單元層面城市更新體檢評估方法實踐探索
——以無錫市老東門為例

吳 波，華之欣

引言

2020年10月，黨的十九屆五中全會審議通過的《中共中央關于制定國民經濟和社會發展第十四個五年規劃和二〇三五年遠景目標的建議》明確將城市更新行動列入國家戰略。2020年11月中央經濟工作會議提出：“堅持擴大內需這個戰略基點，實施城市更新行動，推進城鎮老舊小區改造。”《2021年國務院政府工作報告》明確：“實施城市更新行動，完善住房市場體系和住房保障體系。”一系列國家政策文件的出臺，表明了我國大部分城市已經或即將進入城市更新時代。面對國際形勢的不穩定、不確定，“雙循環”發展格局應運而生，城市更新更是被賦予了擴大內需、刺激消費、推動高質量發展的重要使命[1]。在此背景下，無錫市在2020年底開始系統謀劃城市更新規劃工作，并制定了《無錫市城市更新規劃編制指南》（簡稱《指南》）。根據《指南》要求，單元層次城市更新規劃應首先開展城市更新體檢評估工作。

老東門單元是無錫首批試點的城市更新單元之一。2021年，老東門單元城市更新工作確定由無錫市屬國資平臺城建集團和梁溪區政府平臺公司合作成立的城建梁溪公司負責具體實施。老東門單元所在區域為市中心核心圈層，緊鄰無錫火車站，不少建筑建設年代久遠，公共設施缺失或破敗，綜合體等商業辦公失去活力，屬于典型的老城有機更新區域。此外，該區域存在梁溪區與新吳區的“夾花地”，不動產權屬復雜，城市更新工作難度大。根據《指南》要求，考慮地區更新的復雜性，更新統籌主體城建梁溪公司組織相關單位分別開展城市設計與城市更新規劃的研究。其中，筆者所在單位負責該單元的城市更新規劃研究，重點進行城市更新體檢評估與規劃建議。通過實踐檢驗，兩項規劃同步開展，相互校核，取得了較好的效果。特別是城市更新體檢評估提出的結論被很好地吸收運用到了后續的規劃與更新實施具體工作中，得到了甲方及行業主管部門的認可。

此次體檢評估，是在單元層面城市更新體檢評估無明確技術標準背景下的一次有益嘗試，希望能對全國單元層面城市更新體檢評估提供一定借鑒。

1 城市體檢評估回顧

城市更新體檢評估源于城鄉規劃領域的規劃實施評估。2008年，國家頒布實施《城鄉規劃法》，在該法律條文中提到：“省域城鎮體系規劃、城市總體規劃、鎮總體規劃的組織編制機關，應當組織有關部門和專家定期對規劃實施情況進行評估，并采取論證會、聽證會或者其他方式征求公眾意見。”事實上在之后的城鄉規劃實踐中，很多城市在城鄉規劃修編之前都進行了類似工作。但這項工作主要針對規劃實施評估，評估對象更多針對的是規劃本身，與城市更新中的體檢評估內涵存在較大差異，因此其評估方法不宜直接套用，但其中的一些工作方法與評價指標仍然可以為城市更新體檢評估提供參考。

近年來，國內學者和規劃工作者基于各地實踐，從目的、體系、方法、機制等方面對城市體檢評估以及城市更新展開了探討：城市體檢評估是城市規劃實施評估的衍生和拓展[2]；從實施可行性角度對城市體檢進行考量發現，技術方法并非“越先進越好”，而是追求“技術成熟且相對先進”[3]；城市更新規劃的目標是指導城市各類更新改造建設，因此體檢評估的技術框架具有其特殊性，在內容、深度、體系、指標等方面與法定規劃評估所側重的內容不盡相同[4]；新型智慧城市的體檢評估應具有時空精準、實時監測、定期評估和動態維護等特征[5]；城市體檢評估從機制、方法和技術3個維度對空間治理優化提出新響應[6]；在開展城市體檢的過程中，從政府、專家、公眾等不同視角出發，達成體檢的目標共識至關重要[7]；城市體檢強調共治、共享，通過公眾滿意度調查與意見征集，聚焦老百姓關心的問題[8]；從城市體檢到動態監測的分析模式，動態的城市體征監測能夠更實時、更精準地多角度定量評價城市實時運行狀態及各主體時空分布，可以有效支撐專題評估，并通過決策情景模擬等技術，為政府日常管理、運行監測和治理決策優化提供有力的工具支撐[9]；在城市治理結構中，街區單元作為政策落地、民意生根、市場回應的基本載體，實際決定了政府推進“精治、共治、法治”的實施成效[10]；城市更新中過分的開發是“膚淺”，但是過分的保留是“迂腐”，如何能協調與平衡這對冤家是一門“藝術”[11]；城市更新要綜合考慮更新的戰略價值、民生改善價值、建成后的綜合效益、實施難易程度等[12]。

