大村莊制下“一肩挑”制度的現實困境與優化路徑
——以魯南X鎮為例

陳騰躍，單超越

1.山東省莒南縣人民檢察院；2.山東省莒南縣委組織部

“一肩挑”制度是指村黨支部書記和村委會主任由同一個人來兼任，黨支部成員和村委會成員交叉任職，也就是“一套班子，兩塊牌子”。早在2002年7月，《中共中央辦公廳國務院辦公廳關于進一步做好村民委員會換屆選舉工作的通知》中，就鼓勵在村黨支部選舉和村委會選舉中，通過合法程序使村委會成員和村黨支部成員獲得交叉兼任。在隨后的逐步推廣中，中央有關文件也由“提倡”“鼓勵”轉變為“大力推動”“應當”。在新時期，“一肩挑”制度更是強化黨的執政根基，提升黨組織的領導權，確保國家農村發展戰略實現的重要保障。[1]

一、大村莊制下“一肩挑”的特征分析

X鎮地處魯東南山區，現有16個行政村，1.5萬戶，4.2萬人。自2004年以來，X鎮根據上級有關要求，結合自身實際，積極探索大村莊制，由54個自然村逐步融合到16個行政村，先后出現了以三義社區、相溝社區、王祥社區等為代表的完全融合的新型農村社區，農村基層組織治理方式發生巨大改變，呈現了鄉村振興的新局面。在本次縣鄉換屆中，X鎮共選舉產生村“兩委”成員100名，較上屆減少24名，交叉任職42名，16個村（社區）均實現了“一肩挑”。在大村莊制的鎮情下，X鎮“一肩挑”制度既具備了一般的共性特征，又具有濃烈的自身特色。

（一）科層化的工資績效報酬制度

在稅費改革之前，村干部的收入主要是從國家向農民征收的稅費中抽取，但農業稅廢除后，村干部的收入相對于外出務工的高收入而言顯得微薄，由此出現公共政策的執行不力和鄉村干部的流失空缺。[2]處于壓力體制最底層的鄉鎮政權，必然采取各種激勵手段，調動村“兩委”的積極性，完成上級層層加碼分配下的任務。X鎮在上級組織領導下，著力實施村黨組織書記專業化管理，通過提級管理、提高待遇等方式，激發村黨組織書記干事創業活力。在專業化管理制度下，村黨組織書記的考核內容和標準、考核結果的使用、績效報酬定檔分類等具有明顯的科層化特征。如鄉鎮政府根據季度積分排名情況，將村黨組織書記劃分為一至四類，并將符合要求的“一類”“二類”人員納入專業化管理。村黨組織書記定檔分類與《公務員考核規定》第六條規定大同小異。同時，專業化村黨組織書記年度考核被評定為優秀等次的，參照本鎮街機關事業人員標準享受一次性獎金，部分“一肩挑”的黨組織書記到手的薪水已經達到了副科級水平。

（二）集中化的村莊權力

村民委員會作為農村自治組織，由村民自主選舉產生，實行自我管理、自我教育、自我服務，鄉鎮人民政府給予指導、支持和幫助。而村支部委員會，是黨的基層組織，在農村各項工作中起領導核心作用，受鄉鎮黨委的領導。如何將黨的權威嵌入到村民自治中？“一肩挑”制度是一種必然的選擇。X鎮在換屆選舉過程中先選舉產生黨組織書記，然后通過法定程序，擔任村委會主任和集體經濟組織、農民合作社負責人，同時積極推行村“兩委”班子成員交叉任職。在本次換屆中，X鎮16個村（社區）均已實現“一肩挑”，共選舉產生100名村“兩委”干部，其中交叉任職42名。以王祥社區為例，該社區先選舉產生7名黨組織成員，該7名黨組織成員在隨后的村委會選舉過程中又全部當選村委會委員，7人均實現交叉任職。在這種情形下，鄉鎮黨委、政府只需要以“領導”的方式牽住黨組織書記這個“牛鼻子”，就可以將鄉鎮政府的意志轉化為村（社區）的意志，使黨管干部的“自上而下”邏輯與民意表達的“自下而上”邏輯結合起來，從而將黨的領導切實嵌入到村民自治的實踐中。[3]

