鐵路建設項目績效評價指標體系研究

劉向陽，周新軍

(1.銀川能源學院 商學院，寧夏 銀川 750191；2.中國鐵道科學研究院 鐵道科學技術研究發展中心，北京 100081)

對投資建設項目進行績效評價是國際金融組織的通行做法，為此還設立了獨立評估機構來專門負責此項工作。這些組織認為，對項目進行績效評價能起到3個方面的作用，即問責、學習和資源分配。目前，發達國家大都建立了科學合理的后評價體系，評價內容貫穿了項目設計、建設管理與實施效果等整個過程[1]。在我國，國內投資項目績效評價始于2004 年，而含有對外借款投資建設項目的評價則始于2008 年，完善于2019 年，其標志為財政部在合并相關管理辦法并進行修訂的基礎上，出臺了《國際金融組織和外國政府貸款贈款項目績效評價管理辦法》。從上述國際操作規范和我國出臺的管理規定來看，將項目績效評價從試點推廣至我國所有建設投資項目尤其是大型投資項目已成為一種客觀要求。順應這種趨勢，加強對我國鐵路投資建設項目有計劃地進行績效評價試點工作就顯得十分必要和具有重要的現實意義。近十多年來，中國鐵路建設突飛猛進，鐵路固定資產投資額持續保持在高位上運行，最高額達到了8 239億元，年均為7 535.6億元左右，見圖1。根據《“十四五”現代綜合交通運輸體系發展規劃》，預計到2025年，我國鐵路營業里程將達到16.5萬 km，其中高速鐵路5萬 km；而根據《中長期鐵路網規劃》，遠期到2030年，鐵路網規模將達到20 萬 km，其中高速鐵路達到7 萬 km。因此，除了已開工正在建設的鐵路項目外，還將有一大批新項目在此期間開工建設。按照財政部的有關要求，鐵路建設項目主管部門已開始了對含有世界銀行和亞洲開發銀行貸款的建設項目進行績效評價的試點，初步形成了一套鐵路工程項目績效評價的指標體系框架，但尚處在嘗試、摸索和逐漸完善的階段，目前尚未在全路范圍內正式推行。因此，非常有必要就此績效評價問題展開理論研討，形成比較完善的指標評價體系，以推動績效評價在實踐中進一步的開展。

圖1 2012～2021年全國鐵路固定資產投資走勢Fig.1 Investment trend of national railway fixed assets from 2012 to 2021

1 研究概況

從現有文獻來看，國外關于績效評價的研究主要集中在3個方面。一是關于績效評價指標體系的研究。NGACHO 等[2]基于6 個關鍵績效指標(KPI)即時間、成本、質量、安全、最低現場爭議和環境影響，提出建設項目績效評估的理論框架；GANDHI 等[3]采用球面模糊層次分析法(SF-AHP，spherical fuzzy analytic hierarchy process)和基于模糊邏輯的方法，利用文獻分析和專家意見確定了36 個可持續性指標，構建了一個基于指標的可持續性績效評估框架，以衡量鐵路貨運業務三重底線績效；SANGIORGIO等[4]使用優化支持的層次分析法(AHP)來定義鐵路運輸系統DSS(Decision Support Systems)的安全評價指標；LI 等[5]建立了基于科研投入和產出的二維指標，構建了專家后評價的理論框架，采用德爾菲法確定各級評價指標，并采用層次分析法計算各級指標的權重，應用于研究型醫院的評價體系。二是績效評價方法的研究。XIONG等[6]從環境價值鏈的新視角，建立了基于財務、社會和生態3 個維度的企業績效評價體系，通過建立整體、靜態、動態和綜合評分模型，對3 家海運企業的績效進行評價；GAO 等[7]通過引入一個潛在的評估指標，將其與室內濕球球形溫度(Indoor wet-bulb globe temperature，WBGT)相結合，以評估具有熱表面的室內熱環境；?AL?K 等[8]利用混合MCDM(multi-criteria decision-making)方法的比較分析，采用群體決策方法對160個經濟合作與發展組織國家的物流績效進行了評估；OVI等[9]使用綜合索引方法來評估電子服務交付績效。三是績效管理研究。WANG 等[10]分析了低碳經濟條件下港口企業績效管理的理論基礎；LIU[11]運用數據包絡分析(DEA)建立了工程監理、機構管理、績效評價指標體系，在綜合分析項目監理機構特點和構建DEA 模型指標體系的基礎上，提出了項目監理機構績效管理主要影響因素分析的評價方法。