2021年4月，住建部發布《關于開展2021年城市體檢工作的通知》，提出城市體檢包含生態宜居、健康舒適、安全韌性、交通便捷、風貌特色、整潔有序、多元包容、創新活力8個方面、65項指標；2021年6月自資部發布《國土空間規劃城市體檢評估規程》，提出城市體檢評估體系包括安全、創新、協調、綠色、開放、共享6個一級分類，18個二級類別和104項指標。兩部門出臺的技術規程都非常強調指標體系的構建與評價，比較適合宏觀層面規劃及相關決策的使用，但對于面向實施的某一特定單元，直接套用這套指標顯然并不合適。基于編制體檢評估層級不同、目的不同、運用場景不同、母底基礎數據精度的不同，單元層面的體檢評估應該有其自身的特點。

2 單元層面城市更新體檢評估的特點

2.1 用處更廣——立足更多場景運用

市級層面的體檢評估主要用于為市級國土空間規劃的編制提供技術支撐，而單元層面城市更新體檢評估的應用場景更廣。就無錫近期做的單元層面城市更新體檢評估來看，在體檢評估工作開展的時候，往往實施主體已經確定，甚至一些首期啟動的城市更新項目設計方案也同步在編。從成果運用的場景看，既需要為后續規劃提供支撐，也需要為實施主體提供實施層面的建議，比如先啟動哪些改造項目、先拆哪些地方、優先解決什么問題、對于正在做的老舊小區改造設計方案提供什么前置條件、設計方案應重點考慮什么因素等。基于這些服務場景的需求，體檢評估成果要求更加精細，不僅需要到每一個地塊，甚至到建筑的顆粒度。同樣，基于實施的需求，在內容的廣度方面，需要增加實施層面居民意愿、企業需求、難易程度和利益平衡方面的分析。

2.2 關注“留改”——彌補常規規劃“不足”

城市更新體檢評估是城市更新規劃的前置條件，城市更新規劃突出“更新”二字，重點在于對現狀已有空間“留改拆”中“留改”區域的處理，解決“留改”地塊的需求，而以往常規規劃的重點通常是在增量空間上的建設引導。常規規劃和城市更新規劃雖然在工作框架上都是用地、交通、配套、景觀等內容，但是工作的重心卻不同，城市更新規劃較之常規規劃更加關注實際問題的解決。在老東門單元實踐中，城市更新規劃與城市設計兩項規劃同步編制，相互校核，城市設計根據規劃目標的設定對是留還是拆進行反推，更新規劃根據更新區域的實際需求進一步優化規劃目標，實現了城市更新規劃與城市設計“1+1>2”的效果。

2.3 緊貼需求——作為體檢評估第一要務

城市更新體檢評估應該以人為本，以滿足人的需求為根本出發點。在國家推進城市建設工作的總體要求之下，新時代實施城市更新行動本質上是推進以人為核心的新型城鎮化[13]。城市更新應該堅持以人民為中心的價值取向，在各環節都把人民需求放在優先位置[14]。城市更新地區不是一片空地，里面有各類利益相關主體，需求復雜多樣。只有找準了需求，解決了需要，城市更新的主要目標才有可能實現。因此，單元層面的體檢評估第一要務是尋找需求，這里的需求應該是多方面的，既包括住地居民的需求、就業人員的需求、企業發展的需求、社區管理與物業服務的需求，也包括市、區各級政府經濟社會發展與管理的需求。這些主體之間的需求有可能重疊，也有可能矛盾，體檢評估的另一項作用就是要在找出這些需求的基礎上，進行系統分類、區分主次、總結歸納，并對需求的合理性、合規性以及可能性進行判斷，形成最大公約數的需求清單。

