開發商，他們使出一種“限地價、競配建”的招數，在把土地高價拍賣給開發商的時候，要求企業承擔一定百分比的保障房。這些做法表明，某些地方政府刻意回避自己保障房的建設責任，保障房得不到不含地價的土地；政府將公共服務職責推到開發商頭上，而且政府拍賣土地還不少收地價，讓開發商去平衡土地成本。這種烏龍做法居然一度還被當作先進經驗到處介紹推廣。其實這些都是下級應付上級的做法，從根本上忘記了政府應當承擔的責任。

我國應當如何建設保障房

各國各地保障房建設時，都是以政府行為為主，由政府給土地、管分配和后續服務，由國有企業負責投資建設。

英國二戰后建設的保障房占全部新建房屋的50%，就是由16個公營的“建房公團”來建設的。新加坡政府設立了“建屋發展局”，組屋的建設都是由國企投資施工。香港特區政府則設有“居屋署”與“公屋署”，兩個機構有2000人，主要是工程師，就是從事保障房建設的管理團隊，安排由“房屋協會”對非低收入但是收入不高的“夾心層”家庭建設“夾屋”，專門為“夾心層”解決住房問題。政府行為還不止于保障房的建設，建成后的保障房分配、資格認證、貸款等事宜，都需要政府管理，后續也需要政府實施動態管理，包括租賃房屋和把保障房賣給低收入家庭。

現在我國保障房嚴重缺位。政府把管理權過多地用于商品房上，特別是管理商品房價格，或一會兒限制漲價，或一會兒限制跌價，還要求高價商品房低價賣，催生出富人“炒房打新潮”，出現許多笑話。其實商品房不需要政府這樣干涉，政府作用主要是建設與管理保障房。

在保障性住房建設方面，地方政府應該發揮主導作用，央企要發揮主力軍作用。而保障房建設用地不能收土地出讓金，只能收取基本稅費，這樣才能讓它的成本低、價格低。地方政府要舍得拿出位置比較好的土地建設保障房；保障房建設需要大量財政資金投入，包括專項債投入，這些事情都要靠政府與央企來做；與市場化商品房開發不一樣，保障房要控制好售價與租金，不能追求商品房的利潤率，保障房在分配與管理上也都要體現政府行為，不能是商品化銷售。

按照國務院要求，國企要退出競爭性房地產領域，全面回歸保障房建設本位。其實，保障房建設有足夠大的工作量，其投資回款安全可靠，這本來就是國企發揮作用的領地。發揮房地產國企的公共服務職責，是國家建立這些企業的初心。

通過以上多項成本控制手段，保障房的租售價格就能達到要求。按照銷售價格計算，不含地價的產權型保障房價格應當是商品房價格的三分之一左右。保障房的建設安裝成本是不低的，絕不允許偷工減料，但保障房建設就像商品房建設一樣，能夠拉動建筑材料生產與施工安裝，帶動房地產上下游相關產業的發展。現在商品房的投資銷售在不斷下滑，就可以用加大投資開發保障房來從結構上轉型，集中力量發展保障房建設規模。

有人問，是否能把空置商品房變成保障房？商品房改造成保障房的最大困難在于，商品房里包含著高地價，而保障房價格低的原因是地價低，開發建設機構的目標不是追求利潤。而拿商品房改為保障房時地價是退不出來的，有些戶型面積也不一樣。閑置房產可以拿出一部分改造成“平急兩用”公共基礎設施。商品房去庫存的主要辦法是盤活樓市，用市場力量消化這些商品房。歷史上的存量房屋，多數都被慢慢消化掉了。

根據我多年參與保障房建設的經驗，要滿足保障房需要，我們就要“超前規劃”與“足量安排”。我曾經說過，保障房建設不怕“適度過量”，其實保障房的“足量”與“適度過量”說的是同樣意思。原因有三：其一，住房建設本身就需要超前，因為從投資開始到形成有效供給，需要足夠的時間，其中僅建房周期就需要18個月，還要有項目準備的時間，加起來要兩三年；其二，考慮到各地保障房建設規模普遍偏小，若不要求按“足量”或“適度過量”部署、而按現期人口數據來緊緊巴巴地建設，建成時往往就會落后于人口發展的實際情況；其三，保障房建設規模略大一些，形成一些短期的房屋過剩，相當于讓商品可以擺在貨架上供人選，才能讓低收入居民有選擇的空間，才能防止保障性租賃房的租金太高，這些都會有利于低收入群體。實際上保障房建多少都不會被剩下。

我在中房集團工作的十幾年期間，在全國230多個城市開發1300多個住宅小區，建的主要是保障房，房子都沒有剩下。所以保障房建設需要大規模開發，需要超前開發，需要足量安排，這是我作為資深保障房建設者的實際經驗。

保障房建設資金如何良性循環

保障房建設需要大量資金，投資的錢從哪里來？既然保障房建設主要是政府職責，當然需要財政出錢。不少專家建議發行“特種國債”。我認為保障房建設很適合通過發行長期國債來建設，比如10年或20年國債。國債就應該投向民生。在債務存續時間里，保障房肯定可以賣掉回款，還可以償付國債利息。如果每年由國家財政投資1萬億元，要求地方政府配套出資，再通過向保險、銀行、信托等金融機構擴大融資，可以達到5萬億元的規模。保障性住房沒有土地出讓金，只交土地成本與基本稅費，因此5萬億元都能用在房屋建設上，可以發揮出10萬億元的作用，這樣很快就可以規模化地提供保障房。