相對而言，國內相關研究文獻總體上比較豐富，涉及多個領域，與本文關聯度比較高的文獻主要集中在以下幾個方面。一是關于國際援助項目評估指標的研究，如陳紹軍等[12]分析了世行貸款項目社會影響評價框架，認為新的框架中的10 項標準均整合了環境和社會方面的考慮。劉嫻[13]提出了包括目標評估指標、過程評估指標、效果評估指標和可持續評估指標在內的我國對外國際援助項目評估指標體系。二是關于政府投資建設項目的績效評價標準的研究，柯洪等[14]采用百分制法和非等距區間遞進平均算法分別制定相應標準分值和標準區間，得出政府投資基本建設項目績效評價標準系數。三是對具有重大發展戰略意義的建設項目績效評價指標的研究，如趙磊等[15]依據指標體系構建的原則，探索性地提出包括6 個1 級指標、19個2級指標和81個3級指標的中國“一帶一路”投資項目評價指標體系。四是對交通運輸建設項目績效評價的研究，如祝建華等[16]對高速公路建設項目績效評價指標體系進行了研究，重點對各層級指標含義和指標值獲取進行了分析說明。除了對績效評價指標進行研究外，也有對項目管理績效所做的研究，如鄭生欽[17]基于項目管理理論、績效評價理論、激勵理論、調查研究、結構方程及統計分析方法，對建設項目管理績效的評價進行了較為系統的研究，構建了一套建設項目管理績效評價方法。

具體到鐵路領域，有關績效評價的論文比較少，主要包括：肖晗等[18]分析了鐵路建設工程項目績效評價存在的問題及原因，基于此提出了加快鐵路建設工程項目績效評價工作的配套措施建議；李亞娟等[19]對艱險山區鐵路橋隧工程技術接口管理成熟度進行了評價研究，提出一種基于變權-靶心貼近度的評價模型；王志華[20]對相關學者的理論研究成果進行了統計分析，設計了基于“3E”原則(Effectiveness，Efficiency，Economy)下的鐵路物資采購績效評價指標。

上述相關性研究為鐵路行業項目績效評價構建科學、合理的指標體系提供了有益的借鑒，但由于項目特點不同，這些指標的針對性又具有單一性和局限性的不足，因而只能作為一種參考。具體到鐵路領域的相關研究，盡管有的文獻分析了建設項目績效評價中存在的主要問題，但并沒有對指標體系做過多的探討，而有的盡管涉及了鐵路項目具體的評價指標問題，但也只是從采購這一個側面而不是就建設項目進行的分析和提煉，因而缺乏針對性。因此，總體來看，目前關于鐵路建設項目績效評價指標的研究尚不能滿足理論研究及鐵路建設實踐提出的迫切需求，還存在著很大的改進空間，這也是本文的立意之所在。

2 績效評價指標設計的依據

鐵路建設項目績效評價指標設計是一個全新的課題，沒有現成的框架可以參考。因此，除了借鑒理論界研究的一些成果、其他行業現有的經驗，還需要遵循國際上通行的一些做法，并遵守財政部的相關規定，同時結合鐵路的實際情況，有針對性地探尋適合鐵路建設項目特點的績效評價指標。

2.1 國際上通用的績效評價指標

OECD/DAC 根據發展評價的5 個原則來制定績效評價指標。這些原則包括：相關性，指項目是否符合受援方的優先領域和政策，與受援方及其受益群體的需求是否相關；有效性，是指將結果與預定目標進行對比，評估項目預期目標是否可以達到；效率，是指將使用資源與結果進行對比，評估項目是否以性價比最高的方式得以實施；影響，包括積極和消極、預料之中和預料之外的影響；可持續性，評估項目結束后產生的影響是否能夠持續[2]。這5 個原則作為1 級指標，然后根據1 級指標的具體內容再設計若干個2 級指標，依此類推至第3級指標。亞洲銀行績效評價指標是將5 個原則作為標準來確定評價的內容，但具體內容更有針對性。比如：相關性，指項目影響和結果與政府發展戰略、亞行貸款戰略和設計合理性的一致性；效果，是指達成了項目文件中規定的產出和結果的范圍，無論是經批準還是隨后進行了修改；效率，是指如何利用經濟內部收益率、成本效益和流程效率等指標將資源經濟地轉化為成果；可持續性，即指利用諸如財務內部收益率等指標，機構、金融和其他資源足以維持其經濟生活產出的可能性；影響，是指對更高水平發展成果、企業目標、長期發展成果的貢獻，包括意外的正面和負面影響。

各國在面對這些評價指標時，仍然會產生一些不同，需要根據本國的具體國情進行必要的調整。TAMPIERI[21]比較了奧地利、意大利和斯洛文尼亞的績效指標體系，強調了這些指標與其在政府管理控制中的差異之間的關系，尤其是強調了指數應用的難度與擴散水平之間的聯系。這一研究結論對于各國的評價實踐具有現實的參考價值。