2.4 共謀共享——最大限度激活公眾參與

從老東門單元城市更新體檢評估實踐來看，體檢評估的過程就是公眾參與的過程。通過體檢評估，可以讓公眾參與變得更加“腳踏實地”，還能反過來增加體檢評估結論的價值。從出發點講，城市體檢評估的目的主要是問診，找出問題，輔助城市治理。問診的過程實際就是與相關利益主體溝通的過程，這就為相關主體表達發展意愿提供了很好的渠道。事實上，在常規的規劃編制過程中，雖然也經常組織公眾參與，但從實際操作效果看，因為編制規劃的精力更多放在規劃創意上，實際很難有時間與公眾進行足夠的互動。所以，單獨編制單元層面的城市更新體檢評估就提供了不一樣的機會。

3 單元層面城市更新體檢評估實踐探索——無錫市老東門

無錫市老東門單元位于城市中心圈層，北臨無錫火車站，西臨龜背老城。評估范圍東至興源路、南至學前東路、西至解放路、北至工運路及古運河，涉及3個街道3個社區。街道包括梁溪區的清名橋街道、北大街街道和新吳區的江溪街道，社區包括長慶路、風光里、槐古橋3個社區，總面積約1 km2。

該區域是無錫城市的發源地，有著悠久的歷史，無錫很多重要的歷史事件發生在此，很多歷史古跡留存于此。比如近在咫尺的古運河，早年建設的靖海門，1895年開無錫民族工商業之先河的“業勤紗廠”，1905年建設成為無錫近代工商業發展指揮、聯絡中心的錫金商會，曾經紅極一時的第二百貨、中國飯店等。

3.1 技術路線

老東門單元城市更新體檢評估的技術路徑可以總結為“調查研究—規劃傳導分析—分項體檢評估—要素清單—地塊導則”5個步驟。通過現狀實地調查，對居民、企業、社區及相關部門進行訪談發掘地區更新訴求；通過上位規劃分析明確約束條件；通過對居住社區、公共設施、產業與經濟、歷史文化、開放空間、街道風貌、綜合交通及市政基礎設施分項體檢評估明晰片區存在的問題以及規劃實施的可能；最后基于問題與需求分析提出建設任務，然后綜合提煉形成約束清單、問題清單、資源清單和任務清單。對于特別重要或問題集中地區以地塊導則的形式進行深化表達。

在整個技術路線與工作計劃安排過程中，需要注意以下幾點：第一是要合理安排工作節奏，老東門單元在時間與精力的分配上調查研究階段用時接近2個月，分項評估與要素清單形成用時約40天，重點地塊導則用時約20天，幾個階段中調查研究占用大概一半時間。需要補充說明一點，老東門單元面積是1 km2，項目組共10個人分批踏勘訪談才得以完成。因此，基于工作的特點，為保證成果質量，城市更新體檢評估需要有足夠的時間進行現場調研，特別是訪談溝通過程，如果時間過分壓縮，信息獲取就會非常有限。城市更新的問題不能只是簡單的數據收集，更需要規劃編制人員通過現場調查與面對面溝通，才能更加精準掌握問題。第二是關于要素清單與地塊導則的目的。要素清單即指資源清單、約束清單、問題清單和任務清單，形成清單的目的是為了條目化、清晰化表達，為后期規劃提供基礎支撐。關于重點地塊導則，其出發點是為了應對單元范圍內很多項目的個性化更新需求，同時服務于同階段部分項目正在進行的方案設計，在不同的需求場景下這項工作實際可以根據需求進行相應的增減（圖1）。

