發達地區農村的外來人口治理研究
——以浙北李村為例

倪鼎力

上海大學 社會學院

一、引言

隨著我國經濟體制由計劃向市場轉變，區域間的經濟發展差距推動了勞動力的大規模轉移。與人口流出的中西部地區農村不同，東部沿海發達地區農村成功實現了鄉村工業化，農村經濟逐步融入沿海城市經濟帶，引得大量外地農民工流入務工經商[1]。外來人口的涌入，一方面為當地的二、三產業提供了豐富的勞動力，也形成了一個極具規模的消費市場，促進了流入地經濟的快速發展；另一方面，過量的外來人口會對當地既有的社會秩序造成沖擊，產生了一系列問題，例如資源承載問題、公共安全問題、環境衛生問題等[2]。為了維持日常秩序，村干部需要對他們實施有效的管理。然而，外來人口游離于村民自治體系之外，對所在村莊并不享有自治權利，與村干部之間更無授權關系。由此，便會出現韋伯意義上的“支配的正當性”的問題[3]。那么，村干部會采取什么措施回應這個問題，村莊變遷中它又發生了怎樣的調整？本文將以浙北李村為例展開論述。

二、田野調查與村莊情況

本文的研究發現基于對浙北李村的質性調查。調查時間集中于2020年4—6月，資料收集主要采用了參與觀察法和訪談法。李村位于浙北水網密布的平原，是其所在鄉鎮東部的中心村，南靠KB工業園區。全村共712戶，2022名在籍人口，11個村民小組。

20世紀90年代，李村當地的流出人口陸續返回本地，建立起紡織、五金、衛浴等家庭作坊式的企業。起初，李村的外來人口并不多，出于對勞動力的需求，老板們得前往相對偏遠的山區一車一車地把他們接過來。1995年以后，民營企業的建辦與外來人口的自發涌入呈現出相互激勵的態勢。直到2007年，當地外來人口的數量達到頂峰，約六千多人。近年來，受G20峰會、三改一拆、衛浴整治等影響，部分外來人員遭到清退，但其數量仍占李村總人口的五分之三以上，錄入數據的便有3051人。涌入李村的外來人口多為打工者和小商販。他們之中約有800人居住在被當地人稱作“集中營”的地方，每月房租550元。而大部分外來人員出于經濟考慮，居住在條件更加簡陋的輔房中，每月租金在200元左右。個別外來人口家庭則聯合起來，共同租用了當地人流出后空余的住房。

三、李村的外來人口管理制度

李村管理外來人口的主要手段是房東責任制。村干部通過在籍的房東對相應的租客進行管理，基本原則是“誰出租，誰負責”。房東需要負責的內容包括：1. 向公安部門登記租客的信息（如租客的人數、來源地、當前職業及工作地點、聯系方式等）；2. 處理出租房內外的消防安全隱患、環境衛生問題；3. 向租客傳達政府及村委的通知。

日常情況下，村干部并不直接干涉外來人員的生活，而外來人員也不直接向村干部尋求服務，二者是以本村的房東為中介產生關聯的。這種間接支配的正當性，實則來自房東與租客的關系。理論上，房東和租客之間存在契約關系，相互擁有權利和義務，通過房東身份對外來人口實施的支配更具合法性和有效性。不過，“以房管人”在現實中面臨著房屋租賃市場混亂等問題[4]。謝寶富認為，其實施效果依賴于兩個條件：一是掌握清晰透明的出租房數據；二是建立一套既吸引又迫使出租、承租雙方主動登記居住信息，配合政府和社區管理的機制[5]。而筆者通過對李村的實地調查發現，空間格局會對房東責任制產生影響，不同居住狀態下“村干部—房東—租客”關系的效力應被分別看待。