2.2 財政部的績效評價指標

在財政部出臺的管理規定中，國內貸款項目與國際金融組織及外國政府貸款項目績效評價指標有較大的不同，主要體現在1級指標上，同時其他層級的指標也不盡相同。財政部2004 年頒布的財建[2004]729 號文明確指出，中央政府投資項目預算績效評價主要是針對中央預算內基建資金和國債項目資金。評價指標包括了共性指標和個性指標，包含10 個1 級指標、15 個2 級指標以及7 個3 級指標等[22]。這個績效評價指標框架存在著比較大的不足：一是1 級指標過多，達到了10 項，而且比較分散，有些指標完全可以歸為一類，比如資金評價、投資評價，均是關于投融資領域的內容等；二是指標體系不健全，有些1 級指標缺少3級指標，有些缺少2 級和3 級指標，因而在考慮權重時難以準確把握。當然，這種指標的設計跟績效評價的方式也有著直接的關系。2004 年財政部頒發的《指導意見》指出，評價方式可以靈活，評價單位既可對項目全過程進行評價，也可就某個階段進行評價，而且在評價時可以有所側重，評價單位并不一定需要進行綜合性的績效評價。因此，在指標設計上也不需要形成一個完整的評價指標體系。

為推動績效評價工作，2009 年財政部又出臺了《暫行規定》(財預[2009]76 號)，將績效評價的對象進一步擴大，它包括了部門(單位)預算管理的財政性資金和上級政府對下級政府的轉移支付資金，并且強調部門預算支出績效評價應當以項目支出為重點，重點評價一定金額以上、與本部門職能密切相關、具有明顯社會影響和經濟影響的項目。由于這次發布的績效評價只是對指標做出了原則性的規定和解釋，包括績效評價指標的確定應當遵循的原則、指標分為共性指標和個性指標等內容，并沒有提出具體指標。因此，2011 年經過修訂后財政部發布的績效評價規定提出了財政支出績效評價指標框架(參考)以及指標的具體釋義。1 級指標包括項目決策、項目管理和項目績效3 個指標，2 級指標有8 個，3 級指標有20 個，詳見表1。

表1 財政支出績效評價指標框架(參考)Table 1 Financial expenditure performance evaluation indicator framework (reference)

通過對比，可以看出表1 的指標體系更加健全，已經形成了1 至3 級的指標框架體系，但需要注意的是，這些指標均是共性指標，并不是個性指標。這也反映出作為管理規定，一般是從宏觀層面提出建設性的指導意義，涉及不同行業和單位的微觀指標尚需要行業主管部門在充分吸收專家學者建議的基礎上根據各自不同的特點提出個性指標。

對于含國際金融組織和外國政府貸款項目的績效評價指標，財政部在前述出臺的幾個管理規定中有過一定的反復。2008年頒布的財金[2008]24號文中明確規定，績效評價包括相關性、效率、效果、可持續性以及影響5個方面，并以此為基礎設定若干個評價指標。指標框架總體包括1級指標和2級指標。2019年版出臺的規定同時廢止了財金〔2008〕24 號文和財際〔2013〕5 號文，并刪掉了具體評價指標，將其設計權力交給了評價小組，而且指出關鍵評價問題及評價指標可根據項目實際情況適當進行調整。值得關注的是，這個文件同時也指出，績效評價應當對國際金融組織和外國政府貸款贈款項目的相關性、效率、效果和可持續性4個方面進行評價。評價工作要按照《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》進行，這個指南是作為財際〔2013〕5 號文配套技術文件在2014年出臺的，這就意味著根據財際〔2013〕5號文中4個評價準則設計出的若干個必須回答的關鍵評價問題(完工項目有11 個關鍵評價問題，在建項目有10 個關鍵評價問題)仍然可以沿用，只是評價在建項目和完工項目的關鍵評價問題時不完全相同。

3 鐵路建設項目績效評價指標框架

鐵路建設項目具有一般項目的特點，但同時它又具有個性化特點。因此，在篩選鐵路建設項目績效評價指標時，既要考慮它的普適時，同時更要突出它的個性特點，使其評價內容更有針對性和行業性。