圖1 城市更新體檢評估技術路線

3.2 調查要點

調查對象主要涉及管理者、使用者、相關利益人3個方面，包括區級政府、街道、社居委、企事業單位、物業管理公司以及不同年齡的居民代表等。老東門單元實際訪談中以集中座談的形式進行了26次，包括10次社區座談、4次街道座談、7次物業座談、5次相關企事業單位座談，涉及3個街道和3個社區。另外，項目組還分批次進行了7次現場踏勘、實地復核，并隨機開展居民訪談，現場填寫問卷300余份。

整個調查過程，有以下幾個特點：特點一，工作方法主要采用實地查勘、面對面交流的方式進行調查，而非網絡問卷，其中300份紙質問卷均是現場隨機訪談并填寫。之所以采用這樣的方法，一是因為每個小區以及對應居民的需求個性化，不宜采用統一的問卷模式調查。二是因為這個片區老齡人口比重大，這些人對網絡問卷的接受度相對較低。特點二，調查訪談的時間主要留給了最基層的社區以及物業公司，直接獲取信息。除了面對面交流，項目組與社區書記、物業公司人員建立了微信群交流平臺，后期大量的數據信息獲取都是通過這個平臺獲得。因為信息大多來自最基層，所以調查獲得的信息非常細致、真實，比如哪棟樓的瓷磚脫落、管線有問題、缺多少個停車位等。特點三，工作方法上，對調查對象有所側重，并非全面撒網，從而提升工作效率。比如各級政府已經明確并列入近期拆遷計劃的地塊，項目組就只是現場踏勘了解并沒有安排訪談，而一些重點企事業單位，比如學校、有發展潛力的企業，項目組專門進行了一對一的訪談，深入細致地了解這些企事業單位的發展訴求。特點四，調查過程沒有請主管部門及街道陪同，既減少了基層服務的負擔，又讓訪談過程更加順暢，信息反饋更加全面。

3.3 分項體檢評估

3.3.1 框架：指標體系——與國土空間規劃相銜接

當前，我國針對城市體檢評估的研究與實踐體系龐雜、內容豐富，強調以人為本的評估導向，面向城市治理、績效評估與城市監測，其對更完善的數據、更全面的視角、更有針對性指導的追求推進了學界對城市問題的全面探索。但當前的城市體檢評估指標體系與空間規劃的銜接較弱、層次不清晰、重點不突出，大而全的工作模式對城市精細化管理水平的提升缺乏針對性的指導[15]。基于此，為了更好地實現與國土空間規劃的有效銜接，老東門單元在指標體系上采用了“居住小區、公共設施、產業經濟、街道景觀、開放空間、歷史文化、綜合交通、市政基礎設施”8個方面3個層級指標體系進行評估，不是簡單直接套用住建部和自資部的指標體系，而是在兩部指標體系的基礎上進行更加詳細的規劃分類。比如兩部都提到的安全指標，項目組將建筑安全放進了居住社區，把消防、防洪、易澇等安全隱患放入了市政基礎設施。值得一提的是，在居住社區這些指標中增加了安保安防的評價，開敞空間增加了使用率與管養水平的評價，突出了軟服務方面的評價因子，公共服務設施增加了需求與使用效能的評價。除此之外，特別關注產業經濟，重點突出了對稅收、租金水平、出租率等方面的評估（圖2）。

圖2 分項體檢評估指標體系

3.3.2 內容：突出重點——關注問題以及問題背后的原因

城市更新體檢評估的首要任務是發現問題、找出需求，為后續規劃提供基礎支撐。除此之外，更要關注問題產生的原因。舉個例子，老東門區域內有個商業綜合體閑置超過了5年，最初項目組分析是因為區域內業態雷同、商業過量的原因，于是規劃初期建議內部空間改造及業態調整，后來再仔細分析發現經營不善的深層次原因是產權過于分散，內部商鋪被分割成上百個小商鋪，產生了過多的分散產權主體。因為業主太多，所以在經營管理模式、價格水平認知方面意見太多，難以統一，最終導致該商業綜合體被迫關門，更新措施就要解決產權分散或者經營權分散的問題。因此，城市更新規劃需要有診斷的思維，更加關注“內因”的分析。

3.3.3 深度：硬軟結合——關注“硬件”更要關注“軟件”