（一）不同空間格局下的房東責任制

涌入李村的外來人口以打工者和小商販為主，他們的居住狀態主要可以分為一下三類。

第一類外來人口集中居住在被當地人稱作“集中營”的地方。李村的“集中營”本是軟管廠老板S先生所建的職工宿舍樓。本世紀初，發現龐大租房市場的S先生對該宿舍樓進行了擴建改造（沒有合法手續），現主要被用來對外出租，每月房租550元。建筑內部有412間房，每間面積大約30平米，配備廚房和衛生間；外部則由高大的圍墻和鐵門構成一種封閉的環境。樓內設有3名管理人員處理日常事務，比如簽訂合同、收繳租金、報修設備、傳達通知等，并且他們還充當著門衛。其中一位N先生曾在李村村委工作了三十多年，還擔任過村長。從村委退休后，他受S先生邀請到“集中營”幫忙。作為地方經濟精英，S先生與村干部、片警、鄉鎮官員的往來密切。政府及村委的要求一般能暢通地經由“村干部—房東—租客”的關系達至外來人口（實踐中，村干部直接聯系以N先生為首的得到授權的管理人員）；村干部等則在必要時為“集中營”提供庇護。

第二類外來人口分散居住在與主房毗鄰的輔房中。李村本地人自家的住宅多是三至四層的洋房（主房）。而外地人租住的緊挨著主房的矮小平房（輔房），過去一般被用來養殖牲口、堆放雜物或者作為車庫。這種空間安排具有重要的象征意義，明示了一種等級關系：本地人是空間的主人或控制者，而外地人是從屬的寄居者（張鸝，2013）。每間平房的面積大約10平米，多為木質結構，電路布置簡陋，沒有廚房和衛生間，但房租相較對便宜，每月在200元左右。李村中相當數量的輔房，是村民后來為了賺取租金搭建的違章建筑，而一個房東手中可能掌握著數間乃至十數間輔房。與集中居住相比，分散居住的格局下，房東本身是分散的、眾多的，他們是否愿意配合村干部的態度也不明朗。但比鄰而居使得房東出于自身生活環境的考慮，也會有動力去約束租客，以維持最基本的安全與整潔。并且，租住時間較長的租客與房東之間可能產生某種情感倫理。

第三類情況與第二類相似，筆者稱之為匯聚狀態。李村當地，一部分家庭已經流出在外，他們把所有的房屋（包括主房）都租給外地人。因此，在房東流出較多的地帶，會出現外來人員匯聚而居的場面。李村過去曾有十幾處匯聚地帶，每個區域的規模相較“集中營”要小得多，大約有10～20間房。與分散居住一樣，匯聚居住的格局下房東也是分散的。由于他們流出在外，村干部更難對這些房東進行管理。而房東不在場，使得這些匯聚地帶平時都處于管理真空的狀態。當然，部分聯合起來的外來人口家庭擁有一定的自我管理能力，但他們與村干部之間缺乏聯系，依然會被當作可疑的對象。

據筆者知曉，村里的這類（匯聚地帶）房東大多不負責任。一般只關心自己的租金，另外一切都不怎么管，只知道月份到了去拿拿租金。他們平時和租客并沒有嚴格的合同，只有在疫情期間，才開始做做筋骨。（李村書記，2020年5月12日）

因此，房東責任制在集中狀態下的效力最強，在匯聚狀態下的效力最弱，分散狀態的效力介于二者之間。不同的空間格局反映著不同的社會關系狀態，也對應著不同的權力傳導形態。集中狀態下，“村干部—房東—租客”的關系暢通，管理可以有效地自上而下到達外來人口；分散狀態下，“村干部—房東”一環的管理成本加大，但因為空間上的連結（房東在場），“房東—租客”一環仍有動力和能力發揮出一定的管理效果；匯聚狀態下，“村干部—房東”一環的管理成本相較分散狀態下更大，而房東與租客在空間上的分離（房東不在場），致使“房東—租客”一環的作用也被大大削弱。