3.1 鐵路建設項目的特點

鐵路建設項目不同于一般的建設項目。首先，鐵路建設項目線長點多，整體性強，因而子項目很難具有獨立性。比如，一次性建成的京滬高鐵，全長1 318 km，中間包括了幾十個車站。即使有的項目是短線，一般也有上百公里長。而其他行業的項目要么是點，要么是線。比如，機場建設項目，只涉及點；而公路包括高速公路建設項目線長的特點很突出，雖然也有點的某些特征，比如服務區，但究其建設規模，無論是投資額還是工程復雜程度，均與鐵路車站(包括客貨站)尤其是高鐵站無法相提并論。也正因為如此，鐵路各子項目即便完工，也需要等待統一時間集中進行驗收。根據鐵道部2008 年出臺的鐵建設〔2008〕23 號文關于鐵路建設項目竣工驗收交接辦法的要求，鐵路大中型建設項目竣工驗收分為靜態驗收、動態驗收、初步驗收、安全評估和正式驗收等5 個階段。建設項目一般按整個項目進行驗收，而且要執行十分嚴格的程序。況且，即便鐵路項目各子項目全部完工并經驗收合格，按照規定，全線也必須經過半年以上的聯調聯試和試運營方可投入正式運營。而其他行業的建設項目子項目的獨立性相對比較強，可以單獨進行驗收，合格后即可進行短期試運營，隨即便可轉為正式運營。其次，鐵路項目相對于其他項目在受益對象的判斷標準上有著比較大的區別。鐵路建設項目投資回報期比較長，一般需要十幾年甚至更長一些時間；而其他項目子項目的獨立盈利比較強，一般是一個子項目竣工后即可投產，短期內會產生直接的經濟效益，從而實現對受益群體的不同覆蓋。鐵路項目在建過程中雖然能產生一些間接效益，但更直接的和明顯的效益是在整個項目投入運營后一段時間才能顯現，這是因為鐵路建設項目的各子項不能獨立實現產出效應，而必須要等全線開通。例如，一座客站，盡管已經完工，在其他項目沒有完工并且全線未開通之前是無法投入運營的，也就無法獲得客貨票等運輸收入。也就是說，鐵路項目需要全線開通運營后才會產生客貨運直接收入，社會效益也才能逐漸顯現出來。第三，鐵路項目公益性特點比較突出。由于鐵路是國民經濟發展的大動脈，因而，鐵路建設項目相當大程度上需要考慮社會效應，而不僅僅是經濟效益。正因為如此，在規劃建設階段，建設方案受政策影響比較大，可能會延遲項目的開工和竣工。由于上述幾個方面的主要特點，也決定了鐵路建設項目績效評價的指標選擇、指標的具體內容以及指標權重與其他建設項目相比較，存在著較大的差異。

3.2 鐵路建設項目的績效評價指標

根據前述對項目績效評價指標的梳理，結合實際工作應用的需要，鐵路建設項目的績效評價1級指標應以財政部頒布的相關文件確定的指標為基礎，同時要充分考慮國際金融組織對指標的基本要求，符合國際化評價原則和標準，積極與國際接軌。同時，2 級和3 級指標需要根據鐵路建設項目的個性特點對上述普適性指標進行特殊化處理。

3.2.1 評價指標的內容界定

從全生命周期角度考慮，鐵路建設項目一般包括立項決策、設計施工和竣工驗收、運營維護以及項目報廢5個階段，由于項目績效主要體現在設計施工、竣工驗收和運營維護3個階段，因而這3 個階段也被界定為本文項目績效評價的研究范圍。假如先不考慮階段性問題，按照財政部績效管理評價指南，確定鐵路1級指標，包括項目相關性、項目效率、項目效果、項目可持續性以及影響力。這些都是普適性的指標，但在具體內容上卻需要體現鐵路建設項目的特點。

根據1級指標的內容，利用層次分析法對其進行再度分解，形成以下指標組合。

1) 項目相關性。主要是指項目是否針對中國(地方)的實際問題和需求。其主要包括政策吻合度和需求吻合度。政策吻合度主要考察鐵路建設項目是否符合國家的中長期交通網規劃、鐵路網規劃以及省級(包括直轄市、自治區等)5 年期交通網規劃等，是否符合國家的環保、土地征用等有關規定。進一步可分為設計時政策吻合度和評價時政策吻合度2個關鍵時點的指標對比。需求吻合度主要是從需求側的視角考察項目是否具有建設的必要性，同樣包括了設計時政策吻合度和評價時政策吻合度。

2) 項目效率。具體指鐵路建設項目在實施過程中各個時間段工程量實際完成的程度。主要包括項目實施進度、項目產出進展、項目資產質量、項目管理效率、項目風險控制以及資金使用的合規性等項指標。項目實施進展度又涉及征地拆遷進度、招標采購進度、施工進度、咨詢服務進度等因素；項目產出進展涉及實際產出與計劃產出的吻合度、產出項目概率、咨詢服務產出進展；項目資產質量涉及調度管理制度、質量標準化管理、項目過程監督；項目管理效率涉及上級主管部門管理效率、項目辦管理效率、世行管理效率等；項目風險控制包括征地拆遷風險、招標采購風險、環境影響風險和腐敗風險等風險的控制。

3) 項目效果。主要是指鐵路建設項目所取得的經濟效益和環保效益。具體包括了成果完成概率、受益分配優度、成本有效性等項指標。其中，成果完成概率包括項目設計優度、完工子項計劃成果完成率、在建子項計劃成果完成概率等；受益分配優度包括受益瞄準度、受益覆蓋率等；成本有效性則主要包括征地拆遷實施成本、工程投資成本等。

4) 項目可持續性。主要指鐵路項目是否能夠持續到項目完工，具體包括資金計劃的到位率、還貸能力、政策－機構(制)安排和資產經濟性。其中，資金計劃的到位率主要包括國際金融機構的貸款資金和國內配套資金到位率；還貸能力包括還貸責任落實率、還貸安排優度、還貸資金來源、還貸準備金充足率等；政策－機構(制)安排旨在評價政府的相關政策和本項目的機構、機制安排能否保障項目建設和后續運營的可持續性，包括政策保障和機構(機制)保障；資產經濟性旨在評價項目資產的投資(建造或購置)成本與后期維護運營成本之間的匹配性是否良好。在投資成本既定的情況下，維護運營成本越低，表明項目資產性的經濟性越好。項目運營成本主要包括能源消耗、維修成本和人員管理成本。前者主要取決于項目的工程設計，后者則主要取決于項目的運營管理水平。