上文提到的產權分散導致商業綜合體走向了衰落或破產，給了規劃編制人員另一個啟示，即更新規劃不能只關注物質空間“硬件”水平，還要關心“軟件”情況。這些“軟件”可能包括社區管理水平、物業管理水平、是否有業主委員會/物管會、社區是否有長效的資金支持、學校是民辦還是公辦、設施是否對外開放等。物質空間的配給只是解決了有無的問題，有了之后能不能用，用得好還是不好實際上跟軟件的配套息息相關。比如老東門片區的小區，有業主委員會/物管會的小區普遍比沒有的小區管養得好。社區有集體資產如商鋪、廠房等，或者在企業里面有股份的，這些社區有長期資金收益，普遍比純粹靠上級撥款的社區財力雄厚，日常的管理與組織能力就相對更強。關于一些設施的共享管理，有些地方缺體育健身場地，但是學校將運動場地對外開放后，就能得到較大的緩解等。

3.3.4 方法：雙向校核——關注數據分析更要關注實際感受

體檢評估應該兼顧數據分析與實際感受雙向校核。市、區兩級體檢評估應該更加關注數據整合分析，關注城市整體運營，單元層面城市更新體檢評估，應該側重具體需求與實際感受。因為更新的目的是解決既有問題與需求，而問題與需求實際就是居民、企業的實際感受。假如我們在某一項評估中發現實際建設的指標已經達到了規范的要求，但當地居民實際感受卻很差，顯然沒有解決這些問題，不能簡單地認為達到規范要求就沒問題。城市更新必須是有溫度、面向人的需求的更新，而不是簡單的指標比對。

4 單元層面城市更新體檢建議

4.1 規模不宜過大

從實踐經驗來看，要把單元范圍內相關利益主體訴求摸清，將地塊或者設施的問題弄明，評估單元的面積不宜過大。中心老城區建議1 km2左右的面積比較合適，最大不宜超過3 km2，超過3 km2的體檢評估工作精度難以保障。以無錫市中心老城區為例，一個社區的面積約0.3 km2，3 km2也就意味著要調研10個左右的社區，實踐中一般一個社區會去3次左右（一次純社區溝通、一次社區組織物業或業主溝通、一次社區組織企事業單位溝通），10個社區也就需要30次左右，加上對應的街道，市、區級的部門溝通以及現場踏勘，外出作業的次數不會少于50次。即使再緊湊的安排，考慮非工作日以及被預約訪談方時間不湊巧等因素，至少需要2—3個月，時間太長，不利于項目的實際開展。

4.2 重視相關保障

單元層面的城市更新體檢評估因為沒有法定地位，在行業里目前也沒有被明確作為一項單獨的規劃對待，因此在實際工作中有些方面很難得到保障。有兩個方面尤其需要引起重視，予以保障到位。首先要保障的是現場調查訪談的時間，只有經過足夠的訪談交流才能摸清相關主體的各種需求，體檢評估本身的技術路線并不復雜，關鍵是要投入精力去做足夠的現場工作，如果時間不能得到保障，最后的成果質量也很難保障。其次是經費的保障，單元層面城市更新體檢評估如果只是對應控規前面的現狀分析，收費標準按此收費，很難覆蓋投入的人力成本，因此收費標準建議以實際投入的人力和時間作為測算標準進行反推。

5 結語

開展單元層面城市更新體檢評估，是在實現“高質量發展”“中國式現代化”路徑上規劃方法的一次有益探索。特別是在當下各省市國土空間總體規劃即將批復，單元層面詳細規劃即將全面開展的背景下，推動單元層面體檢評估工作的開展，將使詳細規劃更加接地氣，更有利于城市更新地區現狀問題的解決。本文通過老東門地區的實踐提出從8個方面開展單元層面體檢評估的技術路徑，并建議將工作重點放在“留改”區域，在工作方式上更加關注公眾參與，注重問題背后原因的分析，關注當地居民的實際感受。截止到目前，老東門單元城市更新體檢評估工作已經基本結束，其作用與意義在實踐中有待進一步驗證。由于時間以及項目團隊水平有限等多種因素，加之城市更新規劃尚處于探索階段，因此形成的觀點也未必完全準確，只能借此拋磚引玉，與同行一起探討。