（二）空間格局的調整與房東責任制的強化

近年來，為了推進美麗鄉村建設，當地陸續開展了五水共治、三改一拆、小城鎮環境綜合整治等行動，每次行動都涉及到拆違。從結果來看，李村匯聚地帶的違章建筑遭到嚴厲打擊；分散地帶的違章建筑數量也被大幅削減；“集中營”雖然在各方庇護下得以存留，但政府又倒逼其優化居住環境，拆除了其中部分建筑，拓寬了安全通道。在拆違的強力之下，李村原先的空間格局得到了調整，這客觀上提升了房東責任制的效力。

為了拓寬村級財政，面對拆違形成的住房缺口，近年來出現了村委自建外來人口住房的現象。從李村周邊村莊的實踐來看，張村村委建起了類似于“集中營”的樓房，取名為“故鄉苑”，并將其管理業務外包給專業公司。“故鄉苑”的名字是含著對外來人員思念故鄉，以及建立新家愿望的理解而起的，一定程度上有助于祛除他們的污名。王村村委也建有外來人口住房，管理方式上采取的是以外管外。在村干部的領導下，租客們推選出3名負責人。這些負責人可以列席村委的會議，代表客居者發言。同時，他們要維持住房內的日常秩序，村干部則會對此展開定期檢查。此外，王村村委還為租客們配備了專門舉辦文娛活動的場地，增強了他們對所住村莊的歸屬感。李村村委關于自建外來人口住房的方案仍在籌劃中，資金方面會通過鄉賢會募捐以及與“集中營”老板S先生合資的方式來解決；場地方面準備利用拆違騰出的空地，目前已向區政府發出申請。

在拆違和村委自建外來人口住房的過程中，房東責任制的內容雖無變化，其實際效力卻大幅增強。原先分散在村民手中的對外來人員的權力，逐漸被集中到村委手中。村委把自己變成房東，與外來人口直接建立起支配關系，消除了中間的不確定性。而其結果是，一方面，外來人員與村莊管理者的距離被拉近，更利于他們發聲，也更利于其基本需求的滿足；另一方面，是村干部對外來人員的信息有了更加全面的掌握，對他們采取的強制也基于房東的身份而正當化。在村干部的印象中，外來人口是一個異質性極強的人群，盡管他們之間存在著各種各樣的關系，但在分散居住的狀況下，很難找到一個能夠形成對話的實體。即使他們自覺組織起來與村干部對話，也不能確保他們能夠得到有效的控制。相反，這種狀況更令村莊管理者感到擔憂。而以集中的方式調整并控制原有的空間格局，則有助于管理者發現乃至制造出可以對話又方便控制的實體。

四、結論與討論

文章以浙北李村為例，呈現了流入地村干部與外來人口之間微妙的支配關系及其變化情況。李村的外來人口管理制度主要是房東責任制，村干部利用村民（房東）享有的對外來人口的權利，實現了對他們的間接支配。具體而言，房東責任制在集中、分散、匯聚三種空間格局下表現出不同效力，集中狀態下效力最強，匯聚狀態下效力最弱。隨著拆違和村委自建外來人口住房等事件的發生，外來人口的居住格局得到有效的調整，房東責任制的效力也得到相應的增強，而村干部與外來人口之間逐漸轉向一種直接支配。

從李村的經驗來看，發達地區農村可以抓住國家土地治理的良機，優化對外來人口的治理。但與更高效的管理同步到來的，應該是更優質的服務。在如何善待外來者，保障他們在流入地的權益的問題上，還應深入探索。反觀本文，更多地站在了村莊管理者的角度，將外來人口作為治理的對象，一定程度上忽視了后者本身在各類事件中發揮的作用。但總的來看，房東責任制在實踐中不斷改進，用居住地邏輯逐漸取代了戶籍所在地的邏輯，對外來人員形成了一種吸納，這是實現外來人口社會融入的一個突破口。