5) 項目的影響力。這個指標主要評價鐵路建設項目正式運營投產后對交通網絡改善以及對沿線地區經濟社會發展所產生的影響。其中，交通網絡的改善除了項目對鐵路自身的運輸網絡產生的影響外，還包括了對整個綜合交通網絡改善的影響；鐵路項目的建成必然會對沿線地區的社會經濟產生比較深遠的影響，包括對地區生產總值的拉動作用以及在促進資本、勞動等生產要素流動與優化配置方面所起到的重要作用。

3.2.2 評價指標的分級

根據前述指標的內容界定，可以將指標具體分為1級指標、2級指標和3級指標，見表2。這些指標包含了鐵路建設項目設計施工、竣工驗收和運營維護3 個重要階段的評價，由于這3 個階段具有一些不同的特點，因此在指標運用上會有所不同。比如，在建項目的評價指標選擇需要突出項目效率、項目效果和項目可持續性等中間性指標，而完工項目則需要突出項目相關性和項目影響力等兩端性指標。因此，對于完工項目，應當對上述項目相關性、項目效果、項目可持續性和項目影響力4個方面進行全面評價并確定項目的綜合績效等級。對于在建項目，應當重點評價項目的相關性、效率和效果。

表2 鐵路建設項目績效評價指標框架Table 2 Index framework for performance evaluation of railway construction projects

3.2.3 評價指標的分值和權重

根據前述相關研究，確定評價指標的權重主要包括3 種方法：熵值法、ATEC 和層次分析法(AHP)等。

熵值法是一種客觀賦權方法，應用此方法的前提是指標須具有歷史數據。由于表3中的指標絕大部分不具備統計指標的特征，因而很難獲得量化的數據。同時，有些指標雖具有統計指標的特征，但由于建設項目未完工，或完工時間不長，數據很不健全，也難以對有效數據進行甄別。因此，使用熵值法來確定權重存在先天性的不足。值得注意的是，用熵值法計算評價指標的客觀權重，容易忽略不同指標的重要性。

表3 項目各項準則和綜合績效評級情況Table 3 Criteria and comprehensive performance rating of the project A

ATEC 模型(analytic hierarchy process and triangular fuzzy number and entropy weight method and CRITIC method) 綜合了主觀與客觀角度的不同優勢，提高了權重的精確度。江雨欣等[23]應用此方法對高速鐵路運營安全評價指標權重進行了研究，而王衛東等[24]則采用此方法對城市軌道交通評價指標權重進行了研究，得到了2 級指標各自的權重。這種方法計算過程比較復雜，因而比較適合指標層級比較少且指數數量也同時少的評價體系。此外，由于專家數量有限，一般是5個左右，因而得出的權重認可度也受到了比較大的限制。

層次分析法主要是依靠專家打分來確定權重值，這種方法的優點在于簡單、直觀且易操作，應用價值比較高，但缺點也比較明顯，主要表現在主觀色彩比較濃厚，可能會與實際結果產生較大的差距。通過與前2種方法進行比較，本文傾向于層次分析法，原因主要有以下幾個方面：1) 權重更多的是體現指標的重要性，反映人的認識問題，因而本身就帶有一定的主觀色彩。2) 當參加打分的專家數量達到了一定的量(比如不少于50人)且他們均為從事實際工作并擁有十分豐富的現場經驗時，那么對這些數據經過統計處理后的結果基本上能形成一定共識性的指標權重。3) 前2種方式雖然從理論上似乎是可行的，但在實踐中并不具備應用價值。一個普遍的事實是，目前的績效評價實踐中并沒有前2種研究成果應用的案例，而后一種方法則具有普遍性。其中一個原因是，前2種計算出的權重變動比較頻繁且差距較大。作為指標考核權重，常態應是比較固定的。因此，《指南》也強調，為兼顧統一性和靈活性，評價準則(包括其權重)和關鍵評價問題是固定的，不應該任意增減或改變。表2 給出了各層級指標的具體分數，實際上也可以換算成為權重。當然，這并不意味著權重不能有所調整，管理部門和評價小組可以根據項目實際情況或評價需要，強調其中的若干問題，即可以適當調整關鍵評價問題的權重設置。4) 建設項目評估標準一般采用分段評分，比如90 分以上為優秀等，并不需要精確分。為了規避層次分析法稍顯繁雜的計算過程和所謂的精算結果，只要對其進行某種程度的改進，計算結果就具備概算的特征，滿足分段評分標準的要求，當然專家也要達到一定的數量，以使主觀判斷更趨向于客觀實際。