（三）非規范性的行為模式

在大村莊制下，每個行政村都由數個自然村融合而成，以X鎮相溝社區為例，相溝社區由5個自然村合并而成，每個自然村均有一個負責人，每個自然村的負責人都任村干部。在“一肩挑”情況下，村莊權力集中于一人的村黨組織書記具有“代理人”和“當家人”雙重身份，一邊替鄉鎮政府做好上傳下達工作，是政府在農村基層的代言人；一邊又要為本村的村民謀取利益，對外又代表村整體利益，肩負著發展本村經濟、社會事務的職責。但這只是理論上的分析，現實中村黨組織書記的行為指向受多種因素影響，如鄉鎮行政力量對村政的擠壓、國家任務的可承受度、村莊的性質等。在大多數情況下，村黨組織書記都會認真執行上級下派的任務指標，但當涉及到自身利益密度較高的情況，村黨組織書記往往對鄉鎮政府下派的任務打折扣，只充當上傳下達的角色，遇到麻煩就告訴村民去鎮上找哪個領導或部門，得過且過。隨著國家資源大量下沉到農村，鄉鎮和行政村之間的關系開始走出稅費改革后短暫的疏離狀態，“行政化”傾向重新開始增強，“一肩挑”出現行政效率困境。[4]

二、大村莊制下“一肩挑”的風險挑戰

（一）“一肩挑”人選困難

村黨組織書記“一肩挑”對村“兩委”干部尤其是村黨組織書記的能力與素質提出了更高要求，要求政治素質好、帶富能力強、協調能力高等標準。在大村莊制下，村黨組織書記“一肩挑”除了符合以上一般意義上的要求外，還需要具備潛在的標準條件。X鎮由原來54個自然村，合并到16個行政村，平均每個行政村下轄3個多自然村，有的行政村甚至融合了8個自然村，人口達到了5000多人。在合推直選情況下，推選村黨組織書記“一肩挑”人選，實際上是各個自然村利益的博弈，推選出來的黨組織書記不僅要具備一般意義上的標準，更要獲得大多數自然村村民的認可，至少是各個自然村負責人的認可。但是在實際中，很難找到既能平衡把握各個自然村的利益，當好行政村的“當家人”角色，又符合鄉鎮政府換屆“兩升一降”要求的人選。

（二）權力缺少有效監督

“一切有權力的人都容易濫用權力，這是萬古不易的一條經驗。”[5]從橫向上來看，“一肩挑”模式下，村支書集自上而下的國家授權和自下而上的村民授權于一體，既是上級黨委政府在村莊中的代表，又是全體村民共同選舉的“當家人”,[6]在鼓勵村“兩委”交叉任職的情況下，就會出現“兩套牌子，一套班子”的情況。如X鎮王祥社區，該社區黨組織成員有7人，同時該7人又是村委會委員。在此情況下，村黨組織與村委會的分立和制衡就無從談起了。從縱向上來看，首先從鄉鎮黨委政府的角度看，村黨組織書記是鄉鎮黨委政府在農村的“代言人”，為了完成上級層層下派的各項任務指標，不得不依靠村黨組織書記做好上傳下達工作，鄉鎮干部與村干部之間形成了特殊的“利益紐扣”，“鄉官”不愿監督“村官”。其次從村民的角度看，雖然當前的農村社會呈現出“從熟人社會到半熟人社會”的變遷，但農村社會的血親關系、人情、面子等行為邏輯仍在，村民為了將已有的“關系”延續下去，結成功利性關聯，往往選擇了“睜一只眼閉一只眼”，不愿監督。

（三）黨員隊伍結構不優

從黨員隊伍來看，存在結構不合理、政治素養不高的問題。一是黨員隊伍整體老齡化，活力不強。X鎮55周歲以上的黨員占總數的一半以上，35—55周歲之間的黨員比例為 30.87%，35歲以下的中青年黨員則僅為13.05%，黨員年齡結構呈現出明顯的倒金字塔形態。

同時黨員老化現象在三年不發展黨員村尤其明顯，以曾家官莊村為例，在該村60歲以上的老黨員占比高達70%。二是黨員隊伍的綜合素質與能力不高，黨員文化程度普遍偏低，初中及以下學歷占一半以上，有的甚至是目不識丁的文盲。由于受年齡和文化程度的限制，一些農村黨員思想觀念陳舊，家族化、宗族化觀念嚴重。比如在村“兩委”換屆選舉過程中，忽視上級黨委政府的選人用人標準，只考慮家族利益，為了選出“自家人”，“認親不認賢”，[7]甚至采取錯告誣告的手段，來誹謗對手。選舉結果不合心意，就拉攏家族、宗族黨員群眾和村“兩委”對著干，致使新班子難以順利開展工作。