保障房可租可售，保障性租賃房的資金循環已經有現成的金融模型，就是通過資本市場發行保障性租賃房的信托投資基金（REITs）。幾年前我提倡引進資產證券化，3年多前，我國已經啟動基礎設施REITs試點，至今已經有29支REITs成功發行并在證券交易所流通，其中就有4支保障性租賃房REITs。REITs可以通過組織社會資金持有保障房資產，原來的開發持有機構就可以拿回投資資金，還可以投資到新的保障房建設。今后REITs基金可以通過增發收購其它保障性租賃房，使REITs基金覆蓋規模不斷擴大。

目前有資格享受保障房的人群，約占我國城鎮家庭的50%。我們在25年前推動房改時，就已經解決了不少老職工的房產權問題，他們都屬于50%之內保障房享受對象。那時為了向老職工出售公房，國家采取了一系列政策措施。公房出售時，即使按成本價賣老職工，他們也買不起，我們就設計打兩個折扣，“工齡折扣”和“一次性付款折扣”，折后一套房子僅兩三萬元。這在當時也是不少錢。老職工們掏盡自家儲蓄、再跟親友借錢，就把原租公房給買下了。房改5年后，按照購房價的1%補交了土地出讓金，這些房產就可以進入市場流通。

如今25年過去，當年的商品房平均增值了5倍，而房改房以優惠價格購房，出現了百倍甚至幾百倍的增值。現在房產價值已占到城鎮居民家庭財產的60%，成為人民群眾的主要財富構成。房改購房與房產增值使老職工們跟上了致富步伐，走上了共同富裕的道路。

現在有資格享受保障房的人群應當是“一低兩新”：低收入家庭、新市民家庭和年輕人新家庭。今后，低收入群體可以利用他們現有的支付能力，以低廉的價格租賃保障房。有購買保障房能力的居民，可以用上自身能力與人們所說的“六個錢包”，再加上銀行的貸款支持，按照保障房價格購買房屋產權，實現他們的房屋產權夢。要允許已繳納房租沖抵房價，相當于享受一次“工齡折扣”。

保障房應規定幾年內不能入市交易，房改時規定的是五年不能入市。過了這個時限后，就允許入市交易，允許保障房與商品房并軌。這樣隨著經濟發展與貨幣運行，這些居民就可以享受商品房價格上漲的紅利，像當年老職工們一樣，逐步走上共同富裕的道路。

保障房未來可以與商品房并軌的預期，使它具有更大的升值潛力。這些因素可以促進服務對象積極租賃或購買保障房，很容易形成保障房建設資金的良性循環。

走出當下保障房缺失的誤區

我國保障房建設多年缺位，致使人們都誤以為解決住房問題只有靠商品房。低收入群體也不知道他們可以享受保障房，反而都把眼睛盯在商品房上。比如抱怨“價格高買不起”的是說商品房，抱怨“公攤面積多”的是說商品房，說“收入房價比高”的也是說商品房。

低收入群體把他們的住房希望完全寄托在商品房上，而商品房市場卻不能按照他們的意愿發展，當然怨氣越來越大，并不時把積怨發泄出來。這都是源自住房雙軌制沒有及時建立起來，而過去的房地產調控走偏了方向。

本來在住房雙軌制的制度下，是可以實現“市場歸市場、保障歸保障”的。商品房與保障房在不同軌道上運行，房價也各有不同規律。持有商品房的居民希望自家的房屋資產保值增值，不愿意看到房價下跌，跌得厲害了就可能去售樓處鬧著退房。而可以享受保障房的群體也不需要盼望別人的房價下跌，因為他們跟商品房漲跌關系不大，他們更關心的應是能不能買到或租到廉價的保障房。

如果能形成“住房雙軌制”或“兩個體系”，不僅可以使居民住房條件得以進一步改善，而且社會矛盾可以化解不少，社會心理也會平復不少。

我所說的保障房建設與分配路徑不是不可企及的。25年前，我們已經在中國城鎮進行過一次成功的房改實踐，有的年輕人哀嘆說，我們生不逢時，沒有趕上那次房改。我們要繼續推動保障房建設，會給年輕家庭提供一次新的機會。

將啟動規模化保障房建設變為現實，比抱怨“商品房價格高買不起”更為有效。所謂“收入房價比高”是在沒有保障房供給的情況下，拿商品房價格與普通人的收入水平比。但是如果能提供足夠的保障房，那情況就大不一樣了。

商品房“公攤面積”的問題。所謂“取消公攤”無非就是把“公攤前的建筑面積”改為“公攤后的使用面積”，把公攤從“顯性存在”變為“隱形存在”，實際上沒有取消公攤，只是算法不同。其實這就是“榴蓮帶殼賣”還是“榴蓮剝殼賣”的區別，榴蓮殼一樣從買家收錢。難道能把“公攤”攤給政府、或者攤到別的項目上去嗎？都不可能。購房者沒有得到任何好處，反而房本上面積還小了，單位房價提高了不少。比如，本來公攤面積是30%，以減去公攤面積后的“使用面積”計算，房本上面積就小了30%，每平米房價還上漲了43%，購房者在哪頭兒都沒占著便宜。這就讓老百姓滿意了嗎？房本面積小了就踏實了？單位房價漲了就高興了？這種糊弄人的做法有什么意義呢？

所以說，忽悠“取消公攤”是做無用功，客觀效果會轉移管理者對保障房的關注，最終什么問題也解決不了。真正惠及低收入群體，就要把精力放在如何多給老百姓建設保障房上。

如果能把中央要求的“加大保障房建設和供給”落到實處，我相信，在“住房雙軌制”正常運行下，社會認知會走出保障房缺失的誤區。

（編輯 季節）