由于層次分析法具有一定的局限性，為此本文在應用時做了如下改進。

步驟1：將專家分為M 和N 2 組，M 組為權重評價專家，一般來自業內各專業領域，人數不少于30 名；N 組為分值專家，一般由具體項目的評估專家組成，人數在10 名左右。M 組專家根據指標的重要性進行打分，N組專家則根據指標的實際完成情況進行打分。

步驟2：M 組專家根據各自對指標重要性的理解對各層級指標進行打分，每一層級總分為100分。將專家對每一層級的各指標值進行平均，即為該指標的權重分。1 級指標用字母表示為A1，B1，C1，D1，E1，…，X1。對應的2級指標為：A11，A12，A13，…，A1j；B11，B12，B13，…，B1j；C11，C12，C13，…，C1j；D11，D12，D13，…，D1j；E11，E12，E13，…，E1j；…；X11，X12，X13，…，X1j。對應的3 級指標為：A111，A112，A113，…，A11j，A121，A122，A123，…，A12j。同理，可推出C，D，E，…，X項3 級指標變量的表示法。設權重變量為Y，則各層級權重之和分別用公式表示為：

各層級指標權重之間的關系，如以變量A為例，1級和2級之間的權重關系可用公式表示為：

2級和3級之間的權重關系可用公式表示為：

步驟3：將M 組專家對每一相同指標的打分值分別取平均數，即為該指標的權重值。這樣就求出表2各個指標的權重值。

步驟4：參考現有規定中相應項的權重值，采用加權平均法對該項指標進行修正，同時將表2中其他指標進行調整，以使每個層級的權重值總和等于100，最終得出的權重值即為修正后的權重值。

步驟5：N 組項目評審專家根據調研的實際情況對表2 中第3 層級各項指標進行打分，指標總分最高均為100分。

步驟6：計算N 組專家的打分，分別求出各項指標的平均值，并與相應指標的權重進行乘積，即為該指標的加權平均分，也就是該項指標的最后得分。

步驟7：按照2 級指標的分布，將相應的3 級指標加權值進行匯總，求出各2級指標的得分，再根據各自權重求出加權值。按照同樣的方法，最后求出1級指標的加權值。

步驟8：將1 級指標的加權值進行加總，即為加權后的該項目的評估總分。

需要說明的是：指標權重打分的依據是基于專家對各個指標重要性的認識，他們在對指標進行權衡比較后做出判斷；評價項目組專家打分的依據主要包括：項目的可研報告、項目評估報告、項目施工進度計劃、財務審計結論包括審計署駐當地辦事處出具的審計報告及國外金融組織的審計報告等、項目驗收報告、環評報告、項目收益報告、社會效應評價報告以及相關統計數據等。一般分為4個等級，根據與原定目標或標準相符情況進行分值區間劃分。完全相符的為100分，高度相符的為90 分～99 分，比較相符的80 分～89 分，基本相符的60 分～79 分，不相符的60 分以下。根據指標實際的情況，首先確定區間范圍，然后根據指標的偏離程度進行具體分值的確定。

4 案例分析

本文分別選用一個在建項目和一個完工項目作為績效評價案例，分析和揭示績效評價指標在實際工作中的運用。

4.1 在建項目績效評價

某客運專線建設項目A，是H省實施區域開發開放先導區戰略的重要基礎設施建設項目，是加強國際合作、構建國際大通道的需要。線路建成后將與已經過該區域的幾條高速鐵路共同構成了該省所在地區的高速鐵路網。線路全長超過360 km，投資總額近370億元，其中世界銀行貸款10 億元。新建8 座車站，改造車站1 個，總工期為4 年，由項目公司L 具體負責投資建設。由于政策的變化，該項目的工期調整至5年。評估時該項目已開工2年。

4.1.1 績效評價的流程設計

為保證績效評價工作的順利實施，評價小組依據《國際金融組織貸款項目績效評價操作指南》的要求設計工作流程。

績效評價的設計包括2個方面的內容。一是確定評價指標體系。評價小組在充分理解評價任務大綱、明確評價任務的基礎上，收集和研究案卷資料，根據《國際金融組織貸款贈款項目績效評價管理辦法》，結合本項目特點，針對相關性、效率、效果、可持續性準則和關鍵問題，設計和開發若干1 級指標和2 級指標，形成本項目績效評價指標體系。二是確定證據收集的方法與路徑。證據收集采用“案卷研究→調查問卷→實地調研”依次推進的路線。首先熟悉項目，收集案卷中的證據信息，明確案卷中未能提供但對評價至關重要的信息，確定下一步調研的對象。其次，對案卷未能提供且涉及所有子項目的普遍信息，通過發放統一格式的調查問卷方式加以收集。最后，對案卷研究和調查問卷都難以獲得的個性信息，采取實地調研(面訪＋座談會)的方式加以收集。