三、大村莊制下“一肩挑”的應對策略

（一）拓寬村“兩委”干部來源渠道

從外部來講，要打破現有模式，改變“村干部只能本村選”的現狀，從退役士兵、城市社區專職工作者、“三支一扶”人員、致富能手等群體中，選拔一批符合條件的人員，擔任信訪矛盾突出村、集體經濟薄弱村、黨組織書記空缺或者不勝任村的黨組織書記，改變過去“書記輪流坐”“矮個子里選將軍”的情況，真正把“一懂兩愛”的優秀人才，選拔到村黨組織書記崗位上來。從內部來講，要適當放開本村人但黨組織關系不在本村的參選資格。如在鄉鎮黨員服務站中，有相當一部分黨員屬于在外入黨，后回到鄉鎮謀生打拼，日常生活都在村里，但是無法參加村里黨組織生活的情況。同時因為黨組織關系在鎮上的黨員服務站，使很多有參選意向的黨員無法參加本村“兩委”換屆。針對部分黨組織書記空缺或不勝任的村，在換屆前，可以考慮將在本村生活且黨組織關系在黨員服務站的黨員轉移回本村，參加本村競選。但是需要明確的是，將組織關系轉移回本村參加競選，需要嚴格的審查公示程序，既要綜合考量黨員的各方面因素，如個人能力、家庭背景等，也要考慮到村莊民意接納程度、宗族勢力的博弈程度等，避免因勢力失衡引發的信訪。

（二）建立多元化的監督體系

加強對“一肩挑”干部的監督制約，需要重塑村級組織內部的權力監督制約機制，彌補因“二元權力結構”的改變所導致的村級組織內部監督制約功能虧損。[7]一是實行“小微權力清單”制度。要明確村黨組織書記權力邊界，規范權利運行程序，通過科學確權、規范用權、從嚴控權，深入規范村級組織權力運行，為村干部手中的“小微權力”劃定明確“邊界”，真正把村級“小微權力”曬在“陽光”之下、裝進制度“籠子”。二是要發揮村務監督委員會的功能。村務監督委員會是包括事前、事中、事后的全程監督，只要涉及公共事務都要接受監督，貫穿于民主選舉、民主管理和民主決策的全過程。[8]同時，村務監督委員會實行回避制度，凡村“兩委”成員直系血親不得在村務監督委員會任職，此舉保證了村務監督委員會的獨立性、公正性。三是要強化落實鄉鎮黨委的監督職責。要嚴格落實鄉鎮黨委和政府對村黨組織書記“一肩挑”權力的監督責任，明確黨委政府主要負責人是“一肩挑”的監督“第一責任人”，把對村干部的監督工作納入黨風廉政建設考核指標。同時通過警示教育、誡勉談話、“村財鎮管”、任期和離任經濟責任專項審計、會計財務管理等方式，對村干部早警示、勤提醒、嚴監督，形成各負其責、齊抓共管的工作格局。

（三）大力培養入黨積極分子

大力培養入黨積極分子，著力破解三年不發展黨員村。一要強化入黨積極分子隊伍建設。從“源頭”把好質量關，通過教育引導、宣傳發動及時鼓勵村里致富能手、復員退伍軍人，返鄉創業人員等優秀人才遞交入黨申請書，并適時納入積極分子隊伍進行培養；同時要嚴格落實入黨積極分子積分管理，加強教育培養，多進行社會實踐培養，不斷推動農村黨員隊伍向年輕化、知識化轉變。二要著力破解三年以上不發展黨員村。首先鄉鎮黨委政府要堅持“傾斜”的工作思路，即發展黨員比例由機關向農村傾斜，農村發展黨員比例由先進村向三年以上不發展黨員村傾斜。堅持農村優先，嚴格控制機關發展黨員數量，提高農村發展黨員比例，通過政策傾斜，督促鄉鎮著力破解三年不發展黨員村。其次要將發展黨員工作與村黨組織書記的考核評比、報酬績效掛鉤，倒逼村黨組織書記打破求穩怕亂的想法，強化村黨組織書記對發展黨員工作的認識，提高對破解三年以上不發展黨員難題的重視程度。最后要建立預警機制，對兩年不發展黨員村，要提前謀劃，逐村研判，建立臺賬，幫包化解，避免形成三年以上不發展黨員村。