績效評價分4 個階段組織實施。第1 階段：評價小組認真研究項目檔案、項目評估文件、世界銀行評價報告、項目可研報告、項目進展情況等有關材料；第2階段：通過期刊、網絡等媒介收集與本項目相關的政策法規，以及項目實施過程中相關區域經濟發展與居民生活、出行等方面的變化情況；第3階段：針對所有子項目設計發放關于征地拆遷、施工進度、配套資金到位率、階段性產出進展、資產管理和成果實際完成情況的調查問卷；第4階段：對子項目進行實地調研，召開座談會，聯系項目關鍵人物進行面訪。

通過以上方式進行證據收集和整理，結合國際金融組織貸款在建項目評分標準和評級方法，對項目進行評級，形成評價結論和經驗建議。

4.1.2 績效評價結果

由于是在建項目，本項目不對項目的影響力進行評價。

1) 相關性評價等級為“高度相關”。經深入核對，項目在設計與評價時與國家、H省發展政策和戰略重點以及世界銀行對中國的援助戰略高度吻合。同時，與沿線地區的經濟社會發展的需求以及改善鐵路運輸現狀的需求高度吻合。

2) 效率評價等級為“效率高”。經查閱臺賬和走訪調查發現，項目基本上按照計劃的時間周期實施了征地拆遷、招標采購和工程施工等各項活動。項目監理公司、法律等各類咨詢公司在建設過程均給予了技術以及法律等方面的咨詢服務。在建子項產出進度基本正常，預計可以實現全部產出目標，完工子項目均實現了全部計劃產出目標。工程質量保障制度健全有效，質量控制材料齊全。在項目實施過程中，作為業主的L公司管理精細，計劃周詳，監管到位。作為上級領導單位的中國鐵路總公司和H 省政府發揮了積極的外部檢查和督導作用。各級鐵建辦在征地拆遷過程中發揮了重要作用，為各項工程的實施提供了重要保障。項目風險控制措施到位，效果比較明顯。除了個別地方存在少量會計核算問題外(已根據要求進行了認真整改)，總體上不存在違規使用資金問題，資金使用合規性很高。

3) 效果評價等級為“非常滿意”。項目設計單位勘探翔實，所有方案均經過多層次反復討論，最終呈送批復，從理論上看具有適用性、可靠性、經濟性、前瞻性和擴展性。已經完工的子項目由于還沒有進行驗收，實際效果有待檢驗。未完工的子項目從日程安排上看預計產出效果比較理想。整體效果需要等整條線路開通運營后才能得到驗證。項目受益群體定位準確，受益瞄準度很高。沿線地區受新建客運專線的預期影響，各市縣主要經濟指標大部分提升比較快，比較好地實現了沿線地區的全覆蓋。在建設過程中，環境保護效果比較好，主要敏感點和生態保護區沒有受到影響。征地拆遷效果比較好，移民安置妥當，補償款全部到位，沒有出現群體事件和上訪事件。

4) 可持續性評價等價為“高度可持續”。從財務審計結果看，項目基本能夠按照投資計劃籌集和投入資金，資金計劃到位率比較高。中國鐵路總公司和H 省發展政策能夠支持項目的后續建設以及整個項目的正式運營。L 公司擁有成功建設城際鐵路經驗，制度健全，管理高效。各子項目實施機構責任明確、盡職盡責。各級還貸協議均已簽署，還貸責任明確，還貸額度及期限安排合理，財政還貸準備金儲備充足，項目貸款預期能夠按期如數償還。相對于投資成本，后期的維護運營成本匹配性良好，項目資產經濟性很高。

本項目各項準則與綜合績效評級情況如表3所示，2級指標與3級指標權重及評價得分此處省略。由于是在建項目，評價指標只選用了表2 中的前4項。在權重設計上，根據權重評分專家的綜合打分，通過3.2.3節中的推算，可得出以下分值：“項目效率”比重最高，為40%；其次為“效果”，權重為30%；“相關性”權重為20%，可持續性為10%，加權后總得分為97.42。

評價最終結論為：該項目的綜合績效評價為“實施順利”。

4.2 完工項目績效評價

F 省某完工項目B 于2010 年5 月開工建設，2016年9月全段鋪通，年底開通運營，累計完成投資557.1 億元。2019 年評價時項目已經開通3 年。評價流程與在建項目同，但評價項與結果有著較大的區別，如表4所示。評價項還包括了“項目影響力”在內，最后評價結果如下：

表4 某已完工項目B綜合績效評價結果Table 4 Comprehensive performance evaluation results of completed project B

1) 相關性評價等級為“高度相關”。項目目標與鐵路發展規劃、發展戰略和政策措施的相符程度高度吻合，也與F省鐵路發展面臨問題的針對性高度吻合。項目產出解決了F 省鐵路發展長期落后、運力短缺的問題，同時也完善了周邊區域交通網絡。

2) 效率評價等級為“效率高”。工程計劃、承建單位的階段任務考核結果以及驗收報告等相關資料表明，項目基本上按照計劃的時間和周期實施了征地拆遷、招標采購、工程施工和咨詢服務等各項活動。項目初設工期為6.5 年，從2010 年5月全線開工建設到2016 年12 月全線開通，項目按時完工。財務審計報告表明，項目預算合理，實際資金使用由于項目設計變更，實際使用情況與計劃有差別，但總體差別較小。資金到位率高，保障了工程順利推進。總體上不存在違規使用資金問題，資金使用合規性很高。

3) 效果評價等級為“比較滿意”。完工項目已通過初步驗收，經檢驗合格，已實現安全通車3年多。項目產出情況整體較好，由于初設為客貨混跑線路，貨運線路暫停使用對項目的產出有一定影響。在建設以及運營過程中，采取環境保護措施得當，對保護主要敏感點和生態保護區起到了十分重要的積極作用。

項目受益群體定位準確，受益瞄準度很高，比較好地實現了沿線地區的全覆蓋。此外，征地拆遷和移民安置效果良好，補償款全部到位，沒有出現群體事件和上訪事件。工程投資成本在可控范圍內，公司利用政府政策、銀行及國鐵集團支持，成本控制得到保障。

4) 可持續性評價等級為“可持續”。項目開通運營以來旅客發送量逐年遞增，列車開行對數相應增加。雖然運營收入低于支出，但是收入增長率卻高于支出增長率，財務狀況持續向好。另外，國家政策措施，以及項目的領導機構、管理機構、實施機構和運行機構為項目后續運營的可持續性提供了可靠保障。

5) 影響力評價等級為“正向較大”。主要體現在：一是項目建成后不僅完善了鐵路網，成為“8縱8橫”重要組成部分，而且與公路等其他交通方式實現了連接；二是沿線地區的年度數據表明，新建的這條鐵路線路開通運營后，各市縣主要經濟指標大部分提升比較快，項目區的生產總值、財政收入、旅游收入、城鎮以及農村人均可支配收入等均有比較明顯的提升，多元回歸分析結果表明，本項目與上述指標有著比較強的相關關系；三是由于客運能力和貨運能力的增強，加快了勞動力、原材料等流動，生產要素配置更加優化。

經過加權后，項目B 總得分為93.5，綜合績效為“成功”。

以上2個項目的績效評價結果均獲得了有關專家、業主單位和財政部門的評審通過，表明指標的開發設計和權重的確定在理論上和實踐中均得到了較大程度的認可。

5 結論

1) 鐵路績效評價指標的開發和設計既要具有普適性，同時又要能體現鐵路行業的個性化特質。普適性需要體現國家層面的指標要求，承繼著頂層設計中的宏觀視野和整體要求，而個性化特質則要突出反映鐵路建設項目不同于其他建設項目的本質特征。根據這一要求，構建了包括5 個1 級指標、17個2級指標和42個3級指標的鐵路建設項目績效評價指標體系。

2) 雖然《指南》強調，為兼顧統一性和靈活性，評價準則(包括其權重)和關鍵評價問題是固定的，不應該任意增減或改變。但由于鐵路建設項目本身所具有的復雜性，使得指標框架又不是一成不變的，而是應該根據具體實情在一定范圍內進行靈活的調整。而更為重要的是，在評價實踐中需要根據這些指標的具體內容和指向找到評價的依據，因此，現場調研、取證以及對資料的整理分析往往成為調整指標分值的關鍵所在。同時，要考慮鐵路在建項目和完工項目對指標重要的影響，進而做出相應的調整。從這個視角看，評價指標的實際運用往往比設計和開發本身顯得更為重要。

3) 利用專家打分法形成指標權重時，有2個因素需要重點考慮。一是專家應來自鐵路不同領域，能夠代表各自領域的普遍性的認識；二是專家人數應達到一定的數量，才能更好地剔除主觀因素。本文給出的數值是一個經驗值，需要在今后的項目評價實踐中不斷檢驗才能形成一個共識性的數據概念。

4) 在鐵路項目績效評價的時機選擇上，需要根據項目的特點來進行。一般而言，在建項目，中期進行績效評價比較適宜；而對于完工項目而言，時間上存在一定的差異。對于以經濟效益為主的項目，應在項目開通后3～5 年進行。對于以社會效益為主的項目，應在項目開通后8～10年進行績效評價。

本文方法在實際應用時，可分二步實施。首先，在試點項目上加以應用，對指標的適用性進行分析和驗證，同時，根據實際需要可以增加一些指標，比如指標間影響關系的指標，形成比較穩定的指標評價體系；二是參考這些指標，出臺全路范圍內試行的績效評價體系，以正式文件的形式下發全路，作為對所有在建項目和已建項目整改、評優和經驗推廣的依據。在評價流程的設計上，采用以下路徑：確定績效評價對象→下發績效評價書→成立績效評價小組→制定績效評價方案→組成績效評價專家小組→審核基礎數據→整理資料、撰寫評價報告→評級結論等。在理論完善方面，可以進一步研究在去除判斷矩陣與一致性檢驗后，本文采用的改進的新方法與層次分析法是否存在著關聯，以證明改進的新方法是否是對層次分析法的重要改進和創新。